Uitspraak
Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: 10/568 BESLU
Uitspraak in het geding tussen:
[eiser]
te Leuvenheim,
eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Brummen
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiser tot verlening van een monumentenvergunning voor het veranderen van een monumentale schuur op het perceel [adres] te Leuvenheim, afgewezen.
Bij besluit van 22 februari 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Partijen hebben vervolgens nadere stukken ingebracht.
Het beroep is behandeld ter zitting van 2 september 2011. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. S. Oord, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en drs. Th.M. Elsing als deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G.J. Schoemaker en N. Bremer.
Ter zitting is het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen om nader te overleggen over de mogelijkheid om aan de hand van een alternatief verbouwingsplan te komen tot verlening voor een monumentenvergunning voor de schuur. Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 21 december 2011 bericht dat dit overleg niet tot verlening van de gevraagde vergunning heeft geleid. Daarop heeft de rechtbank, met toestemming van partijen, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet 1988, zoals dit luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning een monument in enig opzicht te wijzigen.
Ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals deze luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, is op een besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 11, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing (hierna: de uniforme openbare voorbereidingsprocedure).
Ingevolge het tweede lid kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht door een ieder.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang gelezen met artikel 2, van de Regeling ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning, adviseert de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap omtrent aanvragen voor een vergunning waardoor een nieuwe bestemming van het beschermde monument ontstaat.
In artikel 14 van Pro de Monumentenverordening 2007 van de gemeente Brummen is bepaald dat een gemeentelijke monumentencommissie adviseert over de aanvraag voor een monumentenvergunning.
Ingevolge artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
2.2 De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft verzuimd om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toe te passen, terwijl hij daartoe op grond van de Monumentenwet 1988 wel verplicht was. Verweerder heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat dit verzuim, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 31 augustus 2005 (LJN: AU1765), gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
De rechtbank stelt voorop dat het ten onrechte achterwege laten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een ernstige tekortkoming is. Deze procedure is immers door de wetgever in het leven geroepen om de zorgvuldigheid van de besluitvorming te waarborgen en te bevorderen. Dit geldt nog sterker voor de voorbereidingsprocedures waarin een ieder een zienswijze kan indienen, zoals bij de vergunningverlening in het kader van de Monumentenwet 1988 het geval is. Daarmee bestaat een extra waarborg voor een zorgvuldige en afgewogen besluitvorming door het bestuursorgaan. Gelet hierop kleeft aan de totstandkoming van het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek van een zodanige zwaarte, dat het gebrek niet kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2005 kan verweerder niet baten. Die uitspraak was gedaan onder de werking van de voorheen geldende openbare voorbereidingsprocedure. De thans geldende uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure wijkt echter qua procedure op diverse punten af van de toenmalige regeling. Bovendien kan uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1999-2000, 27 023 nr. 3, onder 3) worden afgeleid dat de thans geldende uniforme openbare voorbereidingsprocedure met meer waarborgen is omkleed dan de voorheen geldende. Het ten onrechte achterwege laten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is in dit geval dan ook een ander en meer omvattend verzuim. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
2.3 Het bovenstaande laat echter onverlet dat de rechtbank dient te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Het in stand laten van de rechtsgevolgen is pas aan de orde indien het vernietigde besluit, ondanks het gebrek waarvoor de vernietiging is uitgesproken, de rechterlijke toets overigens kan doorstaan. In dit kader moet eerst beoordeeld worden of, ondanks het niet volgen van de voorgeschreven uniforme openbare voorbereidingsprocedure, voldoende feiten en omstandigheden naar boven zijn gekomen om het bestreden besluit inhoudelijk te kunnen toetsen.
Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Eiser heeft door middel van de vergunningaanvraag en de gronden van bezwaar en beroep zijn standpunt en belangen voldoende naar voren kunnen brengen. Voorts mag aangenomen worden dat aan de argumenten van eventuele tegenstanders van het verlenen van de gevraagde monumentenvergunning voldoende tegemoet is gekomen door de weigering om die vergunning te verlenen. Ten aanzien van eventuele voorstanders van het verlenen van de monumentenvergunning geldt dat niet valt in te zien welke feiten en omstandigheden zij zouden kunnen aandragen die niet reeds door eiser zijn aangevoerd. In het bijzonder merkt de rechtbank daarbij op dat de argumenten van (door eiser opgevoerde) potentiële huurders over de leefbaarheid van de te verbouwen schuur, door eiser naar voren zijn gebracht in de verschillende stadia van dit geding.
2.4 De rechtbank komt, gelet op het vorenstaande, toe aan een inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit.
2.5 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De onderhavige schuur maakt onderdeel uit van het complex Huis Den Bosch in Leuvenheim en is opgenomen in het register op grond van artikel 6 van Pro de Monumentenwet 1988. In het register staat onder het kopje ‘omschrijving’ onder meer vermeld dat de onderhavige schuur wordt overkapt door een wolfsdak dat is gedekt met gesmoorde Hollandse pannen. De regelmatig ingedeelde achtergevel heeft een dubbele getoogde inrijdeur met sluitsteen in de boog. Voorts maakt het register melding van ankerbalkgebinten in het inwendige van de schuur. Onder het kopje ‘waardering’ staat in het register vermeld dat de koetsierswoning met schuur onder meer van belang is vanwege de ouderdom, de beeldbepalende ligging en de vroeg twintigste-eeuwse architectonische vormgeving in traditioneel ambachtelijke stijl.
De aanvraag van eiser, zoals deze blijkt uit de daarbij behorende tekening van 21 januari 2009, heeft onder meer betrekking op het plaatsen van tien dakramen en de verwijdering van de naar binnen draaiende deeldeuren in de achtergevel. In de gevelopening wordt een glazen pui gerealiseerd.
2.6 De gemeentelijke monumentencommissie heeft op 4 februari 2009 geadviseerd om de monumentenvergunning niet te verlenen. Volgens de monumentencommissie is het vervangen van de deeldeuren een te forse ingreep, die teveel afwijkt van de oorspronkelijke indeling van de deeldeuren. De monumentencommissie heeft geadviseerd, in het belang van het behoud van de authenticiteit en in aanmerking genomen de enorme gebruiksruimte van de kamer, om de deeldeuren te handhaven en een teruggeplaatste glazen pui toe te passen. Voorts heeft de monumentencommissie opgemerkt dat de voorgestelde dakramen zo breed worden uitgevoerd dat deze niet tussen twee sporen passen. Geadviseerd wordt om de breedte van de dakramen ter plaatse van ruimten waar dit niet noodzakelijk is, terug te brengen. De monumentencommissie heeft vraagtekens gezet bij het al dan niet voldoen aan de eisen ten aanzien van daglichttoetreding.
Namens de minister heeft de Rijksdienst Archeologie Cultuurlandschap en Monumenten (hierna: de RACM; thans: de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed) op 26 februari 2009 eveneens negatief geadviseerd. De voorgestelde dakramen zijn een te grote aantasting van het gesloten dakschild. Tevens gaat historisch materiaal verloren. De RACM heeft geadviseerd om het aantal dakramen te beperken en te situeren op één niveau in het schild. Ook heeft de RACM geadviseerd een bescheiden staand formaat toe te passen en de ramen te plaatsen tussen de sporen. Het verwijderen van de naar binnen draaiende deeldeuren is volgens de RACM een wezenlijk verlies aan waarde. Geadviseerd wordt om de draairichting te handhaven en een terugliggende glazen pui uit te voeren. De schuur is volgens de RACM groot genoeg om deze oplossing toe te passen.
De monumentencommissie en de RACM hebben voorts in hun brieven van achtereenvolgens 25 augustus 2010 en 1 september 2010, waarin zij reageren op een door eiser ingebracht tegenadvies van drs. Elsing van 23 november 2009, gesteld dat de deeldeuren een essentieel element zijn van de schuur. Dat er in de loop van de tijd wijzigingen zijn opgetreden, doet er niet aan af dat de deuren beeldbepalend en daarmee beschermingswaardig zijn. Voorts is uiteengezet dat bij monumenten als het onderhavige doorgaans wordt geadviseerd om de draairichting van de deuren te handhaven. Bij herbestemming is het uitgangspunt dat de historische beleving van een schuur met geopende deuren, het zogenoemde ‘zwarte gat’, zoveel mogelijk moet worden geïmiteerd. Glas in de deuropening is daarom ongewenst, omdat dat beeld daarmee verloren gaat.
2.7 De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder deze adviezen aan zijn besluit om de gevraagde vergunning te weigeren, ten grondslag heeft mogen leggen.
2.8 In beroep heeft eiser in de eerste plaats aangevoerd dat de adviescommissies een verkeerd toetsingskader hebben gebruikt. Wat staat vermeld onder het kopje 'Waardering' in de omschrijving in het Monumentenregister is volgens eiser bepalend bij de beoordeling welke aspecten van de schuur in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Uit de adviezen blijkt niet dat daaraan getoetst is, aldus eiser. Ter ondersteuning van zijn betoog heeft eiser verwezen naar het tegenadvies van drs. Elsing, die tot eenzelfde conclusie komt.
De rechtbank volgt dit betoog niet. Naar haar oordeel kan wat staat vermeld onder het kopje 'Waardering' niet los worden gezien van de daarvóór vermelde omschrijving van het object en hebben de commissies die omschrijving mede bepalend mogen achten voor de beoordeling van het monumentale karakter van de schuur. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2009 in zaak nr. 200900638/1 (gepubliceerd op www.raadvanstate.nl ), waaruit de rechtbank afleidt dat aan de gehele omschrijving, dus zowel de omschrijving zelf als de waardering, in onderlinge samenhang bezien, betekenis moet worden toegekend. De Afdeling heeft in die uitspraak immers overwogen (rechtsoverweging 2.5.) "dat met het opnemen van een aspect of bestanddeel in de redengevende omschrijving en het onherroepelijk worden van het betrokken aanwijzingsbesluit vast komt te staan dat in ieder geval het verwijderen van een dergelijk aspect of bestanddeel verboden is zonder vergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet. De inhoud van de redengevende omschrijving is, gelet hierop, uit oogpunt van rechtszekerheid van betekenis."
In de omschrijving van het object zijn de inrijdeuren, gebinten en het wolfsdak uitdrukkelijk omschreven, zodat verweerder kan worden gevolgd dat hieraan bijzondere bescherming toekomt. De commissies hebben in zoverre geen verkeerd toetsingskader gebruikt door in hun adviezen in te gaan op de gevolgen van het plaatsen van dakramen en het verwijderen van de deeldeuren voor de monumentale waarde van de schuur. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Hieruit volgt dat het standpunt van drs. Elsing (zoals de rechtbank het begrijpt) dat de monumentale waarde van de schuur niet wezenlijk wordt verminderd als de beoogde bouwkundige veranderingen zouden worden doorgevoerd, evenmin kan worden gevolgd. Dit standpunt berust immers in het bijzonder op de aanname dat eisers aanvraag enkel mocht worden getoetst aan het gestelde onder het kopje 'Waardering' van de omschrijving in het Monumentenregister.
2.8.1 Voor zover drs. Elsing in zijn tegenadvies heeft verwezen naar een eerder advies van de monumentencommissie van 15 september 2008, kan dit niet leiden tot het oordeel dat de gevraagde vergunning niet mocht worden geweigerd. Dit advies is immers niet ten grondslag gelegd aan de weigering die thans aan de orde is. Om dezelfde reden kan aan het advies van de welstandscommissie niet die betekenis worden gehecht die eiser eraan hecht.
2.8.2 Drs. Elsing heeft er in zijn tegenadvies op gewezen dat de adviezen van de monumentencommissie en de RACM feitelijke onjuistheden bevatten. Zo zijn er volgens hem in de loop der tijd verschillende veranderingen aangebracht in de (achter)gevel en aan (de positionering en draairichting van) de deuren en zijn deuren mogelijk niet origineel.
Wat hiervan zij, het tegenadvies bevat geen aanknopingspunten dat de conclusies van de monumentencommissie en de RACM daarom geen stand kunnen houden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat aan de schuur op 1 september 2004 de monumentale status is verleend. Aan de omstandigheid dat voor die datum veranderingen zijn aangebracht aan de schuur kan, gelet daarop, niet die betekenis worden gehecht die eiser daaraan hecht.
2.8.3 De rechtbank concludeert, alles overziende, dat verweerder de adviezen van de Monumentencommissie en de RACM aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
2.9 Eiser heeft voorts aangevoerd dat er onvoldoende rekening is gehouden met zijn belangen. De verbouw van de schuur tot een (verhuurbare) woning is noodzakelijk om de schuur in de toekomst te kunnen exploiteren en onderhouden. Gebeurt dat niet, dan zal de schuur (verder) in verval raken. Daar komt volgens eiser bij dat de door de adviescommissies voorgestelde alternatieven niet leiden tot een leefbare en verhuurbare woonruimte. Vooral op het gebied van daglichttoetreding schieten deze alternatieven volgens hem tekort. Tevens is een inpandige, teruggeplaatste glazen pui vanuit esthetisch oogpunt hoogst onwenselijk, aldus eiser.
2.9.1 Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986-1987, 19881, nr. 3, p. 20) blijkt dat een vergunning als bedoeld in artikel 11 van Pro de Monumentenwet 1988 slechts kan worden verleend indien in het concrete geval de belangen van de aanvrager, afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument, naar het oordeel van de vergunningverlener in redelijkheid dienen te prevaleren. Hieruit volgt in de eerste plaats dat verweerder een ruime mate van vrijheid heeft om de betrokken belangen af te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit voorts dat aan het betoog van eiser dat de door de adviescommissies voorgestelde alternatieven niet leiden tot een verhuurbare ruimte, slechts beperkte betekenis toekomt (nog daargelaten dat verweerder diende te beslissen op de aanvraag zoals die voorlag). Er rust op verweerder immers geen plicht om (voor eiser acceptabele) alternatieven aan te dragen en eventueel te vergunnen.
2.9.2 Naar het oordeel van de rechtbank zijn de belangen van eiser, waaronder zijn belang om de schuur in de toekomst te kunnen exploiteren, voldoende deugdelijk afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument. Verweerder heeft aan dat laatste belang in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan de belangen van eiser. Hij heeft daarbij van betekenis mogen achten dat een oplossingsrichting is voorgesteld die leidt tot een woonruimte waarvan niet gezegd kan worden dat die niet verhuurbaar is.
2.10 Eiser heeft er voorts op gewezen dat de schijn van belangenverstrengeling door leden van de monumentencommissie en van de RACM is gewekt. Hij heeft er daartoe op gewezen dat de adviezen van die commissies lopende het adviestraject op elkaar zijn afgestemd, de leden van de commissies ook in andere organisaties samenwerken dan wel voor hun opdrachten/inkomsten van die organisaties afhankelijk zijn en dat eiser een conflict heeft met een lid van de monumentencommissie (werkzaam voor een architectenbureau dat actief is in vergelijkbare projecten) en met een lid van de RACM.
Verweerder heeft gesteld dat de onderlinge verbanden tussen de verschillende instanties berusten op een bewuste keuze en tot doel hebben de belangen van aanvragers te dienen en dat het ieders verantwoordelijkheid blijft om vanuit zijn eigen discipline te adviseren. Verweerder heeft voorts een verklaring overgelegd van het door eiser genoemde lid van de RACM, die verklaart geen conflict te hebben met eiser. Verweerder heeft voorts gesteld dat geen reden bestaat om te twijfelen aan de integriteit van het door eiser genoemde lid van de Monumentencommissie.
De rechtbank wijst er in de eerste plaats op dat het bepaalde in artikel 2:4, tweede lid, van de Awb tevens geldt voor organen die advies uitbrengen aan het desbetreffende bestuursorgaan. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd, mede gelet op verweerders reactie, onvoldoende concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat de schijn van belangverstrengeling is gewekt. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.11 Voor zover eiser heeft bedoeld te betogen dat bij hem door de diverse adviezen die eerder waren uitgebracht het vertrouwen is gewekt dat een monumentenvergunning zou worden verleend, ziet de rechtbank onvoldoende concrete aanknopingspunten om eiser daarin te volgen. Vertrouwen zou enkel kunnen worden ontleend aan het handelen van het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op de aanvraag, in dit geval verweerder. Van dergelijk handelen is de rechtbank niet gebleken.
2.12 Ten slotte heeft eiser betoogd dat voor een viertal monumenten in Bronkhorst, een monument in Eibergen en een monument in Dieren, monumentenvergunningen zijn afgegeven voor aanpassingen als die, welke eiser beoogt te realiseren. Verweerder heeft dan ook gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus eiser.
De beroepsgrond treft geen doel, reeds omdat verweerder in geen van de genoemde gevallen bevoegd is (geweest) om een monumentenvergunning te verlenen. De desbetreffende monumenten staan namelijk niet op het grondgebied van de gemeente Brummen. Daarom ook maakt de omstandigheid dat de RACM, indien dat het geval is geweest, in alle door eiser genoemde gevallen heeft geadviseerd, niet dat sprake is van gelijke gevallen.
2.13 Gelet op het vorenstaande kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.14 Vanwege de gegrondverklaring van het beroep is er aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiser. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van rechtsbijstand 2 punten toegekend, waarbij een wegingsfactor 1 wordt gehanteerd.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H. van Breda. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 25 april 2012.