Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Reg.nrs.: 03/964 en 03/965 GEMWT
UITSPRAAK
op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de geschillen tussen:
A, wonende te B, verzoeker 1,
C, wonende te B, verzoeker 2,
en
het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
1. Bij besluit van 22 april 2003, kenmerk: 011985, heeft verweerder verzoeker 1 gelast binnen twee maanden het in gebruik geven, dan wel het in gebruik laten, van het pand […]straat 25 te B (hierna: het pand) als woonruimte te beëindigen en de zonder bouwvergunning gerealiseerde wc, bad en keuken (hierna: de voorzieningen) uit het pand te verwijderen onder verbeurte van een dwangsom van € 250,- per week dat niet aan de last wordt voldaan tot een maximum van € 50.000,- (hierna: besluit 1).
2. Bij besluit van 22 april 2003, kenmerk: 011984, heeft verweerder verzoeker 2 gelast binnen twee maanden het gebruik als woonruimte van het pand te beëindigen onder verbeurte van een dwangsom van € 250,- per week dat niet aan de last wordt voldaan tot een maximum van € 50.000,- (hierna: besluit 2).
2. Procesverloop
Mr. I.B. ter Woord, advocaat te Enschede, heeft bij brief van 3 juni 2003 tegen zowel besluit 1 als besluit 2 namens verzoeker 1 en verzoeker 2 bezwaar gemaakt. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 15 juli 2003 (reg.nrs.: 03/796 en 03/797) de verzoeken van verzoeker 1 en verzoeker 2 om het treffen van een voorlopige voorziening, gedateerd 13 juni 2003, (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard, op de grond dat het griffierecht niet binnen de gestelde termijn is voldaan. Bij afzonderlijke brieven van 15 juli 2003 hebben verzoekers opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Deze verzoeken zijn behandeld ter zitting van 15 juli 2003, alwaar verzoeker 2 in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Ter Woord voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door Th.J.M. Verhoeven, ambtenaar bij de gemeente Winterswijk.
3. Motivering
3.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, een voorlopige voorziening vereist. Voorzover deze toetsing meebrengt dat de geschillen in de bodemprocedures worden beoordeeld, heeft deze uitspraak daaromtrent een voorlopig karakter en is deze niet bindend voor de beslissingen in die procedures.
3.2.1 Verzoeker 1 is eigenaar van het pand. Sinds circa drie jaar verhuurt hij het aan verzoeker 2, die zowel de bovenverdieping als de begane grond bewoont en er tevens – op de begane grond – een zogeheten smartshop voor de verkoop van onder meer softdrugs heeft geëxploiteerd, welke verkoop in juni 2002 op last van verweerder is gestaakt.
De inhoud van de verblijfsruimten op de bovenverdieping van het pand bedraagt ongeveer 50 m3.
Op de begane grond heeft verzoeker 1 medio jaren negentig de voorzieningen aangebracht.
Verzoeker 1 heeft zich op 28 mei 1993 laten inschrijven op het adres […] 1 in de gemeentelijke basisadministratie van persoonsgegevens (GBA) van B. Van 15 augustus 2001 tot 2 oktober 2001 heeft verzoeker 2 op dit adres ingeschreven gestaan. Vanaf de laatst vermelde datum staat hij ingeschreven op het adres […]straat 25 te B (het huisnummer dat verweerder naderhand aan het pand heeft gegeven).
3.2.2 Op de gronden van het pand rust volgens het bestemmingsplan ‘De Batavier’ de bestemming ‘Centrumvoorzieningen en woondoeleinden, categorie C+W’.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de voorschriften van dit bestemmingsplan geldt dat gronden met een zodanige bestemming alleen mogen worden gebruikt voor detailhandelsbedrijven, dienstverlenende bedrijven, kantoren en horecabedrijven, al dan niet in combinatie met bovenliggende woningen, in 2, 3 en 4 bouwlagen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder f en i, van de planvoorschriften mag de inhoud van een woning niet minder dan 170 m3 bedragen en dient als parkeergelegenheid ten minste één parkeerplaats per woning/wooneenheid te worden gerealiseerd.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en de daarop aanwezige gebouwen en andere bouwwerken, geheel of gedeeltelijk te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken, op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aangewezen bestemming van die gronden of met de uit deze voorschriften voortvloeiende bestemming van die bouwwerken.
3.2.3 Bij afzonderlijke brieven van 21 oktober 2002 heeft verweerder verzoeker 1 en verzoeker 2 laten weten dat tijdens een op 7 mei 2002 uitgevoerde controle de aanwezigheid van de voorzieningen is geconstateerd alsmede dat verzoeker 2 zowel de begane grond als (de twee vertrekken op) de bovenverdieping bewoont. Verweerder heeft hierbij tevens meegedeeld dat voor het realiseren van de voorzieningen een bouwvergunning is vereist en dat die niet alsnog kan worden verleend, omdat het pand als woning op diverse onderdelen in strijd is met het Bouwbesluit en (de voorschriften van) het bestemmingsplan ‘De Batavier’. Verweerder heeft verzoeker 1 gelast de voorzieningen te verwijderen en verzoeker 2 om de bewoning van het pand te staken en gestaakt te houden.
Nadat tijdens een nieuwe controle op 5 februari 2003 is geconstateerd dat verzoekers niet aan het gestelde in de brieven van 21 oktober 2002 hebben voldaan, heeft verweerder bij brieven van 20 februari 2003 oplegging aan verzoeker 1 en verzoeker 2 van een last onder dwangsom aangekondigd en zijn beiden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren te brengen. Bij brieven van 5 maart 2003 heeft mr. P. Benders, advocaat te Enschede, namens verzoekers van deze gelegenheid gebruikgemaakt.
Besluit 1
3.3.1 De voorzieningenrechter zal allereerst ingaan op de ontvankelijkheid van verzoeker 2 in zijn bezwaar tegen besluit 1, nu verzoeker 2 (tevens) heeft verzocht om schorsing van het tot verzoeker 1 gerichte besluit 1.
3.3.2 De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat het belang van verzoeker 2, ondanks dat besluit 1 niet tot hem is gericht, voldoende rechtstreeks door dat besluit wordt getroffen. Naleving van de aan verzoeker 1 opgelegde last heeft immers directe gevolgen voor verzoeker 2 als bewoner van het pand. Verzoeker 2 moet derhalve worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Nu er ook verder geen reden is voor twijfel aan de ontvankelijkheid van het door verzoeker 2 tegen besluit 1 gemaakte bezwaar, behoeft er niet van te worden uitgegaan dat dit door verweerder niet?ontvankelijk zal (behoren te) worden verklaard.
3.4.1 Niet in geschil is dat verzoeker 1 de voorzieningen zonder voorafgaande bouwvergunning heeft gerealiseerd en dat de voorzieningen het pand, dat voordien tot magazijn, dan wel kantoorruimte was bestemd en ook als zodanig werd gebruikt, voor bewoning (meer) geschikt hebben gemaakt en voor de feitelijke bewoning van het pand zijn aangebracht en daaraan ten dienste staan.
3.4.2 Verweerder was naar voorlopig oordeel bevoegd besluit 1 te nemen. Door realisering van de voorzieningen is een woning ontstaan die zich mede over de begane grond van het pand uitstrekt. Het pand wordt – met instemming van verzoeker 1 – ook als zodanig gebruikt, wat in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften. Het in artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften geregelde gebruiksverbod wordt dientengevolge óók door verzoeker 1 overtreden.
Bovendien hadden de voorzieningen, gezien het voorgaande, niet zonder voorafgaande bouwvergunning gerealiseerd mogen worden. Hierbij is tevens van belang dat de voorzieningen, gegeven het vooropgezette doel en het (huidige) gebruik ervan, niet gerekend kunnen worden tot veranderingen van niet-ingrijpende aard op het aanbrengen waarvan artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet betrekking heeft. De wijziging van de Woningwet per 1 januari 2003 heeft hierin geen verandering gebracht.
3.5 Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen een illegale situatie.
3.5.1 Van een bijzonder geval kan onder meer sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.
3.5.1.1 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de voorzieningen niet alsnog een bouwvergunning kan worden verleend, omdat de voorzieningen, en het daarmee samenhangende gebruik van het pand als woning, in strijd zijn met het bestemmingsplan, en vanwege het feit dat het pand als woning op diverse onderdelen niet voldoet aan de ingevolge het Bouwbesluit aan een woning te stellen eisen, waaronder de in artikel 45 voorgeschreven minimum hoogte van 2,4 m voor verblijfsruimten en de vereiste weerstand van zestig minuten tegen branddoorslag en brandoverslag tussen brandcompartimenten (artikel 14 van het Bouwbesluit).
Verweerder heeft te kennen gegeven onder deze omstandigheden niet bereid te zijn vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
3.5.1.2 Verzoekers hebben de strijdigheid met het Bouwbesluit niet betwist.
3.5.1.3 Naar voorlopig oordeel bestaat er daarom, gezien ook het feit dat de bovendieping van het pand vanwege haar geringe omvang niet aan artikel 2, aanhef en onder f, van de planvoorschriften voldoet en de in artikel 2, aanhef en onder i, vereiste parkeergelegenheid bij het pand ontbreekt, thans geen concreet zicht op legalisering van de voorzieningen en/of het gebruik van het gehele pand of alleen de bovenverdieping als woning.
3.5.2.1 Verzoekers stellen zich op het standpunt dat verweerder het gebruik van het pand als woonruimte en de aanwezigheid van de voorzieningen zou moeten gedogen, omdat het opleggen van de last onder dwangsom in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daartoe hebben zij aangevoerd dat verweerder in 1993 de inschrijving van verzoeker 1 en daarna in 2001 de inschrijving van verzoeker 2 in de GBA op het adres van het pand heeft geaccepteerd.
3.5.2.2 De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat het enkele gegeven van deze inschrijvingen in de GBA nog niet voldoende grond vormt voor de conclusie dat door toedoen van verweerder bij verzoeker 1 de rechtens te honoreren verwachting is gewekt dat niet handhavend tegen de illegale situatie zou worden opgetreden. Nog daargelaten dat, zoals verweerder onbestreden heeft uiteengezet, volgens de inschrijving in 1993 de bestemming van het pand (uitsluitend) kantoorruimte en geen woonruimte betrof, is niet gebleken dat verweerder op een eerder moment dan hiervoor onder punt 3.2.3 is beschreven, kennis heeft gehad van de bewoning van het pand en de ongeschiktheid daarvoor. Evenmin is gesteld, laat staan uit de gedingstukken of tijdens het verhandelde ter zitting gebleken, dat verweerder zich jegens verzoeker 1 en/of verzoeker 2 over de toelaatbaarheid van de gewraakte situatie heeft uitgelaten.
3.5.3 Verzoekers hebben nog een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, doch dat beroep in het geheel niet nader geconcretiseerd. Reeds daarom moet dit beroep falen.
3.5.4 Dat het handhavend optreden van verweerder wellicht tevens is ingegeven door het tegengaan en voorkomen van de (hernieuwde) verkoop van softdrugs vanuit het pand en dat, zoals verweerder ter zitting heeft erkend, de op 7 mei 2002 uitgevoerde controle mede zo niet in de eerste plaats in die sleutel moet worden geplaatst, betekent nog niet dat verweerder wegens schending van het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir thans de last onder dwangsom niet had mogen opleggen. Bij dit voorlopig oordeel is doorslaggevend dat verweerders handhavend optreden tegen de illegale situatie in ieder geval óók de bescherming dient van de door de Woningwet en het vigerende bestemmingsplan beschermde belangen, dat gezien de gedingstukken en het verhandelde ter zitting er niet aan behoeft te worden getwijfeld dat verweerder zich (mede) door de behartiging van die belangen heeft laten leiden en dat dit doel op zichzelf het optreden van verweerder rechtvaardigt.
3.5.5 Kortom, er is geen sprake van een zodanig bijzonder geval als hiervoor bedoeld, dat verweerder van handhavend optreden tegen het gebruik van het pand als woning en tegen de aanwezigheid van de voorzieningen had moeten afzien.
3.6 Verweerder heeft naar voorlopig oordeel dan ook in redelijkheid kunnen besluiten tot oplegging aan verzoeker 1 van een last onder dwangsom. Er is geen grond om aan te nemen dat besluit 1 bij de beslissing op bezwaar geen stand kan houden. Bijgevolg zijn er geen termen voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Besluit 2
3.7 Verzoeker 1 heeft (tevens) verzocht om schorsing van het tot verzoeker 2 gerichte besluit 2. In zijn uitspraak van 13 februari 2002 (AB 2003, 134) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een geval als dit geoordeeld dat het belang van de eigenaar/verhuurder moet worden aangemerkt als een zogeheten afgeleid belang dat niet rechtstreeks door de tot de huurder, die de betrokken onroerende zaak in strijd met het bestemmingsplan gebruikte, gerichte last onder dwangsom wordt geraakt. Uit deze jurisprudentie vloeit naar voorlopig oordeel voort dat in dit geval het belang van verzoeker 1 als verhuurder van het pand eveneens aangemerkt moet worden als een afgeleid belang dat niet (voldoende) rechtsreeks door besluit 2 wordt getroffen, zodat verzoeker 1 bij besluit 2
– anders dan verzoeker 2 bij besluit 1 – geen belanghebbende is. Bijgevolg behoort verweerder bij de te nemen beslissing op bezwaar het bezwaar van verzoeker 1 gericht tegen besluit 2 niet?ontvankelijk te verklaren en dient het verzoek van verzoeker 1 om schorsing van besluit 2 te worden afgewezen.
3.8 Zoals hiervoor reeds is overwogen is het gebruik van het pand als woning – geheel dan wel gedeeltelijk – in strijd met (de voorschriften van) het vigerende bestemmingsplan. Verweerder was dan ook bevoegd besluit 2 te nemen.
3.9 Als gezegd, kan alleen in bijzondere gevallen van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen een illegale situatie. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder punt 3.5 en volgende is overwogen, is ook in het geval van verzoeker 2 niet gebleken van een zodanig bijzonder geval dat verweerder van handhavend optreden tegen het gebruik als woning van het pand had moeten afzien. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat verzoeker 2 al bij brief van 21 oktober 2002 op de hoogte is gesteld van verweerders standpunt over de bewoning van het pand. Verzoeker 2 heeft dan ook voldoende tijd gekregen om vervangende woonruimte te zoeken.
Daarnaast is in dit verband van belang dat zoals hiervoor is overwogen de verblijfsruimten op de bovenverdieping van het pand, gegeven de in de planvoorschriften en het Bouwbesluit aan dergelijke ruimten gestelde eisen, niet voor bewoning geschikt zijn (te maken). Hierbij is ook nog van betekenis dat er op de bovenverdieping noch voorzieningen aanwezig zijn voor de toevoer van verse lucht noch voor drinkwater of voor de afvoer van afvalwater en dat eveneens de aansluitpunten voor dergelijke voorzieningen ontbreken.
3.10 Verweerder heeft naar voorlopig oordeel in redelijkheid kunnen besluiten tot oplegging aan verzoeker 2 van een last onder dwangsom. Er bestaat geen reden om aan te nemen dat het bestreden besluit bij de beslissing op bezwaar geen stand kan houden. Bijgevolg zijn er ook ten aanzien van besluit 2 geen termen aanwezig voor het treffen van een voorlopige voorziening.
3.11 Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
4. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank,
recht doende:
- wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. N.C. van Lookeren Campagne en in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op: