Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Uitspraak inzake aanschrijving door de gemeente aan bewoner tot staking van zijn permanente bewoning
van een recreatiewoning.
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: 02/757 GEMWT
UITSPRAAK
in het geding tussen:
[eiser], te [plaats] eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 april 2002.
2. Feiten en procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2001 heeft verweerder eiser aangeschreven om de permanente bewoning van het recreatieverblijf aan de [..] te Harderwijk vóór 1 februari 2002 te staken en gestaakt te houden, op verbeurte van een dwangsom van NLG 5.000,-- per vier weken, met een maximum van NLG 50.000,--.
Tegen dit besluit heeft mr. A.D. Kok, advocaat te Ermelo, namens eiser bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Vervolgens heeft mr. Kok voornoemd namens eiser beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Voorts heeft verweerder schriftelijk aan (de gemachtigde van) eiser meegedeeld dat de gestelde begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
Het beroep is behandeld ter zitting van 6 december 2002. Namens eiser zijn verschenen mr. Kok voornoemd en mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, terwijl verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. D.J. Westhoven en B.G. van der Heiden, ambtenaren der gemeente. Ter zitting zijn zeven door mr. Kok opgeroepen getuigen gehoord.
3. Motivering
Ter beoordeling staat in dit geding of verweerder het dwangsombesluit van 5 juni 2001 bij het thans bestreden besluit in stand heeft mogen laten.
Ingevolge het geldende bestemmingsplan "De Strokel 1973" heeft het terrein waarop het recreatieverblijf is gelegen de bestemming "Kampeercentrum". Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn gronden met de bestemming "Kampeercentrum" bestemd voor de exploitatie van recreatiebedrijven, waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, recreatief verblijf kunnen houden in een recreatiewoonverblijf of in mobiele kampeermiddelen.
Ingevolge artikel 1, onder o, dient onder een recreatiewoonverblijf te worden verstaan: een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze die in strijd is met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming van die gronden en opstallen.
Ingevolge het derde lid van dit artikel verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in het eerste lid indien strikte toepassing van die bepaling zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
Op 18 april 1996 is door de raad van verweerders gemeente een herziening van onder meer het bestemmingsplan "De Strokel 1973" vastgesteld, welke herziening op 23 oktober 1996 van kracht is geworden. Deze bestemmingsplanherziening bevat niet alleen (ruimere) bebouwingsvoorschriften, maar ook een specifiek op het gebruik betrekking hebbend voorschrift (onder i) voor recreatieverblijven.
Genoemd voorschrift luidt: "Het is verboden een recreatiewoonverblijf anders dan voor recreatieve doeleinden te gebruiken; overtreding van deze bepaling is een strafbaar feit als bedoeld in artikel 59 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening."
De rechtbank stelt voorop dat eiser niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat deze bestemmingsplanregeling buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In zoverre de in het bestemmingsplan neergelegde beperkingen al zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom, laat de bedoelde bepaling de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van het eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De voormelde bestemmingsregeling is een zodanige toepassing.
In hetgeen namens eiser is aangevoerd - en ook overigens - heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat sprake is van schending van het in het in het EG-Verdrag neergelegde rechtstreeks werkende discriminatieverbod betreffende het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal.
Het beroep op artikel 25 van de Universele verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten kan evenmin slagen, nu een burger daaraan geen aanspraken kan ontlenen.
Niet in geschil is dat eiser ten tijde van het primaire besluit en het thans bestreden besluit
op het adres [..] ingeschreven stond in de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens van Harderwijk. Gelet hierop acht de rechtbank - mede in het licht van de bevindingen van het door verweerder ingeschakelde onderzoeksbureau MB-All - voldoende aannemelijk dat eiser ten tijde van belang in dit geding in het genoemde recreatieverblijf zijn hoofdverblijf had, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank - ongeacht of ter plaatse feitelijk kan worden gesproken van de exploitatie van een recreatiebedrijf - in strijd is met de hiervoor genoemde bestemmingsplanbepalingen. Hetgeen eiser heeft aangevoerd ter onderbouwing van zijn standpunt dat hij zijn hoofdverblijf ten tijde hier van belang elders in [plaats] dan wel in het buitenland had, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
De rechtbank deelt niet het standpunt van eiser dat in ieder geval geen gebruik mag worden gemaakt van de gegevens die verweerder - door personen van MB-All verzameld - onder zich heeft gekregen. Zelfs indien sprake zou zijn van niet op rechtmatige wijze vergaarde informatie, is er geen rechtsregel die ieder gebruik daarvan verbiedt. De rechtbank heeft in hetgeen zijdens eiser is aangevoerd, alsmede in de uitspraken van het gerechtshof te Arnhem van 13 augustus 2002 (LJN-nr.: AE7320) en van 19 februari 2002 (LJN-nr.: AE1522), geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de informatie in het geval van eiser is vergaard op een wijze, die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het gebruik dat verweerder daarvan heeft gemaakt ontoelaatbaar is.
Eiser heeft voorts met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 juni 2001 (AB 2001/350) betoogd dat verweerder door het toetsen van aanvragen om bouwvergunning voor het oprichten, vernieuwen of veranderen van recreatieverblijven aan (bouwtechnische) eisen voor reguliere woningen en het in voorkomende gevallen verlenen van een bouwvergunning op die aanvragen, tevens (impliciet) vrijstelling heeft verleend voor gebruik van de betreffende recreatieverblijven als hoofdverblijf. De rechtbank kan eiser in dit standpunt niet volgen, nu gesteld noch gebleken is dat door eiser een bouwvergunning is aangevraagd voor het oprichten, vernieuwen of veranderen van een reguliere woning en evenmin gebleken is dat het recreatieverblijf van eiser na uitvoering van (het) aldus vergunde bouwplan(nen) niet meer geschikt is om overeenkomstig de in het bestemmingsplan gegeven recreatieve bestemming te worden gebruikt.
Ook het gegeven dat de bouwvoorschriften voor recreatieverblijven in 1996 zijn verruimd maakt niet dat tegen permanente bewoning niet zou mogen worden opgetreden. Daarbij is mede van belang dat uit de bij de bestemmingsplanherziening van 1996 behorende toelichting is af te leiden dat het de bedoeling was om met de verruiming van de bouwvoorschriften tegemoet te komen aan de hogere eisen die door toeristen aan recreatieverblijven werden en worden gesteld en niet om permanente bewoning daarvan toe te staan.
Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat verweerder ten tijde van het primaire besluit en het thans bestreden besluit bevoegd was om eiser onder het opleggen van een dwangsom te gelasten de permanente bewoning van het in rubriek 2 genoemde recreatieverblijf te beëindigen.
Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen een illegale situatie. Van een bijzonder geval kan sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.
Het eerst in de beroepsfase gedane beroep op de in artikel 20, derde lid, van de planvoorschriften neergelegde toverformule kan reeds niet slagen, omdat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat het hier in geding zijnde recreatieverblijf naar objectieve maatstaven bezien niet meer zinvol overeenkomstig de geldende bestemming kan worden gebruikt. Voorts kan verweerder worden gevolgd in zijn oordeel dat er dringende redenen zijn die zich verzetten tegen permanente bewoning van het recreatieverblijf. In dit verband heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat ook de thans in voorbereiding zijnde herziening van het bestemmingsplan en het daaraan ten grondslag liggende gemeentelijke ruimtelijke beleid voorzien in handhaving van de huidige recreatieve bestemming.
Gelet op het vorenstaande kan niet worden gesproken van concreet zicht op legalisering van permanente bewoning van het recreatieverblijf.
Op 16 september 1999 heeft de raad van verweerders gemeente het 'Plan van Aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven' vastgesteld.
Het in dit op 20 oktober 1999 bekendgemaakte Plan van Aanpak vervatte beleid houdt - voor zover hier van belang - in dat handhavend zal worden opgetreden tegen na 10 september 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven en dat gevallen van voordien aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven in aanmerking komen voor een (persoonsgebonden) gedoogstatus. Aan de gekozen peildatum van 10 september 1997 ligt de op die datum van gemeentewege gedane publicatie in het gemeentelijke huis-aan-huisblad 'De Stadsomroeper' ten grondslag. In de genoemde publicatie is onder meer het volgende vermeld:
"(…) Permanente bewoning van recreatiewoningen is niet toegestaan. (…) Door diverse instanties wordt bekeken hoe het probleem van de permanente bewoning moet worden aangepakt. (…) Het zal duidelijk zijn dat dit gevolgen heeft voor met name diegenen die nu nog overwegen een recreatiewoning aan te schaffen met de bedoeling deze voor permanente bewoning aan te wenden."
In het kader van het thans ter beoordeling staande geschil kan en zal in het midden worden gelaten of het beleid, voor zover betrekking hebbend op vóór de peildatum aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven, de rechterlijke toets kan doorstaan, aangezien niet in geschil is dat de permanente bewoning van het recreatieverblijf van eiser eerst na 10 september 1997 is aangevangen. Evenmin is in geschil dat het in het Plan van Aanpak neergelegde beleid als zodanig om die reden geen grondslag kan bieden voor het toekennen van een (persoonsgebonden) gedoogstatus aan eiser.
De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden om het beleid, voor zover betrekking hebbend op na 10 september 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven, kennelijk onredelijk te achten en stelt daarbij voorop dat de voorheen bestaande bestuurspraktijk van verweerder - welke neerkwam op het stelselmatig gedogen van activiteiten die duidelijk in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan - mede gelet op het ontbreken van concreet zicht op legalisering onacceptabel moet worden geoordeeld. Dit brengt met zich dat het decennia lange bestaan van deze bestuurspraktijk op zichzelf voor verweerder geen aanleiding kan vormen om af te zien van handhavend optreden tegen voorafgaand aan de vaststelling en bekendmaking van het beleid aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven.
Het betoog van eiser dat hij uit door (een) (oud-)wethouder(s) en/of (ex-)ambtenaren van verweerders gemeente gedane mededelingen heeft mogen afleiden dat de permanente bewoning van zijn recreatieverblijf zou worden gedoogd, faalt. Nog daargelaten de vraag of verweerder aan mededelingen van de betrokken personen gebonden kan worden geacht, is uit de ter zitting afgelegde verklaringen van de opgeroepen getuigen en ook overigens niet aannemelijk geworden dat zodanige concrete mededelingen zijn gedaan dat bij eiser de gerechtvaardigde verwachting kan zijn gewekt dat slechts handhavend opgetreden zou worden tegen na de eventuele vaststelling en bekendmaking van het beleid aangevangen permanente bewoning van recreatieverblijven.
Toegegeven kan worden dat de publicatie van 10 september 1997 niet uitmunt in helderheid. Dit laat echter onverlet dat ook diegenen die vóór of op 10 september 1997 een recreatieverblijf hebben gekocht, doch dit eerst na die datum voor permanente bewoning zijn gaan gebruiken, dusdoende - los van de publicatie van 10 september 1997 bezien - een zeker risico hebben genomen en dat zij aan de betreffende publicatie als zodanig niet een gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat er in die gevallen van handhavend optreden zou worden afgezien. Het gegeven dat in deze publicatie de nadruk is gelegd op het waarschuwen van diegenen die mogelijk nog voornemens waren een recreatieverblijf aan te schaffen om deze voor permanente bewoning te gebruiken en dat eerst in het Plan van Aanpak zelf met zoveel woorden is vermeld dat niet de datum van aankoop van het recreatieverblijf, maar de datum waarop de permanente bewoning is aangevangen, bepalend is voor het al dan niet gedogen daarvan, maakt dit niet anders.
Het enkele tijdsverloop tussen de publicatie van 10 september 1997, de bekendmaking van het Plan van Aanpak, de inschrijving van eiser op het adres van het recreatieverblijf en het uiteindelijk genomen dwangsombesluit is niet van dien aard, dat daaruit zou moeten volgen dat verweerder het recht om tegen permanente bewoning van het recreatieverblijf van eiser op te treden heeft verwerkt, dan wel dat dit tijdsverloop (alsnog) het gerechtvaardigd vertrouwen bij eiser heeft opgewekt dat niet meer zou worden opgetreden tegen de permanente bewoning van het recreatieverblijf.
Nu voorts niet gebleken is dat degenen die in verweerders gemeente een recreatieverblijf voor permanente bewoning gebruiken, door het hanteren van 10 september 1997 als peildatum, in voorafgaand aan de bekendmaking van het beleid verkregen rechten worden aangetast, kan van schending van het rechtszekerheidsbeginsel evenmin worden gesproken.
Eiser heeft nog aangevoerd dat verweerder geen rechtens te respecteren belang bij handhaving van de hier in geding zijnde bestemmingsplanvoorschriften heeft, aangezien het volgens hem planologisch volstrekt irrelevant is welke personen gebruik maken van de recreatieverblijven. Eiser heeft in dit verband de vraag opgeworpen waarom twee of meer wisselende personen wel 365/366 opeenvolgende dagen per jaar in een recreatieverblijf mogen verblijven, maar één (niet-wisselende) persoon niet.
Verweerder stelt hier tegenover dat met de handhaving van de hier in geding zijnde bestemmingsplanvoorschriften een algemeen belang wordt gediend en met name dat het gebruik van recreatieverblijven voor permanente bewoning de publieke recreatieve functie van het buitengebied aantast. Op grond hiervan moet worden geoordeeld dat verweerder wel degelijk een rechtens te respecteren belang heeft bij handhaving van de in geding zijnde bestemmingsplanvoorschriften.
Gelet op het vorenstaande en ook overigens kan niet worden gezegd dat verweerder in dit geval redelijkerwijs had moeten afwijken van het in het Plan van Aanpak neergelegde handhavingsbeleid, althans dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
De omstandigheid dat verweerder kennelijk (vooralsnog) geen aanleiding heeft gevonden om een (afzonderlijk) dwangsombesluit te nemen ten aanzien van de andere bewoner(s) van en/of de (andere) rechthebbende(n) op het recreatieverblijf, leidt de rechtbank, mede gelet op de tussen die perso(o)n(en) en eiser bestaande relatie, niet tot een ander oordeel.
Evenmin kan worden gezegd dat het vastgestelde bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Niet gebleken is tenslotte dat het bestreden besluit (anderszins) in strijd is met een regel van geschreven of ongeschreven recht, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel. Het beroep van eiser is derhalve ongegrond.
Er zijn geen termen aanwezig voor een proceskosten-veroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
4. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
- verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Aldus gegeven door mr. H.R. Borgerhoff Mulder, en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op: