Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Zutphen Sector bestuursrecht
Reg.nrs.: 98/1255 en 98/1268 WET 29
UITSPRAAK
op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de geschillen tussen:
de raad van de gemeente Gorssel, verzoeker 1
de Vereniging Woonmilieu Epse, A en B te C, verzoekers 2
en
de Kroon, vertegenwoordigd door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
provinciale staten van Overijssel, derde partij 1
de raad der gemeente Deventer, derde partij 2
_________________________________________________________________ __
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van 20 november 1998, houdende wijziging van de grens tussen de gemeenten Deventer en Gorssel, tevens provinciegrens tussen Overijssel en Gelderland (Stbl. 1998 653).
2. Feiten
Op 16 november 1996 heeft overleg plaats gevonden tussen de colleges van gedeputeerde staten van Overijssel en Gelderland over grenswijziging in verband met een door de provincie Overijssel en de gemeente Deventer gewenste realisering van een bedrijventerrein ten zuiden van de A1 op grondgebied van de gemeente Gorssel.
Daarbij is gebleken dat het provinciebestuur van Gelderland zich niet kan vereniging met de gewenste grenswijziging. Gedeputeerde staten van Overijssel hebben daarop bij brieven van 3 januari 1997, aan onder meer de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, laten weten dat een interprovinciale commissie als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) niet tot de mogelijkheden behoorde en dat besloten was de procedure bedoeld in artikel 13 van Pro genoemde wet te starten. Na overleg met de colleges van burgemeester en wethouders van Gorssel en Deventer en het college van gedeputeerde staten van Gelderland hebben gedeputeerde staten van Overijssel op 3 juni 1997 op grond van artikel 5, eerste lid, en artikel 13 van Pro de Wet Arhi een herindelingsplan vastgesteld.
Op 17 juni 1998 hebben provinciale staten van Gelderland, conform het voorstel van het dagelijks bestuur van die provincie, geoordeeld dat de grenswijziging ongewenst is.
Bij beslissing van 1 juli 1998 hebben provinciale staten van Overijssel "gelet op artikel 7 van Pro de Wet Arhi en artikel 284, eerste lid, onder c. van de Gemeentewet" besloten vast te stellen de ontwerpregeling grenswijziging Deventer-Gorssel (Bedrijventerrein Epse-Noord).
Bij brief van 9 september 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gorssel de minister van Binnenlandse Zaken verzocht om in de gelegenheid te worden gesteld overleg te plegen over het voorstel van het provinciaal bestuur van Overijssel.
Bij brief van 19 oktober 1998 is dit verzoek afgewezen.
Op 20 november 1998 heeft verweerder de door het provinciaal bestuur voorgestelde grenscorrectie bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld en aan dat besluit artikel 12 van Pro de Wet Arhi ten grondslag gelegd. Blijkens de nota van toelichting strekt de grenscorrectie ertoe grondgebied van de gemeente Gorssel aan de gemeente Deventer over te dragen ten behoeve van de realisering van een bedrijventerrein Epse-Noord. De stelling dat Deventer op eigen grondgebied voldoende alternatieven heeft is verworpen, evenals de stelling dat binnen de Stedendriehoek Apeldoorn-Deventer-Zutphen volstaan kan worden met één regionaal bedrijventerrein (De Kar).
3. Procesverloop
Bij brief van 8 december 1998 is door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, namens verzoeker 1 bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Bij brief van gelijke datum is verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brieven van 11 december 1998 heeft mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, namens verzoekers 2 bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening.
Openbare behandeling van de verzoeken heeft plaats gevonden op 17 december 1998.
Namens verzoeker 1 is mr. Koeman verschenen. Verzoekers 2 hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. Luigies.
Namens verweerder zijn verschenen mr. M. Groene en mr. T.J. Vroegh, ambtenaren ten departemente.
Derde-partij 1 heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. N. Gerzee, gedeputeerde.
Derde-partij 2 heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. J. van Lidth de Jeude, burgemeester, en ir. G.J. Sizoo, ambtenaar der gemeente.
4. Motivering
4.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb dient te worden nagegaan, of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, een voorlopige voorziening vereist. Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft deze uitspraak daaromtrent een voorlopig karakter en is deze niet bindend voor de beslissing in die procedure.
4.2 Niet in geschil is dat het bestreden besluit een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, niet zijnde een besluit als bedoeld in artikel 8:2 van Pro die wet en dat daartegen door belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb Pro op grond van artikel 7:1 Awb Pro bezwaar kan worden gemaakt. Verweerder heeft in strijd met artikel 3:45 van Pro de Awb verzuimd bij de bekendmaking van het bestreden besluit een rechtsmiddel te vermelden.
4.3 Verzoekers 2 hebben gesteld dat, ondanks de (met toepassing van artikel 8:86 Awb Pro gewezen) uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 1995 (Gst. no.7037.3 m.nt. HH), onder meer in verband met artikel 5 van Pro het Europees Handvest inzake lokale autonomie, moet worden geoordeeld dat hun belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken zijn.
Verweerder heeft gesteld dat het bezwaarschrift van verzoekers 2 wegens het ontbreken van rechtstreeks belang niet ontvankelijk, en het beroep daartegen ongegrond, dient te worden verklaard en hun verzoek derhalve reeds op die grond dient te worden afgewezen.
Dit punt kan hier in het midden blijven, nu de belangen van verzoeker 1 rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken zijn en de grieven van verzoekers 2 geheel overeenkomen met de grieven van verzoeker 1.
4.4 Ingevolge artikel 1 onder Pro f. van de Wet Arhi is de datum waarop de herindeling wordt geëffectueerd 1 januari volgend op de dag van inwerkingtreding van de herindelingsregeling, in casu de algemene maatregel van bestuur van 20 november 1998, welke in werking is getreden op 2 december 1998. Niet in geschil is dat de gevolgen van grenswijziging, onder meer in verband met de daarmee gepaard gaande overgang van bevoegdheden, niet of nauwelijks meer ongedaan kunnen worden gemaakt en derhalve niet kan worden gezegd dat geen spoedeisend belang bestaat bij een voorlopige voorziening ingaande een datum voor 1 januari 1999.
4.5 De grieven van verzoekers kunnen als volgt worden samengevat.
Verweerder was, gelet op de artikelen 283 en 288 van de Gemeentewet, artikel 276 van Pro de Provinciewet en artikel 13 van Pro de Wet Arhi, niet bevoegd het bestreden besluit te nemen. In aanmerking genomen dat de Wet Arhi slechts procedures regelt en geen beslissingsbevoegdheden ter zake van grenswijzigingen toekent, moet de in geding zijnde grenscorrectie onder de gegeven omstandigheden bij wet geschieden. Bovendien verzet de Wet Arhi zich er tegen dat wijzigingen in de gemeentelijke indeling die inhoudelijk samen hangen vrijwel gelijktijdig in verschillende procedures hun beslag krijgen. Daar waar de samenhang tussen de in geding zijnde grenscorrectie en de bij wet van 2 juli 1998 Stbl. 1998, 460 geregelde gemeentelijke herindeling van de gemeenten Deventer, Diepenveen en Bathmen door partijen wordt erkend, had de grenscorrectie, indien nodig, bij genoemde wet behoren plaats te vinden.
De toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken heeft ten onrechte in de Memorie van Toelichting bij het voorstel van wet dat heeft geleid tot de wet van 2 juli 1998, op een moment dat de procedure bedoeld in artikel 13 van Pro de Wet Arhi voor de grenscorrectie nauwelijks halverwege was, reeds te kennen gegeven dat Epse-Noord ten behoeve van een bedrijventerrein naar Deventer diende over te gaan, en daarmee de besluitvorming op provinciaal niveau ten nadele van verzoekers be‹nvloed.
Bij het bestreden besluit heeft de Kroon, gezien de nota van toelichting, reeds een definitief standpunt bepaald omtrent de noodzaak en aanvaardbaarheid van een regionaal bedrijventerrein Epse-Noord en daarmee een ontwikkeling in gang gezet die door verzoekers, ondanks de mogelijkheden van bedenkingen, zienswijzen, bezwaar en beroep niet meer te keren zal zijn, terwijl geen milieu-effectrapportage heeft plaats gevonden, voor verweerders standpunt geen grondslag is aan te wijzen in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een structuurplan en dat standpunt in de nota van toelichting niet draagkrachtig is gemotiveerd.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft provinciale staten van Gelderland wel aanwijzingen als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) gegeven met betrekking tot het in 1996 vastgestelde Streekplan Gelderland, doch berust in de aanduiding landschappelijk waardevol gebied voor het in geding zijnde gebied. Voor zover moet worden gezegd dat het tot de reële mogelijkheden behoort dat de ontwikkeling van een bedrijventerrein geen doorgang vindt heeft verweerder een potentieel nodeloze grenscorrectie met een potentieel vreemd grensbeloop vastgesteld.
Met het bestreden besluit wordt beoogd te bewerkstelligen dat bestuursorganen die wel bereid zijn het door de rijksoverheid voorgestane planologische beleid uit te voeren bevoegd worden om de noodzakelijke planologische maatregelen te nemen. Daarmee wordt de door verweerder gepretendeerde bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven.
Een ieder is door het provinciaal bestuur van Overijssel wel in de gelegenheid gesteld zienswijzen kenbaar te maken, doch de locale gemeenschap van Epse is in strijd met het rechtstreeks verbindende artikel 5 van Pro het Europees Handvest inzake locale autonomie niet geraadpleegd.
4.6 Met betrekking tot deze grieven wordt het volgende overwogen.
Bij wet van 13 mei 1991, houdende procedurele bepalingen met betrekking tot wijziging van de gemeentelijke of provinciale indeling is de Wet algemene regelen gemeentelijke indeling (Wet Argi) gewijzigd in de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi). Grenscorrecties werden onderscheiden van (de meer ingrijpende) wijzigingen in de gemeentelijke indeling. In artikel 81 Wet Pro Arhi werd bepaald dat (gemeente)grenscorrecties die gepaard gaan met wijziging van een provinciegrens (niet zijnde een provinciegrens met niet provinciaal ingedeeld gebied) geschieden bij gelijkluidend besluit van provinciale staten van de betrokken provincies, tenzij toepassing is gegeven aan artikel 86, tweede lid. In artikel 86 Wet Pro Arhi werd bepaald dat de minister van Binnenlandse Zaken een provinciebestuur kan uitnodigen de voorbereiding van een grenscorrectie ter hand te nemen.
Indien het provinciebestuur niet binnen drie maanden aan de uitnodiging gevolg geeft, kan de grenswijziging bij algemene maatregel van bestuur plaats vinden, aldus het tweede lid van artikel 86 Wet Pro Arhi.
In artikel 12 Wet Pro Arhi werd bepaald dat een provinciegrenswijziging die verband houdt met een (gemeente)grenscorrectie geschiedt bij algemene maatregel van bestuur, indien de betrokken provinciebesturen van mening verschillen over de wenselijkheid van de grenswijziging.
In artikel 13 Wet Pro Arhi werd bepaald dat een provinciebestuur een concept voor een voorstel van wet kan vaststellen indien de betrokken provinciebesturen van mening verschillen over de wenselijkheid van een provinciegrenswijziging die verband houdt met een wijziging van de gemeentelijke indeling.
Gelet op de woorden "dan wel een grenscorrectie" in de aanhef van artikel 13 Wet Pro Arhi kan voor een grenscorrectie (als alternatief voor de toepassing van artikel 12 Wet Pro Arhi) ook de procedure bedoeld in artikel 13 worden Pro gevolgd. Per 1 januari 1994 zijn de bepalingen van hoofdstuk XI Wet Arhi (Kernbepalingen met betrekking tot wijziging van de gemeentelijke indeling en grenscorrectie) deel gaan uitmaken van de Gemeentewet. Artikel 81 Wet Pro Arhi werd artikel 283 Gemeentewet Pro. Artikel 86 Wet Pro Arhi werd artikel 288 Gemeentewet Pro.
In geding is hier een grenscorrectie (in de zin van artikel 282 onder Pro b. van de Gemeentewet) die gepaard gaat met wijziging van de provinciegrens, niet zijnde een provinciegrens met niet provinciaal ingedeeld gebied. Toepassing van artikel 283, tweede lid, Gemeentewet is hier niet mogelijk gebleken omdat provinciale staten van Gelderland niet wensen mee te werken aan de grenscorrectie. De artikelen 12 en 13 van de Wet Arhi zien op een dergelijke situatie.
Naar voorlopig oordeel kan in de hier relevante bepalingen, noch in de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, steun worden gevonden voor het oordeel dat de Wet Arhi sedert 1 januari 1994 slechts procedurevoorschriften bevat en geen bepalingen meer kent op grond waarvan tot grenscorrectie kan worden besloten. De tekst van artikel 12 Wet Pro Arhi en de toelichting daarop in de Derde nota van wijziging (TK 1989-1990, 20079 nr. 13 p. 12) laten aan duidelijkheid weinig te wensen over.
Weliswaar wekt het bepaalde in artikel 283, tweede lid, van de Gemeentewet de indruk dat een grenscorrectie als hier in geding hetzij bij gelijkluidend statenbesluit, hetzij bij een algemene maatregel van bestuur gebaseerd op artikel 288 van Pro die wet dient plaats te vinden en wekt het bepaalde in artikel 11 Wet Pro Arhi de indruk dat een grenscorrectie als hier in geding hetzij bij gelijkluidend statenbesluit, hetzij bij wet dient te geschieden, doch daarin kan naar voorlopig oordeel geen grond worden gezien voor de stelling dat verweerder niet bevoegd is een grenscorrectie als hier in het geding bij algemene maatregel van bestuur gebaseerd op artikel 12 Wet Pro Arhi vast te stellen. Naar voorlopig oordeel dient bij de voorbereiding van een dergelijke amvb, gezien artikel 288, tweede lid, Gemeentewet, artikel 285, eerste lid, van die wet en niet artikel 13 Wet Pro Arhi analoog te worden toegepast. In de procedure bedoeld in artikel 13 Wet Pro Arhi heeft het provinciebestuur dat grenscorrectie wenst een dominante rol en de wetgever heeft in dat geval voorzien in grenscorrectie bij wet.
Het provinciaal bestuur van Overijssel heeft verweerder evenwel niet verzocht toepassing te geven aan artikel 12 Wet Pro Arhi, doch (mogelijk met hoop op een marginale toetsing van haar voorstel - TK 1988-1989, 20079, nr.5 p.15) zelf toepassing gegeven aan artikel 13 Wet Pro Arhi. Hoewel door het provinciaal bestuur van Overijssel een procedure is gevolgd die zou moeten leiden tot een voorstel van wet en hoewel provinciale staten aan hun beslissing van 1 juli 1998 artikel 284, eerste lid onder c., van de Gemeentewet (dat betrekking heeft op een concept voor een wetsvoorstel voor een wijziging van de gemeentelijke indeling binnen de provinciegrenzen en niet op een grenscorrectie als hier in geding) ten grondslag hebben gelegd, heeft verweerder zonder enige motivering een algemene maatregel van bestuur vastgesteld en daaraan artikel 12 van Pro de Wet Arhi ten grondslag gelegd, zulks terwijl hij zich er, getuige hetgeen daaromtrent ter zitting is verklaard, van bewust was dat artikel 12 Wet Pro Arhi, en de toepassing daarvan in het concrete geval, vragen oproept.
Ter zitting is vooral een beroep gedaan op het positieve advies van de Raad van State van 5 november 1998, waarin een tweetal opmerkingen van zeer ondergeschikte en niet-juridische aard over het ontwerp-besluit is gemaakt en gesteld dat de procedure ex artikel 13 Arhi Pro voor de grenscorrectie Meppel/Staphorst (Gst. 1996, 7033.4) ook is afgerond met een op artikel 12 Wet Pro Arhi gebaseerde (niet bestreden) algemene maatregel van bestuur (Stb. 1996, 491).
Naar voorlopig oordeel is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 9, 12 en 13 van de Wet Arhi genomen. Verweerder geeft ofwel (op verzoek van een provinciebestuur) toepassing aan artikel 12 Arhi Pro, waarbij het college van burgemeester en wethouders van elk van de betrokken gemeenten en het college van gedeputeerde staten van elk van de betrokken provincies in de gelegenheid is gesteld over de grenscorrectie overleg te voeren met de minister en een ieder in de gelegenheid is gesteld zijn oordeel over de grenscorrectie aan de minister ter kennis te brengen, ofwel een provinciebestuur geeft toepassing aan artikel 13 Wet Pro Arhi, resulterend in een concept voor een voorstel van wet waarop de minister overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 Wet Pro Arhi dient te reageren. Hier is door het provinciaal bestuur gekozen voor de weg van artikel 13 Wet Pro Arhi en (ook al heeft dat bestuur er meer dan eens blijk van gegeven aan te sturen op een algemene maatregel van bestuur) dus voor grenscorrectie bij wet.
Verweerder heeft dit naar voorlopig oordeel ten onrechte miskend.
4.7 Desgevraagd is door derde-partij 2 meegedeeld dat het in het voornemen ligt in het jaar 1999 een milieueffectrapportage te starten en af te ronden en een voorontwerp voor een bestemmingsplan te vervaardigen, opdat het ontwerpbestemmingsplan begin 2000 overeenkomstig artikel 23 van Pro de WRO ter inzage kan worden gelegd. Namens verzoeker 1 is daarop gesteld dat het gemeentebestuur van Gorssel bereid is als bevoegd gezag mee te werken aan de totstandkoming van een milieueffectrapportage in 1999.
4.8 Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat onverwijlde spoed gelet op de betrokken belangen een voorlopige voorziening vereist. Terzijde zij nog opgemerkt dat een milieueffectrapportage mogelijk kan bijdragen aan oplossing van het conflict tussen partijen.
4.9 Er zijn termen aanwezig verweerder met toepassing van het Besluit proceskostenbestuursrecht te veroordelen in de kosten die verzoekers in verband met verleende rechtsbijstand hebben gemaakt (2 x 1 punt met als zwaartefactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
5.Beslissing
De president,
recht doende;
- schorst het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van verzoeker 1 tot een bedrag van f 1420,-- en van verzoekers 2 tot een bedrag van f 1420,--, te betalen door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat de Staat het door verzoekers betaalde griffierecht ( 2 x 420,--) vergoedt.
Aldus gewezen op 24 december 1998 door mr. J.A. Lok, fungerend- president,
en op die datum door hem in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op: