Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/1022
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Artu Biologicals Europe B.V.,
gevestigd te Lelystad, eiseres,
gemachtigde: mr. G. van der Wal,
en
het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG),
gevestigd te ‘s Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. C. van Balen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 1999 heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 6 november 1992 tot inschrijving van het middel Oralgen Pollen, druppelvloeistof, in het register van farmaceutische specialités, afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 1 februari 2007 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 juni 2008 heeft verweerder het verzoek van eiseres om terug te komen op het besluit van 1 februari 2007 afgewezen.
Bij besluit van 17 september 2008 heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 27 maart 2009 heeft verweerder een nieuw verzoek van eiseres om terug te komen op het besluit van 1 februari 2007 eveneens afgewezen.
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 1 februari 2007, 17 september 2008 en 26 mei 2009.
De uitspraak van deze rechtbank van 26 februari 2010 is op 8 december 2010 vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, voor zover daarbij door de rechtbank zelf was voorzien op de bezwaren tegen de besluiten van 16 juni 2008 en 27 maart 2009. Het besluit van 1 februari 2007 heeft in rechte standgehouden.
Vervolgens zijn de bezwaren tegen de besluiten van 16 juni 2008 en 27 maart 2009 door verweerder, na een hoorzitting op 1 maart 2011, bij besluit van 4 april 2011 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 1 december 2011 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.Y. van Schaik, waarneemster van haar gemachtigde. Verder zijn voor eiseres verschenen dr. F.F. Roossien (directeur) en dr. E.H.G. Venneker (onderzoekster bij eiseres). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, voornoemd. Verder zijn voor verweerder verschenen dr. A.J.A. Elferink (klinisch hoofdbeoordelaar), mr. M.K. Polano (stafadviseur) en drs. F.W. Weijers (tweede secretaris van de bezwaarschriftencommissie van het CBG). Op de tribune hebben plaatsgenomen de CBG-medewerkers drs. L. Bongers (regulatory project leader) en drs. P.M.J.M. Jongen (senior chemisch-farmaceutisch biologisch beoordelaar).
Overwegingen
Beoordelingskader
1.1.1. Ten tijde van de toezending door eiseres van de onderzoeken AB10601, AB0602 en AB0602/1 op 7 april 2008 en 13 februari 2009 was de Geneesmiddelenwet (GW) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet zijn naar het oordeel van de rechtbank de gronden voor het verlenen van een registratie (thans: een handelsvergunning) niet in voor eiseres relevante zin gewijzigd. Daartoe verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting (MvT) bij de vaststelling van de nieuwe GW (Tweede Kamer SG, vergaderjaar 2003-2004, 29359, nr. 3), waarin bij artikel 34 (het latere artikel 45) is aangegeven dat de criteria waaraan het geneesmiddel moet voldoen, inhoudelijk niet zijn gewijzigd en voorheen waren opgenomen in artikel 3 van Pro de Wet op de geneesmiddelenvoorziening (WOG).
1.1.2. De rechtbank merkt de brief van eiseres van 7 april 2008 aan als een verzoek om terug te komen op het besluit van 1 februari 2007. De brief van 13 februari 2009 wordt aangemerkt als een herhaald verzoek om terug te komen op het besluit van 1 februari 2007.
1.1.3. Naar het oordeel van de rechtbank zijn bij genoemde verzoeken nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aangevoerd, die verweerder noopten tot heroverweging van het besluit van 1 februari 2007, te weten de studieresultaten die eiseres opeenvolgend als bewijs van eerder gestelde feiten heeft overgelegd.
Gelet hierop is plaats voor een rechterlijke toetsing van het besluit van 4 april 2011, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen.
1.2. Deze toetsing is in die zin beperkt, dat een gemeenschapsinstantie als het CBG, die bij de vervulling van haar taak ingewikkelde beoordelingen dient te verrichten, over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt. De rechtbank kan daarbij haar beoordeling van de feiten niet in de plaats stellen van die van bedoelde instantie. Ingevolge het arrest van het Hof van Justitie van de EG 21.01.1999,C-120/97 inzake Upjohn Ltd moet de gemeenschapsrechter zich in een dergelijk geval beperken tot een onderzoek van de feitelijke grondslag en de daarop door die instantie toegepaste juridische kwalificatie, en met name van de vraag of bij het optreden van die instantie geen sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of die instantie de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
1.3. Ten aanzien van het toepasselijke wettelijke kader merkt de rechtbank verder het volgende op. Ten tijde van de verzoeken van 7 april 2008 en 13 februari 2009, het nemen van de daaropvolgende besluiten van 16 juni 2008 en 27 maart 2009 en het nemen van het thans voorliggende besluit van 4 april 2011 was de GW van toepassing. De rechtbank stelt vast dat implementatie van de door eiseres genoemde richtlijn EG2001/83/EG daarin -voor zover thans van belang- op correcte wijze heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat voor rechtstreekse toepassing van richtlijnbepalingen als artikel 26 van Pro genoemde richtlijn geen plaats meer is.
Een en ander leidt volgens de rechtbank overigens niet tot een materieel ander toetsingskader, nu de criteria waarop het geneesmiddel volgens de genoemde Richtlijn, artikel 3 van Pro de WOG en artikel 45 van Pro de GW moet worden beoordeeld, voor zover hier van belang, inhoudelijk niet verschillen.
De criteria leiden volgens eerder genoemde MvT tezamen tot een zware inhoudelijke toetsing van het geneesmiddel op kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid, terwijl de bewijslast daarvoor geheel berust bij de aanvrager. Voorts dient bij de weging van het belang van de therapeutische werking ten opzichte van de mogelijke schadelijkheid het therapeutische belang de doorslag te geven.
1.4. Voor elk product wordt door het CBG individueel afgewogen of het aan de wettelijke eisen voor registratie voldoet. De rechtbank is niet gebleken dat het CBG daarbij is gebonden aan de criteria van de World Allergy Organisation (WAO) of aan de normen die het Paul Ehrlich instituut in Duitsland blijkbaar hanteert. Het CBG heeft aangegeven deze criteria en normen wel bij de beoordeling te betrekken, maar daar waar nodig gemotiveerd van af te wijken. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daartoe bevoegd.
Verdere beoordeling
2.1.1. Eiseres voert aan dat haar belangen zijn geschaad door de gang van zaken voorafgaand aan, tijdens en na de hoorzitting. Er zou sprake zijn van strijd met artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het zorgvuldigheidsbeginsel.
2.1.2. De rechtbank merkt hierover op dat uit het verslag van de hoorzitting niet blijkt dat eiseres tijdens de hoorzitting bezwaar heeft gemaakt tegen de gang van zaken.
2.1.3. De rechtbank is voorts niet gebleken van vooringenomenheid of partijdigheid van de zijde van verweerder. Daarbij tekent de rechtbank aan dat er geen sprake is geweest van een onafhankelijke commissie voor de bezwaarschriften als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb, maar van een commissie van het CBG, waaraan het horen is gedelegeerd. De bezwaarschriftencommissie bestond onder meer uit twee leden van het CBG.
2.2.1. Verder is aangevoerd dat er geen sprake is geweest van een volledig en gedegen onderzoek door de bezwaarschriftencommissie en dat de meest recente onderzoeksresultaten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Dit betoog slaagt niet, gelet op het volgende.
2.2.2. Ingevolge artikel 7:4, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tot tien dagen voor het horen stukken indienen. Niet is geregeld wat dient te gebeuren met stukken die later worden ingediend. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan niet met een te strak geformaliseerde regeling te komen. Het kan, volgens de toelichting op dit artikellid, van de omstandigheden afhangen of met dergelijke stukken nog rekening kan worden gehouden.
2.2.3.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat met de na de hoorzitting in het vooruitzicht gestelde randomisatiecode geen rekening kon worden gehouden op de door eiseres gewenste wijze.
De rechtbank leidt uit de beschikbare gegevens en hetgeen ter zitting naar voren is gekomen namelijk af, dat het moment van de hoorzitting onder meer is afgestemd op het verzoek van eiseres om aanvullende stukken te kunnen indienen. De rechtbank verwijst in dit kader naar een verzoek per e-mail van mr. Van der Wal van 10 januari 2011, waarin Van der Wal aangeeft voornemens te zijn een aantal aanvullende stukken in te dienen. De gemachtigde van eiseres verzoekt om een termijn van ten minste vier tot vijf weken tussen de aankondiging en de datum van de hoorzitting. Verweerder heeft hiermee rekening gehouden.
2.2.3.2. Vervolgens heeft eiseres op 18 februari 2011 onder meer een briefing document toegezonden, waarin ook resultaten van de nog geblindeerde studie AB0801 zijn ingesloten. Daarbij is aangegeven dat het uiteindelijke studierapport verwacht wordt beschikbaar te zijn in mei 2011. Het briefing document is op de hoorzitting besproken.
Blijkens het verslag van de hoorzitting is tijdens de hoorzitting nogmaals aangegeven dat de studie nog geblindeerd was. Dit brengt mee dat nog niet bekend was welke onderzoeksresultaten betrekking hadden op de Oralgen Pollengroep en welke op de placebogroep. Verder was het veiligheidsdeel nog niet volledig afgerond. Het definitieve resultaat van de studie zou medio mei 2011 beschikbaar komen.
2.4.3.3. Tijdens de hoorzitting is ook naar voren gekomen dat er sprake was van onregelmatigheden in een bepaalde tabel. Eiseres is in de gelegenheid gesteld daarover op de dag van de hoorzitting opheldering te bieden. Eiseres heeft hiermee ingestemd.
Voorafgaand aan, tijdens noch na de hoorzitting is om verder uitstel verzocht voor het indienen van de volledige studieresultaten van de studie AB0801. Evenmin is voorafgaande aan of tijdens de hoorzitting aan de orde gekomen dat eiseres overwoog de randomisatiecode te doen verstrekken. Ook is niet besproken dat studie AB0801 zou kunnen worden afgebroken.
2.4.3.4. Eiseres heeft vervolgens per e-mail van 1 maart 2011 een aangepaste tabel verstuurd. In die e-mail is voorts aangegeven dat na afloop van de hoorzitting is besloten om het CBG op de hoogte te brengen van de randomisatiecode van de studie AB0801, waarmee het CBG in de gelegenheid zou worden gesteld de resultaten van de studie te beoordelen.
Mede gezien de weergegeven gang van zaken heeft de bezwaarschriftencommissie zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de randomisatiecode niet op de door eiseres voorgestane wijze zou hoeven te worden betrokken bij de advisering. De rechtbank tekent daarbij aan dat niet afdoende is weersproken dat door het gebruiken van de randomisatiecode inbreuk zou worden gemaakt op onderzoeksprotocollen en dat de veiligheidsanalyse nog niet was afgerond.
2.4.4. Dat de bezwaarschriftencommissie geen gedegen onderzoek heeft gedaan is de rechtbank niet gebleken. Ook anderszins zijn er geen aanwijzingen voor een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit op bezwaar.
2.4.5. Naar het oordeel van de rechtbank kan voorts niet worden gesteld dat bij het nemen van de beslissing op bezwaar onvoldoende rekening is gehouden met de op dat moment bekende relevante feiten en omstandigheden.
De beschikbaarstelling van de randomisatiecode is betrokken in de beoordeling van de voorliggende verzoeken om terug te komen op het besluit van 1 februari 2007. Verweerder heeft een afgewogen, gemotiveerd standpunt ingenomen betreffende het niet gebruiken daarvan. Ook de meest recente onderzoeksgegevens zijn wel degelijk in de beoordeling betrokken, zij het niet op de door eiseres gewenste wijze.
2.4.6. Verweerder was naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden de afronding van studie AB0801 af te wachten alvorens een besluit op bezwaar te nemen, reeds omdat eiseres daar niet om heeft verzocht. Tevens is de inmiddels aan eiseres gegunde aanzienlijke hoeveelheid tijd een factor van belang. Verder heeft eiseres de mogelijkheid om verweerder opnieuw te verzoeken om terug te komen van zijn besluit van 1 februari 2007 naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek AB0801 .
2.5. De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte nieuwe argumenten tegen de resultaten van de studie AB0602/1 in het besluit op bezwaar heeft opgenomen, volgt de rechtbank niet. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres in de bezwaarfase onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om bedenkingen tegen de primaire besluiten naar voren te brengen en standpunten met verweerder te bespreken. Daar komt bij dat de motivering van een standpunt niet is te zien als een nieuw feit of nieuwe omstandigheid als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb.
2.6.1. Door eiseres wordt voorts aangevoerd dat de werkzaamheid van Oralgen Pollen genoegzaam is aangetoond, nu uit de studieresultaten blijkt dat het product Oralgen Pollen de gestelde therapeutische werking bezit en het CBG erkent dat het veilig is. De positieve balans werkzaamheid/veiligheid had voor verweerder aanleiding moeten zijn alsnog een handelsvergunning te verlenen. Ook dit betoog faalt.
2.6.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende onderbouwd en gemotiveerd dat uit de in de beoordeling betrokken studies niet is gebleken dat Oralgen Pollen werkzaam is. De rechtbank vat daarbij het volgende samen.
2.6.2.1. Het onderzoek AB10601 betrof een kortdurende studie in een jaar dat er weinig pollen in de lucht waren, terwijl de studie slechts veiligheid en niet werkzaamheid tot onderwerp had.
2.6.2.2. Studie AB602 betrof eveneens een kortdurende studie, uitgevoerd in een jaar dat zich in Europa weinig pollen in de lucht bevonden. Ook in deze studie is niet vastgesteld dat Oralgen Pollen aantoonbaar werkzaam is, met name nu er geen sprake was van statistisch of klinisch relevante effecten op het primaire eindpunt, terwijl de resultaten op de secundaire eindpunten als fragmentarisch en inconsistent zijn beoordeeld. Verder bestaan er onderbouwde methodologische bezwaren tegen de gekozen onderzoekwijze.
Verweerder is gemotiveerd afgeweken van de criteria van de WAO. Overigens is niet gebleken dat toepassing van deze criteria er toe kunnen leiden dat er sprake is van statistische significantie op het primaire eindpunt.
2.6.2.3. Over studie AB0602/1 heeft verweerder onder meer aangegeven dat het onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt, methodologisch niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, met name op het punt van de mogelijkheid van selectiebias. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwing geboden om selectiebias uit te sluiten.
In dit kader merkt de rechtbank nog op dat verweerder bij het verlenen van toestemming voor het voortzetten van het onderzoek niet had behoren te melden dat er bezwaren waren tegen de wijze waarop het onderzoek het tweede jaar werd voortgezet, reeds omdat verweerder niet op de hoogte was van de onderzoeksmethode die door eiseres zou worden gevolgd.
2.6.2.4. De ter beschikking staande en te gebruiken gegevens uit studie AB0801 konden volgens verweerder niet bijdragen aan de onderbouwing van de therapeutische werking van Oralgen Pollen.
3. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat verweerder voldoende heeft weerlegd dat Oralgen Pollen ongelijk zou zijn behandeld ten opzichte van Grazax en Oralair. Eiseres heeft verder onvoldoende onderbouwd dat er, bijvoorbeeld gezien de behandeling van Mycofenolaat Motefil Accord en Satraplin, sprake is van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
4. Bovenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid zijn besluiten om niet terug te komen op het besluit van 1 februari 2007 kon handhaven.
5. Het beroep is daarom ongegrond.
6. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, mr. J.W.M. Bunt en mr. A.J.G.M. van Montfort, rechters, en door de voorzitter en mr. D. Hardonk-Prins als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag