Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: Awb 07/2125
Uitspraak
in het geding tussen:
A te B,
eiseres,
gemachtigde mr. H.A. Rispens
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere,
verweerder.
1.Procesverloop
Eiseres ontvangt een uitkering ingevolge de Wet Werk en Bijstand (WWB).
Bij schrijven van 14 september 2007 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de beslissing van verweerder van 7 augustus 2007, waarin is besloten om eiseres aan te melden bij een re-integratiebedrijf, en tegen de beslissing van verweerder van 22 augustus 2007, waarin aan het recht van eiseres op uitkering verplichtingen zijn verbonden.
Bij besluit van 26 oktober 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Bij beroepschrift, gedateerd 12 februari 2007, door de rechtbank ontvangen op 5 december 2007, heeft eiseres beroep ingesteld tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 26 juni 2008 ter zitting behandeld. Eiseres is ter zitting verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M. de Freitas.
2.Overwegingen
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres is geboren in (..) en ontvangt sinds 1 juni 1996 een uitkering, aanvankelijk ingevolge de Algemene Bijstandswet en vervolgens ingevolge de WWB.
In 2002 en 2003 heeft zij met instemming en financiële steun van verweerder een opleiding ‘websitedesign, -technieken en publiceren op internet’ gevolgd. Na het behalen van het certificaat voor deze opleiding heeft eiseres zonder succes enige tijd gesolliciteerd.
Op 18 mei 2004 heeft verweerder eiseres aangemeld bij re-integratiebedrijf STEW, waarbij onder andere de opdracht werd gegeven om te onderzoeken of eiseres een eigen bedrijf kon starten. Dit traject heeft niet tot resultaat geleid.
In augustus 2006 is eiseres opgeroepen voor een gesprek over arbeid en maatschappelijke deelname. Naar aanleiding van dit gesprek is haar op 7 september 2006 medegedeeld dat is besloten geen afspraken te maken over de arbeidsmogelijkheden of maatschappelijke deelname omdat eiseres aantoonde zelf actief te solliciteren naar regulier werk. De aan de WWB-uitkering verbonden arbeidsverplichting bleef onverkort van kracht.
Een jaar later heeft verweerder middels dossieronderzoek de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling of maatschappelijke deelname van eiseres beoordeeld. Deze beoordeling heeft geleid tot de onder 1. genoemde beslissing van 7 augustus 2007, waarin is vermeld dat eiseres zal worden aangemeld bij het re-integratiebedrijf Kompaan (hierna: Kompaan), dat samen met eiseres een trajectadvies zal gaan opstellen. In deze beslissing wordt eiseres voorts de verplichting opgelegd mee te werken aan de activiteiten van het re-integratiebedrijf. Onvoldoende medewerking heeft volgens de beslissing gevolgen voor de uitkering van eiseres.
Verweerder is met Kompaan overeengekomen dat iedere door verweerder aangemelde cliënt start met het verrichten van werkzaamheden als wijkbeheerder of in de groenvoorziening. In de praktijk bestaan deze werkzaamheden uit schoffelen of papier prikken. Uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor uitkeringsgerechtigden van wie vooraf bekend is dat zij medische beperkingen hebben, mits de uitkeringsgerechtigde deze medische beperkingen staaft met bewijzen.
Tijdens het intakegesprek met Kompaan op 15 augustus 2007 heeft eiseres medegedeeld dat zij bezwaren had tegen het werk dat zij in het kader van het re-integratietraject moest gaan uitvoeren. Voorts heeft zij kenbaar gemaakt dat zij medische beperkingen heeft die aan de uitvoering van deze werkzaamheden in de weg staan. Zij heeft echter geen medische verklaring overgelegd.
Op 15 augustus 2007 heeft eiseres een “trajectplan oriëntatie” (hierna: het trajectplan) van Kompaan ondertekend. Volgens het trajectplan zou eiseres voor maximaal 12 maanden worden geplaatst op een “oriëntatieplaats”. Het aantal te werken uren bedroeg 36 per week. De doelstellingen van het oriëntatietraject zijn volgens het trajectplan onder andere het onderzoeken of de noodzakelijke arbeidsmentaliteit aanwezig is en het opdoen van arbeidsritme.
Vervolgens is de onder 1. genoemde beslissing van 22 augustus 2007 genomen. Middels deze beslissing werd eiseres onder andere verplicht “om actief medewerking te verlenen om de resultaten die voor het traject ten doel gesteld zijn te behalen” en om gedurende het traject de ziekteverzuimregels van de gemeente Almere na te leven.
Aanvankelijk heeft eiseres bij Kompaan werkzaamheden verricht in de groenvoorziening en het wijkbeheer. Eiseres heeft dit werk ongeveer negen weken gedaan, maar heeft zich gedurende deze periode een aantal malen ziek gemeld.
In een advies van 13 november 2007 heeft de Arbodienst Ardyn geadviseerd dat de werktijd van eiseres maximaal 6 uur per dag en maximaal 4 uur per dag bij (licht) fysiek / lichamelijk werk mag bedragen. Tevens dient een goede toiletvoorziening in de nabijheid aanwezig te zijn. Het werk in de groenvoorziening / het wijkbeheer voldeed niet aan deze tweede eis. Eiseres heeft deze werkzaamheden dan ook sindsdien niet meer uitgevoerd.
Bij brief van 3 april 2008 heeft Kompaan aan eiseres medegedeeld dat zij met ingang van 7 april 2008 is geplaatst op een project bij het bedrijf TMS (Total Mail Service). Bij de werkzaamheden en de locatie is rekening gehouden met de beperkingen die in het onderzoek van de bedrijfsarts zijn vermeld.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar niet zonder voorafgaand onderzoek de verplichting kon opleggen om te werken in de groenvoorziening. Dit is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Elke cliënt die bij Kompaan wordt aangemeld begint met papier prikken, terwijl verweerder, gelet op de uitgangspunten van de WWB, maatwerk zou moeten toepassen. Voorts is volgens eiseres niet gebleken dat zij een grote afstand heeft tot de arbeidsmarkt waardoor sociale activering nodig zou kunnen zijn. Verweerder heeft zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het traject bij Kompaan de arbeidsinschakeling van eiseres bevordert nu geen sprake is van een individuele, op de persoonlijke omstandigheden toegesneden benadering.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voldoende is gemotiveerd waarom het re-integratietraject is opgelegd. Eiseres heeft weliswaar een opleiding tot webdesigner gevolgd, maar het is haar niet gelukt om in dit vakgebied in loondienst of als zelfstandige aan het werk te komen. Op grond van artikel 9 van de WWB is eiseres verplicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Eiseres heeft kenbaar gemaakt dat zij bezwaar had tegen de aard van de werkzaamheden. Naar aanleiding van het advies van de Arbodienst Ardyn heeft verweerder eiseres vervangende werkzaamheden aangeboden. Zij werkt inmiddels 4 dagen gedurende zes uur per dag bij TMS. Hiermee is volgens verweerder volledig tegemoet gekomen aan eiseres. Het traject is immers aangepast aan haar capaciteiten en verweerder is uitgegaan van een individuele, op haar persoonlijke omstandigheden toegesneden benadering.
De rechtbank overweegt als volgt.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b van de WWB is bepaald dat de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding om een aanvraag voor een bijstandsuitkering in te dienen, verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de beslissingen van 7 en 22 augustus 2007 zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en meer in het bijzonder of deze beslissingen zijn gericht op rechtsgevolg. Indien door deze beslissingen concrete rechten en plichten in het leven worden geroepen die eiseres voorheen niet had, kan worden gesproken van een besluit dat op rechtsgevolg is gericht.
In de eerste beslissing van 7 augustus 2007 deelt verweerder mede dat eiseres is aangemeld bij Kompaan en dat zij verplicht is medewerking te verlenen aan de “werkzaamheden en voorgenomen activiteiten” van Kompaan. De rechtbank stelt vast dat de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b van de WWB al voor eiseres gold voordat deze beslissing werd genomen. In de brief van 7 augustus 2007 wordt de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b echter geconcretiseerd in die zin, dat eiseres wordt verplicht medewerking te verlenen aan bepaalde activiteiten, namelijk de activiteiten van Kompaan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat deze beslissing is gericht op rechtsgevolg en daarmee is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb.
In de brief van 22 augustus 2007 wordt een aantal concrete verplichtingen genoemd die aan het traject bij Kompaan zijn verbonden. Daarbij wordt tevens verwezen naar het trajectplan (in de beslissing “trajectadvies” genoemd). Sommige van de in deze brief genoemde verplichtingen bestonden al ingevolge de WWB. Enkele andere verplichtingen, met name de verplichting om het traject gedurende 36 uur per week te volgen, zijn echter nieuw. Mede gelet op het onderlinge verband tussen de brieven van 7 augustus 2007 en 22 augustus 2007 betekent dit dat verweerder het bezwaar tegen beide beslissingen terecht ontvankelijk heeft geacht.
Ten aanzien van de verplichting tot medewerking aan het re-integratietraject overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt vast dat eiseres in ieder geval sinds 1996 geen betaald werk heeft verricht. Het behalen van haar certificaat in 2003 heeft er niet toe geleid dat zij betaald werk heeft gevonden. Het besluit van verweerder van 7 augustus 2007 om eiseres aan te melden voor een re-integratietraject en om haar de verplichting op te leggen om hieraan mee te werken is dan ook niet onredelijk. Dat eiseres een jaar eerder, in september 2006, nog is medegedeeld dat geen afspraken zouden worden gemaakt over de arbeidsmogelijkheden of maatschappelijke deelname omdat eiseres aantoonde zelf actief te solliciteren naar regulier werk, leidt niet tot een ander oordeel. Blijkbaar hebben de sollicitaties van eiseres immers niet tot resultaat geleid. Het is niet onredelijk dat verweerder verdere zelfstandige sollicitatiepogingen niet wilde afwachten. Dat eiseres liever aan de slag zou gaan als webdesigner is begrijpelijk, maar dit doet niet af aan haar uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b van de WWB voortvloeiende plicht om medewerking te verlenen aan een traject om tot (andersoortige) arbeidsinschakeling te komen.
Vervolgens staat ter beoordeling of verweerder eiseres mocht verplichten tot het volgen van het re-integratietraject bij Kompaan en het verrichten van de werkzaamheden die volgens de afspraak tussen Kompaan en verweerder deel uitmaken van dit traject. De rechtbank stelt vast dat in de praktijk het verrichten van werkzaamheden met behoud van uitkering het belangrijkste onderdeel vormt van het re-integratietraject dat eiseres bij Kompaan diende te volgen.
In de Memorie van Toelichting bij de artikelen 9 en 10 van de WWB (28870, nr. 3) is hierover het volgende te lezen:
Binnen de uitgangspunten van deze wet is het eveneens mogelijk dat werkzaamheden worden verricht met behoud van uitkering. Dat kan onder omstandigheden op eigen initiatief van de cliënt, maar ook als onderdeel van een re-integratietraject of in het kader van activiteiten in de sfeer van sociale activering. In alle gevallen staat de positieve bijdrage aan de mogelijkheden voor arbeidsinschakeling centraal.
De programma's kunnen dus nooit louter dienen als een budgetvriendelijke oplossing voor het doen verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten waarvoor geen of onvoldoende publieke financiering voor handen is. Hieruit volgt dat de verplichting om mee te werken aan werken met behoud van uitkering alleen mag worden opgelegd indien de te verrichten werkzaamheden noodzakelijk zijn om uit te stromen naar regulier werk. Dit houdt in dat de gemeente heeft vastgesteld dat de cliënt baat heeft bij het opdoen van werkervaring dan wel enige tijd nodig heeft om te wennen aan aspecten die samenhangen met het verrichten van betaalde arbeid, zoals regelmaat, gezagsverhouding etc.
(…)
Over het algemeen zullen de werkzaamheden gepaard moeten gaan met goede individuele begeleiding en afstemming op de capaciteiten van de cliënt.
(…)
Het uitgangspunt van individueel maatwerk geldt uiteraard ook voor het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Steeds wordt bij iedere belanghebbende onderzocht wat diens individuele capaciteiten en mogelijkheden zijn, en op welke wijze arbeidsinschakeling het best bevorderd kan worden.
In tegenstelling tot hetgeen verweerder heeft gesteld, mag verweerder, gelet op de hierboven aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis, een uitkeringsgerechtigde in het kader van een re-integratietraject niet verplichten tot het onbetaald verrichten van iedere vorm van algemeen geaccepteerde arbeid. Indien in het kader van een re-integratietraject onbetaalde arbeid wordt verricht, is immers vereist dat deze werkzaamheden zijn afgestemd op de individuele capaciteiten en mogelijkheden van de betrokkene en dat deze werkzaamheden noodzakelijk zijn om uit te stromen naar regulier werk. Verweerder dient naar het oordeel van de rechtbank, gelet op deze uitgangspunten, zoveel mogelijk voorafgaand aan het opleggen van een traject te beoordelen of aan deze vereisten wordt voldaan en te motiveren waarom dit het geval is.
De rechtbank stelt vast dat noch uit het besluit van 22 augustus 2007, noch uit het trajectplan blijkt wat het re-integratietraject dat eiseres moet volgen concreet inhoudt. Het besluit heeft het over de “oriëntatiefase bij Kompaan”. In het trajectplan is slechts vermeld dat eiseres wordt “geplaatst” op een “oriëntatieplaats” voor 36 uur per week en met ingang van 20 augustus 2007. Nu het traject echter voornamelijk bestaat uit het verrichten van onbetaalde arbeid had verweerder, gelet op voornoemde uitgangspunten, moeten aangeven voor welke arbeid is gekozen en waarom.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder de keuze voor Kompaan nader toegelicht door te stellen dat in het geval van eiseres voor het traject bij Kompaan is gekozen omdat eiseres moeilijk bemiddelbaar is en nauwelijks arbeidsverleden heeft. Het traject bij Kompaan is in eerste instantie gericht op het leren omgaan met arbeidsverhoudingen.
De rechtbank is echter niet gebleken dat verweerder, voorafgaand aan het opleggen van het traject bij Kompaan, heeft onderzocht of eiseres daadwerkelijk moeite heeft met het omgaan met arbeidsverhoudingen. Het feit dat zij tot voor kort zelfstandig mocht blijven solliciteren, lijkt hier in ieder geval mee in tegenspraak.
Bovendien is niet duidelijk waarom eiseres de door verweerder gewenste vaardigheden, zoals het omgaan met arbeidsverhoudingen en het opdoen van arbeidsritme, niet zou kunnen verwerven door het verrichten van ander werk dan het door Kompaan aangeboden werk in de groenvoorziening of het wijkbeheer. Naar de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft verklaard, werkt verweerder ook samen met andere re-integratieorganisaties die andere trajecten aanbieden waarbij bijvoorbeeld inpakwerk wordt verricht. Gelet hierop is het enkele feit dat eiseres langdurig werkloos is, naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende onderbouwing voor het opleggen van het specifieke traject bij Kompaan en de daaraan gekoppelde werkzaamheden.
De stelling van verweerder, dat wel degelijk onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden van eiseres, nu de Arbodienst Ardyn advies heeft uitgebracht, doet aan het vorengaande niet af. Dit advies is immers uitgebracht na aanvang van het re-integratietraject, terwijl verweerder ook vooraf had kunnen en, gelet op meergenoemde uitgangspunten, moeten beoordelen of de werkzaamheden geschikt waren voor eiseres. Dit klemt te meer, nu eiseres ten tijde van het bestreden besluit bijna 55 jaar oud was en verweerder haar heeft verplicht tot het verrichten van fysiek redelijk belastende werkzaamheden. Dat deze arbeid, zoals in het bestreden besluit is vermeld, “gezien het postuur en de leeftijd van [eiseres] niet de meest ideale manier voor maximale productiviteit” is, had verweerder ook eenvoudig eerder kunnen en moeten vaststellen, zeker nu eiseres zelf van tevoren heeft aangegeven niet in staat te zijn tot het verrichten van deze werkzaamheden.
Dat eiseres sinds 7 april 2008 in het kader van het re-integratietraject bij Kompaan werkzaamheden verricht bij TMS, kan vanwege de ex tunc toetsing in beroep geen rol spelen in deze procedure.
Gelet op het vorengaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb genomen. Het beroep is dan ook gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
Nu sprake is van een motiveringsgebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en dient daarbij tevens te beslissen op het verzoek van eiseres om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten.
De rechtbank acht voldoende termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting x € 322,--).
Tevens zal aan eiseres het griffierecht vergoed dienen te worden.
3.Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt;
-veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, begroot op € 644,--, te betalen door de gemeente Almere aan eiseres;
-bepaalt dat de gemeente Almere aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 39,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M. Schaak en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. drs. M. Willemse als griffier, op
Afschrift verzonden op: