Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: Awb 06/1435
Uitspraak
in het geding tussen:
Stichting Isala Klinieken,
gevestigd te Zwolle, eiseres,
gemachtigde: J.J. Tabak, adviseur loonheffingen bij Fiscount te Zwolle,
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen,
verweerder.
1. Procesverloop
Op 18 januari 2006 is verweerder namens eiseres en 271 andere zorginstellingen in Nederland verzocht om terug te komen op het besluit van 1 februari 2005, inhoudende vaststelling van het gedifferentieerde premiepercentage WAO voor het premiejaar 2005 en uit te gaan van de in eerdere besluiten van 10 december 2004 berekende lagere gedifferentieerde premiepercentage WAO voor het premiejaar 2005.
Bij besluit van 27 februari 2006 heeft verweerder afwijzend op dit verzoek beslist.
Tegen dit besluit is op 5 april 2004 namens eiseres en de 271 andere zorginstellingen een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit van 3 mei 2006 is dit bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Op 9 juni 2006 is namens eiseres tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hierbij is aangegeven dat met verweerder overeen is gekomen dat verweerder bij gegrondverklaring van dit beroep de uitspraak van de rechtbank ook zal volgen bij de andere 271 werkgevers.
Verweerder heeft op 31 juli 2006 een verweerschrift ingezonden.
Bij schrijven van 1 november 2006 heeft de gemachtigde van eiseres zijn reactie op de inhoud van het verweerschrift kenbaar gemaakt.
Verweerder heeft hierop bij schrijven d.d. 16 november 2006 een verduidelijking van zijn verweerschrift gegeven.
Het beroep is op 23 november 2006 ter zitting behandeld.
Eiseres is verschenen in de persoon van A. van der Waal, directeur van de Waalburg en de gemachtigde J.J. Tabak.
Verweerder heeft zich niet doen vertegenwoordigen.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend om verweerder nadere vragen te stellen.
Op 27 maart 2007 heeft verweerder antwoord gegeven op de bij brief van 27 december 2006 gestelde vragen.
De gemachtigde van eiseres heeft bij schrijven van 2 mei 2007 gereageerd op verweerders brief van 27 maart 2007.
Verweerder heeft desgevraagd zijn commentaar hierop op 30 mei 2007 kenbaar gemaakt, waarop de gemachtigde van eiseres op 3 juli 2007 weer gereageerd heeft.
Partijen hebben vervolgens de rechtbank toestemming verleend om zonder nadere behandeling ter zitting uitspraak in dit geschil te doen.
De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerders weigering terug te komen op het besluit van 1 februari 2005 de - beperkte - rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Bij de beantwoording van deze vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden, voor zover deze uit de door partijen overgelegde stukken opgemaakt kunnen worden.
Op of omstreeks 10 december 2004 heeft verweerder aan alle werkgevers van de sector Zorg en Welzijn (31.569 werkgevers) besluiten inzake de gedifferentieerde premie voor het jaar 2005 verzonden. Onder deze werkgevers bevinden zich 1.709 grote werkgevers.
Op 1 februari 2005 heeft verweerder aan alle 1.709 grote werkgevers nieuwe besluiten inzake het premiepercentage WAO voor het premiejaar 2005 toegezonden, omdat gebleken was dat ten aanzien van deze werkgevers een te lage gedifferentieerde premie was vastgesteld doordat de via de werkgever betaalde WAO-uitkeringen niet waren meegenomen in de besluiten van december 2004. In de besluiten van 1 februari 2005 zijn deze werkgeversbetalingen alsnog in aanmerking genomen.
Tegen de besluiten van december 2004 en/of februari 2005 hebben 526 werkgevers bezwaar aangetekend.
Van deze bezwaren heeft verweerder er 350 gegrond, 87 ongegrond en 82 niet-ontvankelijk verklaard. Van de 350 gegrond verklaarde bezwaren zijn er 5 abusievelijk gegrond verklaard, terwijl deze niet-ontvankelijk verklaard hadden moeten worden. In de 350 gegrond verklaarde bezwaarschriften heeft verweerder het lagere premiepercentage, zoals neergelegd in de besluiten van 10 december 2004, gehanteerd. Er zijn 7 bezwaarschriften ingetrokken.
De 87 ongegrond verklaringen hebben betrekking op bezwaarschriften tegen de besluiten van december 2004, niet behorende tot de categorie van 1.709 te laag vastgestelde gedifferentieerde premiebesluiten.
In de besluiten betreffende de gegrondverklaring van het bezwaar heeft verweerder gesteld dat in het besluit van 1 februari 2005 ten nadele op een eerder aan de werkgever uitgereikt besluit teruggekomen is. De reden hiervan is dat in het eerder op 10 december 2004 per abuis niet alle relevante uitkeringsgegevens betrokken waren, hetgeen niet aan de werkgever te wijten is.
Door in een dergelijke situatie ten nadele terug te komen op een eerder genomen (weliswaar onjuist) besluit is gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op grond hiervan is verweerder bij de heroverweging uitgegaan van de gegevens die de basis vormden voor het besluit van 10 december 2004.
Naar aanleiding van deze overweging heeft de gemachtigde van eiseres verweerder bij schrijven van 18 januari 2006 verzocht ook ten aanzien van de werkgevers die geen bezwaar hebben aangetekend tegen het besluit van 1 februari 2005, uit te gaan van het vastgestelde gedifferentieerde premiepercentage WAO zoals neergelegd in de besluiten van 10 december 2004. Mede namens eiseres is hierbij een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
Op 27 februari 2006 heeft verweerder het in rubriek 2 van deze uitspraak genoemde, en in bezwaar gehandhaafde, besluit genomen, inhoudende afwijzing van dit verzoek.
Standpunt van eiseres
Het standpunt van eiseres komt kort samengevat op het volgende neer.
Verweerder heeft ten aanzien van de werkgevers die wel bezwaar hebben aangetekend ambtshalve besloten de besluiten d.d. 1 februari 2005 te wijzigen in die zin dat alsnog is teruggekeerd naar de bij de besluiten d.d. 10 december 2004 genoemde premiebedragen. Verweerder is hiertoe overgegaan ondanks het feit dat de werkgevers die bezwaar hebben gemaakt tegen de besluiten d.d. 1 februari 2005 slechts bezwaar hebben gemaakt met betrekking tot fouten in de zogenaamde toerekenlijst, zoals bij voorbeeld het opnemen op die lijst van werknemers die niet bij de werkgever in dienst waren (geweest) of zoals het feit dat optellingen fout waren, doch in elk geval niet met betrekking tot het feit dat verweerder bij de besluiten d.d. 1 februari 2005 in nadelige zin was teruggekomen op de besluiten d.d. 10 december 2005.
Voorts heeft verweerder zelfs in gevallen waarin wel bezwaar was gemaakt, doch te laat, deze ambtshalve wijziging doorgevoerd.
Beide categorieën werkgevers zijn dan ook gelijk. Eiseres is van mening dat verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door ten aanzien van eiseres niet eveneens ambtshalve te handelen zoals in bovengenoemde gevallen wel is gedaan. Nieuw gebleken feiten of omstandigheden hoeven dan ook niet te worden aangevoerd.
Voorzover wel sprake van nieuwe feiten of omstandigheden dient te zijn, dan vormt het feit dat verweerder alsnog de genoemde besluiten heeft genomen, een dergelijk feit.
Eiseres heeft er in dit verband gewezen dat eiseres op zichzelf geen reden had (op grond van de gegevens van de toerekenlijst) om bezwaar te maken tegen het besluit d.d. 1 februari 2005 en absoluut niet kon verwachten dat verweerder ambtshalve de beoordeling zou maken die is gemaakt ten aanzien van degenen die bezwaar respectievelijk te laat bezwaar hebben gemaakt. Op grond van dit feit had verweerder ook ten aanzien van eiseres moeten terugkomen op het besluit d.d. 1 februari 2005.
Ter zitting is van de zijde van eiseres nog gesteld dat bij kleine werkgevers gedifferentieerd wordt naar WAO-lasten in de sector. Premiedifferentiatie naar de WAO-lasten van de betreffende werkgever is uitsluitend aan de orde bij grote werkgevers, zoals eiseres. Daarbij gaat het om 1709 grote werkgevers aan wie een onjuist besluit is gezonden. Eiseres heeft erop gewezen dat het bovendien om grote bedragen gaat. Bij eiseres gaat het om een verschil van € 500.000. De situatie die is ontstaan dat 1315 grote werkgevers een verhoudingsgewijs te hoge premie betalen in vergelijking met andere werkgevers in de sector. Dit leidt tot concurrentievervalsing
Eiseres wil kortom dat alle 1709 grote werkgevers dezelfde lage premie betalen als de 350 van hen die daarvoor door verweerder ambtshalve in aanmerking zijn gebracht.
Standpunt van verweerder
Verweerder is, kort samengevat, van oordeel dat het hier gaat om een verzoek om terug te komen op een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Mitsdien is artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de orde, ingevolge welk artikel eiseres bij haar verzoek melding dient te maken van nieuw gebleken feiten of omstandigheden, die een terugkomen op het eerdere besluit kunnen rechtvaardigen.
Verweerder is van oordeel dat de inhoud van inmiddels tot stand gekomen besluiten in individuele bezwaarschriftprocedures, ook als daarin een - al dan niet expliciet – beroep op een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur wordt gehonoreerd, niet gekenmerkt kan worden als een nieuw feit of veranderde omstandigheid, zodat langs deze weg geen grond bestaat voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van het jegens eiseres genomen besluit, te meer nu eiseres destijds zelf de mogelijkheid heeft gehad om tegen het jegens haar genomen besluit bezwaar te maken.
Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in enkele bezwaarprocedures sprake is van incidentele misslagen, waarbij ten onrechte het WAO premiepercentage is verlaagd, terwijl het betreffende bezwaarschrift buiten de termijn was ingediend. Nu hier sprake is van een kennelijke incidentele misslag kan toepassing van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur er niet toe leiden dat een bestuursorgaan gehouden is in alle andere gevallen conform te handelen en de inhoudelijk juiste en rechtens onaantastbare besluiten te herzien.
Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder overwogen dat tussen werkgevers die bezwaar maken tegen een besluit en werkgevers die tegen een soortgelijk besluit geen bezwaar maken en vervolgens wel of niet een verzoek doen om herziening van het besluit er vanwege het handelen op zichzelf al sprake van ongelijkheid is. Deze groepen onderscheiden zich in handelwijze, waardoor zij in ongelijke rechtsomstandigheden verkeren en tussen hen materieel verschil kan ontstaan.
Verweerder is (achteraf) overigens van oordeel dat het verweerder was toegestaan om bij de besluiten d.d. 1 februari 2005 de in de besluiten d.d. 10 december 2004 gemaakte fouten te herstellen, nu dit herstel plaats vond binnen een redelijke termijn en de afdrachten van de voorschotpremies zich nog slechts in een beginstadium bevonden. Er is dan ook sprake van een kennelijke misslag toen verweerder naar aanleiding van de bezwaren tegen het besluit d.d. 1 februari 2005 besloot alsnog terug te keren naar de premies die waren vastgesteld bij besluit d.d. 10 december 2004. Verweerder ziet niet in dat verweerder, evenals in die gevallen, ook genoodzaakt zou zijn om dergelijke foute besluiten te nemen ten aanzien van de overige grote werkgevers.
Gewezen is op jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) waarin is bepaald dat totstandkoming dan wel verandering van jurisprudentie niet kan worden aangemerkt als een nieuw feit op grond waarvan het bestuursorgaan dient terug te komen op eerder genomen besluiten waartegen geen rechtsmiddel is aangewend.
Beoordeling
Met verweerder stelt de rechtbank vast dat het hier gaat om een beslissing op een verzoek om terug te komen op een rechtens onaantastbaar geworden besluit.
De rechtbank stelt voorop dat, overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van de Awb, van een belanghebbende die een bestuursorgaan verzoekt van een eerder genomen besluit terug te komen mag worden verlangd dat hij bij dit verzoek, dan wel bij de indiening van het bezwaarschrift, nieuw gebleken feiten en omstandigheden vermeldt die het terugkomen op het eerdere besluit rechtvaardigen. Wanneer dit laatste achterwege wordt gelaten kan het bestuursorgaan het verzoek met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit.
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij de oorspronkelijke beslissing – al dan niet in volle omvang – te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht.
De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
Van nieuw gebleken feiten of omstandigheden is conform vaste jurisprudentie slechts sprake als het gaat om feiten of omstandigheden die niet bij de eerdere besluitvorming betrokken zijn geweest en evenmin destijds als grief naar voren hadden kunnen worden gebracht.
De rechtbank stelt vast dat de betrokken werkgevers allen konden zien dat in de besluiten van 1 februari 2005 sprake was van een hoger premiepercentage dan in de eerdere besluiten van december 2004. Zij hadden de mogelijkheid om hiertegen bezwaar te maken, welke mogelijkheid zij om hen moverende redenen ongebruikt hebben gelaten.
Het feit dat verweerder tot de slotsom kwam dat sprake was van strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, betekent niet dat dit als een nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank wijst in dit verband op analogie met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) inzake nieuwe jurisprudentie, die evenmin kan worden aangemerkt als een nieuw feit op grond waarvan ook degenen die eerder niet in bezwaar en beroep kwamen in aanmerking zouden kunnen komen voor besluitvorming conform de nieuwe jurisprudentie.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, nu verweerder in de gevallen waarin bezwaar is gemaakt heeft besloten dat de betrokken werkgevers alsnog een lager premiepercentage verschuldigd zijn over 2005 en in de gevallen waarin geen bezwaar is gemaakt het hogere, in de besluiten d.d. 1 februari 2005 vastgestelde, percentages verschuldigd zijn, overweegt de rechtbank als volgt.
Gelet op artikel 4:6 van de Awb is het de vraag of een beroep op het gelijkheidsbeginsel gezien kan worden als een nieuw feit in de zin van dit artikel. Immers, slechts indien deze vraag bevestigend kan worden beantwoord, bestaat er voor verweerder aanleiding om terug te komen op het eerder rechtens onaantastbaar geworden besluit d.d. 1 februari 2005.
De CRvB heeft evenwel bij uitspraak d.d. 18 mei 2006, 05/4504, LJN: AX6741, overwogen dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet als een nieuw gebleken omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
Wat er derhalve ook zij van de vraag òf in het onderhavige geschil sprake is van gelijke gevallen, ook indien die vraag bevestigend zou kunnen worden beantwoord - hetgeen door de rechtbank in het midden wordt gelaten - dan nog kan dit er niet toe leiden dat sprake is van een nieuw feit als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
De rechtbank moet dan ook concluderen dat verweerder terecht geweigerd heeft om terug te komen op het besluit d.d. 1 februari 2005 in gevallen als dat van eiseres.
Het beroep zal ongegrond moeten worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. Lammertsma-van der Heij en openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier, op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.