Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 05/345
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
gemachtigde: A.P. de Jong, secretaris van eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel, gevestigd te Zwolle, verweerder,
en
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel, gevestigd te Zwolle, belanghebbende.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 16 februari 2005, nummer BA/2004/2967.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 14 september 2004, verzonden 27 september 2004, heeft verweerder het faunabeheerplan van belanghebbende goedgekeurd.
Tegen dit besluit is op 20 oktober 2004 een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaarschrift bij schrijven van 18 november 2004 is aangevuld.
Vervolgens is het bezwaarschrift bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Op 2 maart 2005 is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, aangevuld bij schrijven van 26 en 27 mei 2005.
Bij brief van 26 mei 2005 heeft de rechtbank ambtshalve belanghebbende in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
Belanghebbende heeft bij schrijven van 1 juni 2005 meegedeeld als partij aan het geding deel te willen nemen.
Het beroep is op 14 juni 2005 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. de Jong.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. J. Weis en dhr. R. Hoeve, beiden werkzaam als ambtenaar bij verweerder.
Belanghebbende heeft zich doen vertegenwoordigen door dhr. J. Riezebos.
3. Motivering
In geding is de vraag of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd.
Ingevolge artikel 1, eerste lid van de Flora en faunawet (Ffw) wordt – voor zover van belang – onder faunabeheerplan in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan: overeenkomstig artikel 30 goedgekeurd faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Ffw behoeven, voor zover krachtens de artikelen 67 of 68 faunabeheerplannen worden geëist, deze plannen de goedkeuring van gedeputeerde staten, gehoord het Faunafonds. Het tweede lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld waaraan faunabeheerplannen dienen te voldoen teneinde voor goedkeuring in aanmerking te kunnen komen. Het derde lid bepaalt dat de regels, bedoeld in het tweede lid, in ieder geval betreffen:
a. de omvang en begrenzing van het gebied waarop het faunabeheerplan betrekking heeft;
b. het duurzaam beheer van diersoorten in dat gebied;
c. de aard, omvang en noodzaak van de te verrichten handelingen ten aanzien van die diersoorten en
d. de wijzen waarop en de perioden waarin, onderscheiden naar die diersoorten, die handelingen worden verricht.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Het tweede lid bepaalt dat de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts wordt verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
De in artikel 30, tweede lid genoemde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Faunabeheer (Stb. 2000, 522), verder te noemen het Besluit.
Artikel 10 van het Besluit bepaalt – voor zover van belang - dat het faunabeheerplan ten minste de volgende gegevens bevat:
d. een onderbouwing van de noodzaak van een duurzaam beheer van de in onderdeel c bedoelde diersoorten, waaronder een onderbouwde verwachting van de belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de wet die zouden worden geschaad indien niet tot beheer zou worden overgegaan;
g. per diersoort een beschrijving van de aard, omvang en noodzaak van de handelingen die zullen worden verricht om de gewenste stand, bedoeld in onderdeel f, te bereiken;
h. per diersoort en gewas een beschrijving van de handelingen die in de periode, bedoeld in onderdeel e, zijn verricht om het schaden van de in onderdeel d bedoelde belangen te voorkomen, alsmede, voor zover daarover redelijkerwijs kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, een beschrijving van de effectiviteit van die handelingen;
l. voorzover daarover kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, een onderbouwde inschatting van de verwachte effectiviteit van de in onderdeel g bedoelde handelingen.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het faunabeheerplan met name niet voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 10 onderdelen d, g, h en l van het Besluit. Bovendien is, volgens eiseres, niet voldaan aan de voorwaarde dat een ontheffing pas kan worden verleend nadat is vastgesteld dat minder ingrijpende maatregelen geen bevredigende oplossing bieden en nadat is vastgesteld dat de meer ingrijpende maatregel wel effectief is. Eiseres is dan ook van mening dat verweerder het faunabeheerplan niet had mogen goedkeuren.
Verweerder is van mening dat in het faunabeheerplan in voldoende mate is voldaan aan de door eiseres genoemde voorwaarden, zodat het faunabeheerplan terecht is goedgekeurd.
Belanghebbende onderschrijft het standpunt van verweerder.
De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 26 april 2004 heeft belanghebbende het door haar opgestelde en vastgestelde faunabeheerplan aan verweerder gestuurd, met het verzoek om het goed te keuren. Het faunabeheerplan heeft van 1 juni tot en met 28 juni 2004 ter visie gelegen, waarbij een ieder de mogelijkheid heeft gehad schriftelijk een zienswijze in te dienen. Eiseres heeft bij brief van 23 juni 2004 van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Bij brief van 11 augustus 2004 heeft het Faunafonds verweerder geadviseerd het faunabeheerplan goed te keuren, onder opmerking dat een aantal inhoudelijke opmerkingen nog door belanghebbende in het plan zullen worden verwerkt. Bij brief van 18 augustus 2004 heeft belanghebbende aan verweerder een lijst met een aantal aanpassingen van het faunabeheerplan gestuurd, met het verzoek deze aanpassingen als ingelast in het goed te keuren plan te beschouwen. Hierna heeft besluitvorming plaatsgevonden als vermeld onder rubriek 2.
Beoordeling van het geschil
Allereerst buigt de rechtbank zich ambtshalve over de vraag of het faunabeheerplan een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen beroep kan worden ingesteld.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Onder een besluit wordt volgens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geschil sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft het faunabeheerplan schriftelijk goedgekeurd en verweerder is een bestuursorgaan. Bovendien is sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling, op grond van het volgende. Verweerder is degene die op grond van artikel 68, eerste lid, van de Ffw, de bevoegdheid heeft een ontheffing te verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid. De ontheffing wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan. De aanwezigheid van een faunabeheerplan is dus een vereiste, voordat verweerder een ontheffing kan verlenen aan een faunabeheereenheid.
De rechtbank heeft gesignaleerd hetgeen de rechtbank Utrecht in haar uitspraak van 4 januari 2005 (LJN AS4502) heeft beslist. De rechtbank Utrecht heeft overwogen dat een faunabeheerplan een beleidsregel is en dat het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan is aan te merken als de vaststelling van beleidsregels. De rechtbank Utrecht is van oordeel dat op grond van artikel 8:2 tegen de goedkeuring van het faunabeheerplan geen beroep kan worden ingesteld.
De rechtbank volgt de rechtbank Utrecht niet in deze uitspraak. Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bepaalt dat onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Dit artikel bepaalt uitdrukkelijk dat slechts sprake is van een beleidsregel, indien het gaat om het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Belanghebbende is geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Belanghebbende heeft het faunabeheerplan vastgesteld. Belanghebbende bestaat uit een samenwerkingsverband van meerdere particuliere organisaties, welke niet met enig openbaar gezag zijn bekleed. Reeds om deze reden is geen sprake van een beleidsregel.
Bovendien moet onder ogen worden gezien dat de vaststelling van het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan door verweerder van invloed is op de verlening van ontheffingen door verweerder aan de faunabeheereenheid. Dit gevolg raakt de belangen die eiseres behartigt.
De rechtbank is vervolgens van oordeel dat verweerder het faunabeheerplan in redelijkheid heeft kunnen goedkeuren. Het bezwaar van eiseres dient dan ook ongegrond te worden verklaard. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Op grond van artikel 10, onderdeel d, van het Besluit zal in het faunabeheerplan de noodzaak van het duurzame beheer van de betrokken diersoorten moeten worden onderbouwd. Blijkens de memorie van antwoord bij het voorstel voor een Ffw aan de Tweede Kamer is, om te bepalen of er sprake is van een noodzaak tot duurzaam
beheer, met name van belang de vraag wanneer kan worden gesproken van belangrijke schade en in welke gevallen die schade niet op een andere bevredigende wijze is op te lossen. Gelet op de relatie met de artikelen 67 en 68 van de wet over beheer en schadebestrijding, hoeven in het faunabeheerplan uiteraard slechts die diersoorten te worden opgenomen ten aanzien waarvan met het oog op de belangen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de wet een duurzaam beheer kan worden gevoerd.
In het onderhavige faunabeheerplan zijn alleen dieren opgenomen, waarvan in het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Stb. 2000, 521, gewijzigd bij Stb. 2004, 29) en in de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (Stcrt. 2001, 241, gewijzigd bij Stcrt. 2002, 246) is aangegeven dat de stand van deze dieren kan worden beperkt ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Verder is in het faunabeheerplan per genoemd dier de schade aangegeven. Dit betreft de schade in de totale faunabeheereenheid, in casu de gehele provincie Overijssel. De rechtbank is van oordeel dat het faunabeheerplan voldoet aan het vereiste van artikel 10, onderdeel d, van het Besluit.
Op grond van artikel 10, onderdeel g, van het Besluit dient het faunabeheerplan de handelingen waarmee het beheer wordt uitgevoerd te noemen. De noodzaak van deze handelingen moet worden onderbouwd. Blijkens de Nota van toelichting bij het Besluit houdt dit verband met het uitgangspunt van de wet dat beschermde in het wild levende diersoorten zo veel mogelijk met rust moeten worden gelaten.
Verweerder heeft aangegeven slechts een ontheffing te verlenen onder de voorwaarde dat tenminste twee preventieve maatregelen worden getroffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft belanghebbende in het faunabeheerplan met betrekking tot de daarin vermelde dieren voldoende handelingen vermeld, waarvan gebruik kan worden gemaakt om de schade te voorkomen. Ook in het faunabeheerplan wordt uitgegaan van het primaat van het gebruik maken van preventieve maatregelen om schade te voorkomen. Slechts indien geen andere bevredigende oplossing bestaat, kan het doden van dieren worden toegestaan.
De rechtbank is van oordeel, dat dit conform de geldende regelingen is, zodat moet worden geconcludeerd dat het faunabeheerplan voldoet aan het vereiste genoemd in artikel 10, onderdeel g, van het Besluit.
Op grond van artikel 10, onderdeel h, van het Besluit dient te kunnen worden aangegeven welke handelingen eerder zijn toegepast om het schaden van de belangen van artikel 68 van de wet te voorkomen. Blijkens de Nota van toelichting bij het Besluit zijn van een aantal diersoorten gegevens over de effectiviteit van de handelingen ter bestrijding van schade op het moment van het opstellen van het eerste faunabeheerplan niet of nauwelijks beschikbaar. Nu dit het eerste faunabeheerplan van belanghebbende is, heeft verweerder hiermee terecht rekening gehouden bij de goedkeuring van het faunabeheerplan. In de Nota van toelichting bij het Besluit wordt daarom ook aangegeven dat gegevens redelijkerwijs beschikbaar kunnen komen, naarmate ervaring wordt opgedaan met de planmatige aanpak.
Belanghebbende vermeldt weinig gegevens met betrekking tot de handelingen die zijn verricht in de afgelopen vijf jaren. De rechtbank gaat er dan ook van uit, gelet op de plannen die in het faunabeheerplan staan vermeld inzake monitoren, bij het volgende faunabeheerplan meer gegevens aanwezig zijn.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het faunabeheerplan voldoet aan het vereiste genoemd in artikel 10, onderdeel h, van het Besluit.
Op grond van artikel 10, onderdeel l, van het Besluit moet worden beschreven welk effect wordt verwacht van de voorgestelde handelingen. Belanghebbende heeft, voor zover daarover kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, naar het oordeel van de rechtbank hieraan voldaan.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het faunabeheerplan voldoet aan het vereiste genoemd in artikel 10, onderdeel l, van het Besluit.
Tenslotte is de rechtbank van oordeel dat ook de stelling van eiseres, dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat een ontheffing pas kan worden verleend nadat is vastgesteld dat minder ingrijpende maatregelen geen bevredigende oplossing bieden en nadat is vastgesteld dat de meer ingrijpende maatregel wel effectief is, niet kan slagen. Het faunabeheerplan dient immers ter onderbouwing van de noodzaak maatregelen te nemen waarvoor een ontheffing ingevolge artikel 68 van de wet vereist is. In het faunabeheerplan wordt, conform de geldende regelingen, eerst ingegaan op werende of verontrustende maatregelen en slechts daarna op het eventueel doden van de in het plan genoemde diersoorten.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in de aanhef van deze rubriek gestelde vraag bevestigend moet worden beantwoord. Het beroep van eiseres zal ongegrond moeten worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken.
4. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. M.A. Wijnands-Veninga en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2005 in tegenwoordigheid van mr. A. Landstra als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op: 30 juni 2005.