Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 03/1424
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: […]
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 8 oktober 2003.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 12 februari 2003 heeft verweerder in overeenstemming met de Minister van Justitie besloten de afgifte van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken te weigeren.
Bij het bestreden besluit is het door eiser hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 november 2003 heeft eiser tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 14 september 2004 heeft hij een nadere reactie ingestuurd.
Verweerder heeft bij verweerschrift van 20 januari 2004 verweer gevoerd. Bij brief van 27 september 2004 heeft hij enige nadere stukken toegezonden.
Het beroep is op 8 oktober 2004 ter zitting behandeld. Voor eiser is zijn voornoemde gemachtigde verschenen. Namens verweerder zijn mw. mr. L.T. Verheyen en mw. L.C. Tawarki verschenen.
3. Motivering
De rechtbank gaat uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
Eiser heeft gesolliciteerd op de functie van monteur KLM[…] in dienst van [uitlener] BV te [plaats]. Dit is een vertrouwensfunctie in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken. Met instemming van eiser heeft [uitlener] BV eiser aangemeld voor een veiligheidsonderzoek. Uit justitiële documentatie is vervolgens gebleken dat eiser op 17 december 1999 - hij was toen 17 jaar oud - is veroordeeld voor een drietal strafbare feiten.
Op grond van de Wet veiligheidsonderzoeken wordt een persoon eerst belast met de vervulling van een vertrouwensfunctie nadat verweerder ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van die functie door die persoon (hierna: verklaring van geen bezwaar). Een verklaring van geen bezwaar kan uit hoofde van het bepaalde in artikel 8, tweede lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken slechts worden geweigerd indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Verweerder heeft in dit kader tevens beleid ontwikkeld, dat is vastgelegd in de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burger-luchthavens (hierna: de Beleidsregel).
Eiser is van mening dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. Zijn gedragingen dienen op grond van de Beleidsregel niet te leiden tot het weigeren van de verklaring van geen bezwaar. Er is volgens hem geen sprake geweest van een veroordeling voor zwaardere vormen van diefstal. De opgelegde maatregel, een sociale vaardigheidstraining, wijst erop dat geen sprake is van crimineel gedrag; eiser heeft geen strafblad. Er was sprake van een in tijd beperkte ontsporing die dient te worden beschouwd als een jeugdzonde. De reclassering acht herhaling bovendien onwaarschijnlijk. Het beleid kan niet zo ver gaan dat iemand die met justitie in aanraking is geweest niet op een luchthaven kan werken. Eiser is daarnaast van mening dat de aanvulling van de motivering door verweerder in de bezwaarfase op gespannen voet staat met het zorgvuldigheidsbeginsel. Hij heeft schade geleden waarvoor hij een vergoeding wenst.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat gezien de veroordeling in 1999 niet gesteld kan worden dat er voldoende waarborgen zijn dat eiser de functie onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Eiser is veroordeeld voor feiten die genoemd worden in de Beleidsregel. In dat geval wordt een verklaring van geen bezwaar in beginsel geweigerd. Er is naar mening van verweerder geen sprake van een incident; eiser is voor meerdere strafbare feiten veroordeeld en daarnaast bij brandstichting betrokken geweest. De veroordeling betreft gekwalificeerde vormen van diefstal, die als zwaardere vorm van diefstal in de zin van de Beleidsregel moeten worden beschouwd. Ook zijn de feiten nog te kort geleden gepleegd om te kunnen concluderen dat eiser niet opnieuw met justitie in aanraking zal komen. De leeftijd van de betrokkene is slechts één van de aspecten waarmee rekening wordt gehouden. Bovendien was hij bijna meerderjarig. Van bijzondere feiten of omstandigheden is volgens verweerder niet gebleken. De schadevordering dient naar mening van verweerder te worden afgewezen.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wet veiligheidsonderzoeken, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt alvorens een verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven of geweigerd een veiligheidsonderzoek ingesteld. Daarbij wordt ingevolge artikel 7, tweede lid onder a. gelet op de justitiële inlichtingen die zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de (voormalige) Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag. Dit betreft niet slechts het eventuele strafblad van een betrokkene, maar - ruimer - de in het Besluit registratie justitiële gegevens aangewezen gegevens uit de algemene documentatieregisters.
Uit de justitiële gegevens als hiervoor bedoeld is gebleken dat eiser zich in 1999 schuldig heeft gemaakt aan diefstal in vereniging met een valse sleutel, diefstal in vereniging door middel van inklimming en het medeplegen van vernieling. Hij is hiervoor door de kinderrechter veroordeeld tot de straf van het volgen van een leerproject voor de duur van 25 uren en jeugddetentie voor de duur van twee weken voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren. Het is niet aan de rechtbank - of verweerder - om inhoudelijk nogmaals in te gaan op de aard van de gepleegde feiten. Uitgegaan moet worden van de kwalificaties zoals deze in de justitiële gegevens vermeld zijn. Deze zijn immers reeds door een rechter vastgesteld.
Op basis van het door verweerder ontwikkelde en gepubliceerde beleid in de Beleidsregel wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens onder meer rekening gehouden met de navolgende aspecten:
- de ouderdom van de gegevens;
- de aard en de zwaarte van de delicten waarop de gegevens betrekking hebben;
- de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen;
- het aantal in een bepaalde tijdsspanne vastgelegde gegevens;
- de leeftijd van betrokkene ten tijde van het vastleggen van de gegevens.
Bij de beoordeling wordt daarnaast in het bijzonder gelet op gegevens betreffende onder meer zwaardere vormen van diefstal, inbraak of heling.
Uit de Toelichting bij de Beleidsregel blijkt onder meer het navolgende:
- Een veroordeling weegt in beginsel zwaarder dan een sepot.
- Recidive en betrokkenheid bij verschillende delicten wegen zwaarder dan een enkel vergrijp.
- Gegevens die zijn vastgelegd voordat de betrokken persoon de leeftijd van 18 jaar bereikte, kunnen doorgaans worden gezien als gegevens betreffende jeugdzonden.
Over de meeste van deze onderdelen heeft verweerder zich uitgelaten. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat en op welke wijze de zwaarte van de opgelegde straf is meegewogen in de beoordeling of er voldoende waarborgen zijn dat eiser de functie onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. De stelling van verweerder dat dit valt af te leiden uit het feit dat in het bestreden besluit is opgenomen dat eiser door de kinderrechter is veroordeeld tot het volgen van een leerproject en jeugddetentie voor de duur van twee weken voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren kan niet gevolgd worden. Te meer daar er door eiser uitdrukkelijk op de zwaarte van de straf is ingegaan, had uit de motivering van het bestreden besluit duidelijk moeten blijken of en op welke wijze de zwaarte van de straf van invloed was op de uiteindelijke beslissing. Nu dit niet is gebeurd, is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd. Gezien de relatief lage straf (een leerstraf van 25 uren en voorwaardelijke jeugd-detentie, hetgeen niet heeft geleid tot een strafblad) is het niet ondenkbaar dat deze omstandigheid tot een andere uitkomst had geleid. Reeds om die reden dient het bestreden besluit te worden vernietigd vanwege een motiveringsgebrek.
De rechtbank ziet uit processueel oogpunt aanleiding ook op een aantal van de overige door eiser aangevoerde gronden te beslissen.
Voor zover eiser klaagt over een motiveringsgebrek in de primaire beslissing van 12 februari 2003, overweegt de rechtbank dat op grond van het systeem van de wet het beroep zich - in beginsel - dient te beperken tot de beslissing op bezwaar en dat de bezwaarprocedure nu juist bedoeld is om het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen dit soort gebreken te herstellen.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat gezien de omstandigheden van het geval sprake was van jeugdzonden en in elk geval niet van zwaardere vormen van diefstal.
Zoals hiervoor reeds overwogen, dient de veroordeling door de kinderrechter het uitgangspunt te zijn. Hoewel niet gezegd kan worden dat de term “zwaardere vormen van diefstal, inbraak of heling” synoniem is aan “gekwalificeerde diefstal” - al was het maar omdat diefstal met braak reeds een gekwalificeerde vorm van diefstal is - is de rechtbank van oordeel dat dit begrip door verweerder in redelijkheid aldus kan worden uitgelegd dat strafverzwarende omstandigheden als het plegen van diefstal in vereniging, met een valse sleutel of door middel van inklimming ertoe bijdragen dat sprake is van een zwaardere vorm van diefstal.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van jeugdzonden overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de leeftijd slechts één van verschillende factoren is waarmee rekening wordt gehouden. Kennelijk wordt aan de aard van de delicten in dit geval een groter gewicht toegekend dan aan de leeftijd van eiser, mede omdat eiser als zeventienjarige in belangrijke mate verantwoordelijk kan worden gehouden voor zijn daden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder die beoordelingsvrijheid heeft.
Nu echter blijkens de toelichting bij de Beleidsregel het uitgangspunt is dat gegevens die zijn vastgelegd voordat de betrokken persoon de leeftijd van 18 jaar bereikte (doorgaans) als jeugdzonden kunnen worden gezien, dient verweerder een andersluidend oordeel voldoende te motiveren. De motivering in het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank ondeugdelijk, nu verweerder verwijst naar een proces-verbaal waaruit zou blijken dat eiser op verschillende tijdstippen nog andere strafbare feiten heeft gepleegd. De rechtbank is van oordeel dat dit proces-verbaal niet aan deze beslissing ten grondslag gelegd mag worden.
De Beleidsregel is uitdrukkelijk beperkt tot de gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid onder a. van de Wet veiligheidsonderzoeken en heeft derhalve uitsluitend betrekking op de beoordeling van de gegevens uit de justitiële documentatie. Hiertoe behoort wel het uittreksel waaruit de veroordeling van eiser blijkt, maar niet een onderliggend proces-verbaal. De beoordeling van de aard en zwaarte van de delicten en de vraag of sprake is van een jeugdzonde dient dan ook beperkt te blijven tot het uittreksel en de daarop vermelde feiten. Er mag van worden uitgegaan dat immers - zoals eiser terecht aanvoert - reeds een afweging van de ernst van de feiten heeft plaatsgevonden door de rechter. Het gaat niet aan dat zaken die niet in de justitiële documentatie zijn vermeld op deze wijze alsnog worden binnengehaald nu de wet daarvoor in artikel 7, tweede lid onder a. van de Wet veiligheidsonderzoeken geen ruimte biedt. Door - in afwijking van de eigen Beleidsregel - de beoordeling of sprake is van een jeugdzonde te baseren op verklaringen in een proces-verbaal heeft verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld.
Het feit dat de processen-verbaal eerst zijn opgevraagd naar aanleiding van het bezwaar van eiser en diens stelling dat sprake is van jeugdzonden maakt het voorgaande niet anders. De beoordeling dient immers op basis van de Beleidsregel plaats te vinden aan de hand van de justitiële documentatie.
Ook het standpunt van verweerder zoals ter zitting verwoord dat de processen-verbaal via artikel 7, tweede lid onder d. van de Wet veiligheidsonderzoeken alsnog kunnen worden meegenomen als “gegevens betreffende overige omstandigheden” om een verklaring van geen bezwaar te weigeren oordeelt de rechtbank in het onderhavige geval onjuist. Nog los van het feit dat het bestreden besluit niet op dit artikellid is gebaseerd, blijft ook voor zover het gaat om gegevens uit hoofde van artikel 7, tweede lid onder d. van de Wet veiligheidsonderzoeken van belang dat sprake is van een situatie waarin reeds door een rechter is beslist. Deze heeft de zaak volledig beoordeeld, inclusief de bij het dossier behorende processen-verbaal. Er mag van worden uitgegaan dat de daarin vermelde omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de zwaarte van de straf. Nu de zwaarte van de straf een aspect is waarmee verweerder bij zijn oordeelsvorming rekening dient te houden, worden de door de rechter meegewogen feiten uit de processen-verbaal op die wijze reeds in de besluitvorming betrokken. Het maken van een eigen afweging door verweerder op basis van dezelfde stukken zou leiden tot een ontoelaatbare doorkruising van de rechterlijke toetsing.
De stelling van verweerder dat hij zonder de processen-verbaal onvoldoende in staat zou zijn een afgewogen beoordeling te maken wordt verworpen, nu juist alle in de Beleidsregel genoemde aspecten als de ouderdom van de gegevens, de aard en de zwaarte van de delicten, de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen, het aantal in een bepaalde tijdsspanne vastgelegde gegevens en de leeftijd van betrokkene direct uit de justitiële gegevens blijken en daarnaast bijvoorbeeld kan worden meegewogen dat de kinderrechter kennelijk geen aanleiding heeft gezien het meerderjarigenstrafrecht toe te passen.
Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust, hetgeen strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb oplevert. Tevens komt het bestreden besluit in strijd met de rechtszekerheid. Om deze redenen dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, rekening houdend met hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb verweerder een - hieronder nader aangegeven - termijn te stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
Hetgeen voor het overige is aangevoerd leidt niet tot een andere beslissing en wordt buiten bespreking gelaten.
Eiser heeft verzocht om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:73 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij stelt te lijden als gevolg van de besluitvorming van verweerder. De rechtbank wijst dit verzoek thans af, aangezien verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen. Het komt de rechtbank uit een oogpunt van proceseconomie gewenst voor dat verweerder in het nieuw te nemen besluit tevens een beslissing neemt over de door eiser gevorderde schadevergoeding.
De rechtbank wijst partijen er nadrukkelijk op dat als zij het met een of meer van de hiervoor gegeven oordelen niet eens zijn, zij daartegen hoger beroep kunnen instellen op de wijze als onder de uitspraak vermeld.
De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder in de kosten te veroordelen die eiser in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, nu geen sprake is van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- verstaat dat de Staat (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) het door eiser gestorte griffierecht ad € 116,-- aan hem vergoedt;
Gewezen door mr. W.J.B. Cornelissen en in tegenwoordigheid van dhr. C. Kuiper in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2004.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op