Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/1906
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2012 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats]
eiser,
(gemachtigde: mr. J. Schutter, advocaat te Almere)
en
de Korpsbeheerder van de Politie Utrecht, verweerder,
(gemachtigden: mr. M. van Wensen en mr. J. Kooistra, plaatsvervangend districtschef)
Procesverloop
Bij primair besluit van 21 oktober 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiser om functieonderhoud van zijn functie Wijkchef B afgewezen. Bij primair besluit van 10 november 2011 heeft verweerder eisers’ uitgangspositie vastgesteld op de functie van Wijkchef B.
Het bezwaar van eiser tegen de beide besluiten is voor advies voorgelegd aan de Bezwarenadviescommissie van de politie (hierna: de commissie). De commissie heeft eiser op 20 januari 2012 over zijn bezwaar gehoord. Op 25 januari 2012 heeft de commissie aan verweerder een advies uitgebracht.
Bij besluit van 25 april 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is behandeld ter zitting van 2 oktober 2012. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden voornoemd.
Overwegingen
1. In het Arbeidsvoorwaardenakkoord Politie (CAO) 2008-2010 is vastgelegd dat er één functiegebouw voor de Politie Nederland: het LFNP, zal worden ingevoerd met daarbij een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie was er sprake van ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd zijn op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functiebeschrijvingen, voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP. De functie die een politiemedewerker bekleedt op 31 maart 2011 wordt in beginsel als uitgangspunt genomen voor de omzetting (matching) van de ‘oude’ functie naar een functie binnen het nieuwe LFNP. Voor een goede omzetting is daarom van belang dat de functie die op die datum wordt vervuld goed is omschreven.
2. Op 22 april 2011 is eiser middels de brief “Voorgenomen besluit uitgangspositie LFNP” geïnformeerd over zijn uitgangspositiefunctie voor de invoering van het LFNP. De voorgenomen uitgangspositie voor de omzetting naar het LFNP was voor eiser op 31 maart 2011 die van Wijkchef B bij het organisatieonderdeel District Utrecht stad, wijkteam Overvecht. Eiser heeft bij verweerder een aanvraag om functieonderhoud ingediend. Eiser heeft onder meer aangevoerd dat de door hem in de praktijk uitgeoefende werkzaamheden afwijkend zijn van de functiebeschrijving, in het bijzonder omdat hij samen met de Wijkchef C leiding heeft gegeven, de ‘span of control’ groter is, en er een verandering van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden is opgetreden door de overgang van vier stadsdistricten naar één stadsdistrict.
3. De aanvraag van eiser om functieonderhoud is door verweerder bij het primaire besluit afgewezen, omdat er volgens verweerder geen sprake is van wezenlijk andere werkzaamheden als beschreven in de functie Wijkchef B. Het door eiser tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij het thans bestreden besluit van 25 april 2012 ongegrond verklaard, evenals het bezwaar tegen de uitgangspositie.
4. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld bij zijn besluitvorming geen onderscheid te hebben gemaakt tussen een aanvraag om functieonderhoud en het uiten van een bedenking tegen het voorgenomen besluit uitgangspositie, omdat beiden leiden tot hetzelfde resultaat.
De rechtbank ziet, mede om proceseconomische redenen, geen aanleiding om de door eiser ingediende bedenkingen tegen zijn uitgangspositie niet te behandelen als een beroep gericht tegen het afwijzen van een aanvraag om functieonderhoud.
5. Artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) luidt ten tijde hier van belang als volgt:
“De ambtenaar kan bij het bevoegd gezag een aanvraag indienen om, indien de feitelijk opgedragen werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van een hem in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011 opgedragen functie, de werkzaamheden en de functie met elkaar in overeenstemming te brengen. Bij ministeriële regeling worden regels vastgesteld over de behandeling van deze aanvraag”.
De bedoelde ministeriële regeling is de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp):
Artikel 2, tweede lid, van de Trfp luidt als volgt:
In de aanvraag tot functieonderhoud bedoeld in artikel 6, negende lid, van het Bbp, maakt de ambtenaar aannemelijk dat hij gedurende ten minste een jaar op enig moment binnen de referteperiode feitelijk opgedragen werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de voor hem geldende functie in samenhang daarmee van de voor hem geldende functiebeschrijving.
Artikel 4 van Pro de Trfp luidt als volgt:
Het bevoegd gezag wijst de aanvraag om functieonderhoud af indien de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2, tweede lid:
a. niet zijn opgedragen;
b. niet gedurende ten minste één jaar op enig moment geheel of gedeeltelijk binnen de referteperiode zijn verricht of
c. niet wezenlijk afwijken van de functie van de ambtenaar en in samenhang daarmee van de voor hem geldende functiebeschrijving.
6. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het organiek beschrijven van functies niet betekent dat alle werkzaamheden uitputtend dienen te worden beschreven. De door eiser verrichtte werkzaamheden als Wijkchef B wijken niet structureel en wezenlijk af van en passen binnen de functiebeschrijving van die functie. De Wijkchef B is toegevoegd aan en valt hiërarchisch onder de Wijkchef C. Verweerder onderkent dat een significant grotere groep medewerkers wordt aangestuurd (30 tot 35), maar hiervoor draagt eiser niet de (operationele) eindverantwoordelijkheid, die ligt alleen bij de Wijkchef C. De Wijkchef C legt verantwoording af aan het Managementteam.
7. Eiser heeft in zijn beroepschrift vermeld dat hij inmiddels niet langer als Wijkchef B werkzaam is. De rechtbank neemt een procesbelang voor eiser aan omdat gegrondverklaring van het beroep er toe zou kunnen leiden dat zijn uitgangspositie voor plaatsing onder het nieuwe functiegebouw wordt aangepast, hetgeen mogelijk financieel door kan werken in zijn huidige functie.
8. Zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 25 februari 2010 (LJN: BL6876) heeft overwogen, gaat het bij (een verzoek om) functieonderhoud om de vraag of de feitelijk opgedragen werkzaamheden gedurende langere tijd wezenlijk afwijken van de functiebeschrijving. Bij de beantwoording van deze vraag is een slechts terughoudende toetsing niet op haar plaats, omdat die beantwoording zich moet richten op de vaststelling van feiten.
9. Niet in geschil is dat de werkzaamheden van de Wijkchef B zoals eiser deze heeft verricht aan hem zijn opgedragen en ten minste een jaar binnen de referteperiode door hem zijn verricht. Partijen verschillen van mening over de vraag of de werkzaamheden wezenlijk afwijken van die functie. Gelet op het procesdossier en het verhandelde ter zitting concentreren eisers gronden zich op de problematische veiligheidsomgeving waarin hij heeft gewerkt, het ontbreken van hiërarchie tussen de Wijkchef B en de Wijkchef C op grond van de functiebeschrijvingen, het verrichten van dezelfde werkzaamheden als de Wijkchef C en het aantal medewerkers (span of control) dat hij aanstuurt.
Om in aanmerking te komen voor functieonderhoud dient eiser aannemelijk te maken dat zijn feitelijke werkzaamheden/taken/verantwoordelijkheden wezenlijk afwijken van de taken, zoals omschreven in de functiebeschrijving van Wijkchef B. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
10. Van belang in de onderhavige procedure is dat de politiezorg in de stad Utrecht tot 2009 was verdeeld en ingericht in vier districten. In 2009 zijn de vier districten samengevoegd tot één district Utrecht-Stad. Met deze samenvoeging is met name de positie, taakinhoud en verantwoordelijkheid van de districtsleiding en de wijkteamleiding (waaronder de Wijkchef B) gewijzigd. Volgens eiser heeft met name deze reorganisatie geleid tot wijziging van zijn feitelijke werkzaamheden ten opzichte van de functiebeschrijving.
11. Ten aanzien van de grond dat eiser in een problematische veiligheidsomgeving werkzaam is, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank stelt vast dat niet (langer) in geschil is dat het wijkteam waar eiser werkzaam is, opereert binnen een gebied dat wordt aangeduid als problematische veiligheidsomgeving. Het werkzaam zijn binnen een problematische veiligheidsomgeving maakt echter geen onderdeel uit van de beschrijving van de werkzaamheden die eiser in de functie Wijkchef B dient te verrichten. In het kader van de toetsing of de werkzaamheden wezenlijk afwijkend zijn, kan de veiligheidsomgeving dan ook geen rol spelen. Dit kan wellicht anders liggen voor de waardering van die functie, maar die waardering is in dit geding niet aan de orde. Deze grond slaagt niet.
12. Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat hij aan een grotere groep mensen leiding geeft dan beschreven in de functieomschrijving van Wijkchef B. Naar aanleiding daarvan is tussen partijen de discussie ontstaan of er hiërarchie, in de zin van verschil in verantwoordelijkheid, bestaat tussen de Wijkchef C en de Wijkchef B, of dat er sprake is van samen gelijkwaardig leiding geven aan een wijkteam.
Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de organisatieopbouw die is vastgelegd in het Inrichtingsplan Utrecht stad uit 2007 (Inrichtingsplan 2007). Uit het organogram op pagina 13 van het Inrichtingsplan 2007 blijkt dat de Wijkchef B in hiërarchie onder de Wijkchef C staat. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat het kan voorkomen dat de Wijkchef C en de Wijkchef B onderling bepaalde taken hebben verdeeld, maar dat de eindverantwoordelijkheid altijd bij de Wijkchef C ligt. Deze laatstgenoemde voert ook de overleggen met de districtschef. De rechtbank ziet in hetgeen door eiser is aangevoerd geen aanknopingspunten verweerder niet te volgen in dit standpunt. Weliswaar zijn in 2009 vier districten samengevoegd tot één district, maar dat daarmee de hiërarchische positie van de Wijkchef C, zoals beschreven in het Inrichtingsplan van 2007, is komen te vervallen, is niet gebleken. Uit de stukken is naar voren gekomen dat het overleg met de districtschef wordt gevoerd door de Wijkchef C en dat de Wijkchef C als direct leidinggevende verantwoordelijk is voor de beoordelingen van de Wijkchef B. Verder is niet gebleken dat eiser voor de projecten die hij leidt ook daadwerkelijk de eindverantwoordelijkheid heeft. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat er sprake is van hiërarchie tussen de Wijkchef C en de Wijkchef B. Dat de Wijkchef B incidenteel en tijdelijk, bij afwezigheid van ziekte of vakantie, de functie van Wijkchef C waarneemt vormt naar het oordeel van de rechtbank geen wezenlijke afwijking van de werkzaamheden, nu deze incidentele waarneming niet voldoet aan de vereisten van artikel 2, tweede lid, van de Trfp om tot functieonderhoud te leiden. Ook deze grond slaagt niet.
13. De rechtbank stelt evenwel vast dat eiser operationeel leiding geeft aan 30 tot 35 medewerkers. Dit wordt door verweerder ook niet betwist. De rechtbank is met eiser van oordeel dat deze feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken van de in de functiebeschrijving genoemde taak “Operationeel aansturen van de werkzaamheden van de eigen (ca. 20: Groepschefs A, Wijkagenten, Medewerkers wijksecretariaat, politieagenten, surveillanten) en toegevoegde medewerkers (Toezichthouders, Werkstudenten)”. Hoewel er geen sprake is van een ander soort werkzaamheden maakt de grootte van de groep waaraan sturing moet worden gegeven naar het oordeel van de rechtbank wel dat in de rol van Wijkchef B sprake is van wezenlijk andere werkzaamheden. Dat eiser, zoals hiervoor overwogen, geen eindverantwoordelijkheid draagt voor deze medewerkers doet daar niet aan af, aangezien dat bij operationeel aansturen ook niet nodig is. Deze grond slaagt.
14. Nu uit het bovenstaande volgt dat eiser in de referteperiode werkzaamheden heeft verricht die, gelet op de grootte van de groep aan wie operationeel leiding wordt gegeven, wezenlijk afwijken van de werkzaamheden zoals beschreven in de functiebeschrijving van Wijkchef B, had verweerder een nadere inventarisatie en beschrijving van de hier bedoelde werkzaamheden niet achterwege mogen laten.
15. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering ontbeert, zodat dit besluit in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep van eiser dient daarom gegrond te worden verklaard met vernietiging van het bestreden besluit.
Nu het beroep voor zover gericht tegen de afwijzing van het functieonderhoud gegrond wordt verklaard, kan ook het besluit uitgangspositie geen stand houden. Immers, de uitgangspositie van eiser is uiteindelijk afhankelijk van de uitkomsten van het nog uit te voeren functieonderhoud. Gelet daarop zal de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het besluit uitgangspositie, eveneens gegrond verklaren.
Voor de verdere besluitvorming is een nadere beoordeling door verweerder vereist. De rechtbank ziet dan ook geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten door zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Zij ziet evenmin aanleiding om toepassing te geven aan de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 437,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 april 2012;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 156,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 874,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. J.W. Veenendaal en mr. J.R. van Es-de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. J.J.A.G. van der Bruggen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.