Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/2311
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2012 in de zaak tussen
Stichting Helihinder Utrecht, te De Meern, eiseres
(gemachtigden: C. van Oosten, H.K. Diemer en B. Jurgens)
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.H. Bisschoff).
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder Heli Holland Air Service B.V. (Heli Holland) voor de periode van 22 november 2011 tot en met 22 november 2012, onder voorwaarden en beperkingen, ontheffing verleend van het verbod om VFR-vluchten beneden de minimum VFR-vlieghoogte uit te voeren boven gebieden met aaneengesloten bebouwing, industrie- en havengebieden daaronder begrepen, dan wel boven mensenverzamelingen.
Bij besluit van 29 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het verzoek van eiseres om de vaststelling van een dwangsom afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2012. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Het geschil beperkt zich tot beantwoording van de vraag of verweerder aan Heli Holland, onder voorwaarden en beperkingen, een ontheffing van het verbod van laagvliegen heeft mogen verlenen voor de periode van 22 november 2011 tot en met 22 november 2012.
2. Op grond van artikel 45, eerste lid, aanhef en onder a, van het Luchtverkeers-reglement is het in beginsel verboden om boven gebieden met aaneengesloten bebouwing, industrie- en havengebieden daaronder begrepen, dan wel boven mensenverzamelingen een VFR-vlucht uit te voeren beneden 300 meter boven de hoogste hindernis, gelegen binnen een afstand van 6000 meter van het luchtvaartuig. Verweerder kan op grond van artikel 45, vijfde lid, van het Luchtverkeersreglement ontheffing verlenen van dit verbod op zoge-noemde “laagvluchten” en daaraan voorschriften verbinden.
Volgens de toelichting op artikel 45 van Pro het Luchtverkeersreglement (Staatsblad 1992, nummer 697) moet met de ontheffing voor het verbod op laagvluchten een redelijk en maatschappelijk aanvaardbaar doel zijn gediend, zoals het maken van foto-, video- of filmopname, het door politie verrichten van vluchten voor opsporingsdoeleinden of het maken van milieuvluchten. De toelichting vermeldt dat het daarbij wenselijk is dat het doel wordt afgewogen tegen de geluidspreiding die anders is dan bij een vlucht op normale hoogte. Verder volgt uit de toelichting dat de te vliegen route moet worden getoetst op de afstand tot mogelijke obstakels, het gebruik van een meermotorig luchtvaartuig, zodat in geval van motorstoring op veilige wijze op de nog werkende motor weg kan worden geklommen, brevettering en ervaring van de bestuurder van het luchtvaartuig en op vliegzicht, hindernisvrije hoogte en luchtwaardigheidsniveau van het luchtvaartuig.
3. Verweerder legt aan de ontheffing ten grondslag dat met de uit te voeren vluchten een redelijk en maatschappelijk belang is gediend, te weten het vastleggen van beelden voor professionele nieuwsgaring en voor commerciële en professionele bedrijfsvoering, zoals het uitvoeren van foto-, film en scanvluchten en het vervaardigen van documentatie en promotiemateriaal. Dit belang heeft verweerder afgewogen tegen de geluidshinder en de risico’s die laagvliegen met zich brengt. Het resultaat van die belangenafweging is neergelegd in de voorwaarden en beperkingen die aan de ontheffing zijn verbonden. Verweerder heeft aan Heli Holland een ontheffing verleend voor een periode van een jaar – in tegenstelling tot een ontheffing per vlucht – vanwege het aantal vluchten dat in dit kader door Heli Holland verspreid over het land wordt uitgevoerd (20 à 25 per jaar) en vanwege de positieve geschiedenis van Heli Holland die zich uit in een zeer gering aantal klachten over geluidshinder, de positieve wijze waarop Heli Holland met deze klachten om is gegaan en de ervaringen van de autoriteiten met Heli Holland. Er is eerder een ontheffing voor de duur van een jaar aan Heli Holland verleend voor het jaar 2010 en het jaar 2011.
4. De rechtbank stelt vast dat de geldigheidsduur van de onderhavige ontheffing inmiddels bijna is verlopen. De rechtbank overweegt echter dat het belang van een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel bij toekomstige besluiten kan worden betrokken. De rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS) van 6 juni 2012 (LJN: BW7625). Ter zitting heeft verweerder desgevraagd te kennen gegeven dat de besluitvorming omtrent een aanvraag van Heli Holland voor ontheffing van het verbod op laagvliegen voor het komende jaar op overeenkomstige wijze zal plaatsvinden. Eiseres heeft daarom belang bij de beoordeling van haar beroep.
5. Eiseres heeft in beroep de reikwijdte en de duur van de ontheffing gemotiveerd bestreden.
6. Wat betreft de reikwijdte van de ontheffing voert eiseres in de eerste plaats aan dat verweerder de geluidshinder die laagvliegen met zich brengt onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken. In dat verband stelt eiseres dat het in zijn algemeenheid niet juist is dat geluidshinder acceptabel is als die niet langer plaatsvindt dan een kwartier omdat het ook gaat om het volume en het soort geluid. Volgens eiseres had daarom in de ontheffingsbepalingen een grens aan het toegestane geluidsniveau moeten worden gesteld. Zonder die grens is het volgens eiseres mogelijk dat de laagvluchten gehoorschade veroorzaken. Daarnaast voert eiseres aan dat de in artikel 2 van Pro de voorschriften van de ontheffing gehanteerde begrippen “niet bij voortduring”, “aaneengesloten bebouwing”, “mensenverzameling” en “een kwartier per locatie” onduidelijk zijn en nauwkeuriger hadden moeten worden omschreven om geluidshinder te voorkomen. Ten slotte heeft eiseres gesteld dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat laagvluchten de privacy van omwonenden aantasten en bij hen een gevoel van angst kunnen oproepen.
7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de geluidshinder veroorzaakt door laagvliegen voldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken. In dat verband wijst verweerder erop dat de bij de ontheffing toegestane helikopters (artikel 1 van Pro de ontheffing) vanwege diverse regelgeving en ter voorkoming van gehoorschade maar een beperkt aantal decibel mogen produceren. Ook wordt het geluidsniveau volgens verweerder begrensd door de in de voorschriften gestelde minimum vlieghoogte (artikel 2, aanhef en onder a) en wordt de geluidshinder verder beperkt door de voorschriften vervat in artikel 2, aanhef en onder b1, b3, f en g van de ontheffing. Deze voorschriften houden in dat overlast aan derden zoveel mogelijk dient te worden vermeden, dat geluidsgevoelige objecten worden gemeden, dat er niet bij voortduring laag wordt gevlogen maar slechts gedurende de periode dat dit voor het daadwerkelijk uitvoeren van de vluchten noodzakelijk is en dat laagvliegen hoogstens een kwartier per locatie is toegestaan. Verweerder heeft er verder op gewezen dat de begrippen “aaneengesloten bebouwing” en “mensenverzameling” in artikel 2, aanhef en onder a, van de ontheffing alleen in de context van veiligheid moeten worden gelezen. Deze begrippen worden vermeld in artikel 45 van Pro het Luchtverkeersreglement en spelen volgens verweerder een rol bij de door de piloot in acht te nemen minimum vlieghoogte, om bij een motorstoring of een ander incident de helikopter veilig te kunnen wegsturen. De begrippen “een kwartier per locatie” in artikel 2, onder g, en “niet bij voortduring” in artikel 2, onder f, van de voorschriften zijn volgens verweerder wel bedoeld om de geluidshinder in te perken. Bij het begrip “een kwartier per locatie” geldt volgens verweerder dat de (vooraf door Heli Holland door te geven) omschrijving van de locatie voldoende concreet moet zijn om te weten waarboven de vlucht precies zal worden uitgevoerd. Het begrip “niet bij voortduring” betekent volgens verweerder dat slechts laaggevlogen mag worden gedurende de periode dat dit voor het daadwerkelijk uitvoeren van de opdracht noodzakelijk is en slechts op het traject zoals dat van tevoren aan de KLPD is doorgegeven.
8. De rechtbank overweegt als volgt. Gelet op de in overweging 2 van deze uitspraak vermelde toelichting op artikel 45 van Pro het Luchtverkeersreglement, is verweerder bij zijn besluit tot ontheffing gehouden om naast toetsing van – hier niet in geding zijnde – veiligheidsaspecten, ook het – hier onweersproken – maatschappelijke doel van de door Heli Holland uit te voeren laagvluchten af te wegen tegen de geluidspreiding die daarbij optreedt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de in rechtsoverweging 7 genoemde aan de ontheffing verbonden voorwaarden en beperkingen, voldoende blijk gegeven deze geluidspreiding – en de effecten daarvan – in zijn belangenafweging te hebben betrokken. Verder acht de rechtbank de uitleg die verweerder in het bestreden besluit heeft gegeven aan de in artikel 2 van Pro de ontheffing gehanteerde begrippen en de toelichting op de context waarbinnen deze begrippen van betekenis zijn, in het licht van de toelichting op artikel 45 van Pro het Luchtverkeersreglement, niet onbegrijpelijk. Met deze uitleg heeft verweerder alsnog een nadere invulling gegeven aan de voor de beperking van geluidshinder relevante begrippen “een kwartier per locatie” en “niet bij voortduring”. Daarmee zijn de betreffende begrippen thans voldoende duidelijk en heeft verweerder inzichtelijk gemaakt dat in de voorschriften voldoende rekening is gehouden met het bij de laagvluchten te produceren geluidsniveau en dat het risico van gehoorschade voldoende is onderkend.
9. Voor zover eiseres met haar betoog dat laagvluchten de privacy van omwonenden aantasten en bij hen een gevoel van angst kunnen oproepen heeft beoogd te stellen dat het verlenen van de ontheffing een onaanvaardbare inbreuk betekent op het privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM), en verweerder om die reden had moeten afzien gebruik te maken van zijn bevoegdheid ontheffing te verlenen, overweegt de rechtbank als volgt. Bij de beoordeling of een inbreuk op een door artikel 8 van Pro het EVRM beschermd recht gerechtvaardigd is, zijn de concrete feiten en omstandigheden van het geval bepalend. Omdat sprake is van algemene stellingen en eiseres deze niet nader heeft onderbouwd en geconcretiseerd, kan reeds hierom niet worden geconcludeerd dat de gestelde inbreuk disproportioneel is. Van een schending van artikel 8 van Pro het EVRM is daarom geen sprake.
10. Wat betreft de duur van de ontheffing – een ontheffing voor de periode van een jaar – stelt eiseres dat deze een te generiek karakter heeft waardoor Heli Holland kan vliegen waar en wanneer zij wil. Eiseres is van mening dat van zo’n algemene ontheffing moet worden afgezien en dat uitsluitend met incidentele ontheffingen moet worden gewerkt, omdat volgens haar elke concrete vluchtsituatie daarop toegesneden voorschriften vereist. Eiseres verwijst in dit verband naar 26 incidentele ontheffingen die in 2007 aan Heli Holland zijn verleend. Eiseres voert verder aan dat verweerder het geringe aantal klachten over Heli Holland niet doorslaggevend heeft mogen achten, omdat dit aantal volgens haar niet representatief is voor de hinder die door de laagvluchten is veroorzaakt. Eiseres acht dit aantal misleidend, omdat het loket waar klachten kunnen worden ingediend onvoldoende kenbaar wordt gemaakt aan omwonenden en omdat ingediende klachten zoek raken of niet terechtkomen bij de juiste autoriteiten. Eiseres wijst erop dat de informatievoorziening op dit punt in de voorschriften gebrekkig is. Verweerder had Heli Holland moeten verplichten zelf vooraf de burger over de uit te voeren vluchten te informeren via een duidelijk medium, zoals bijvoorbeeld een website, onder vermelding van een klachtenloket .
11. Volgens verweerder is er voor de ontheffing voor de duur van een jaar gekozen om onnodig belastende administratieve handelingen terug te dringen en omdat, gelet op het actuele karakter van de opdrachten voor Heli Holland, op de procedure van het verlenen van incidentele ontheffingen veel tijdsdruk stond. Heli Holland is volgens verweerder de enige onderneming waaraan een dergelijke ontheffing is verleend. Bij de eerder verleende individuele ontheffingen aan Heli Holland werden volgens verweerder geen striktere voorschriften gesteld ter inperking van geluidshinder. Verweerder wijst erop dat uit de evaluatie die, zoals is bepaald in de aan de ontheffing de verbonden voorschriften, jaarlijks in september wordt gemaakt, blijkt dat er nauwelijks klachten zijn geweest. In 2010 is er één klacht ontvangen en in 2011 zijn er twee klachten ontvangen. Het KLPD heeft verklaard dat Heli Holland direct zijn medewerking heeft verleend om die klachten te verhelpen. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat met het bepaalde in artikel 3, onder i, van de voorschriften, namelijk dat voorafgaand aan een vlucht hieraan op initiatief van Heli Holland dan wel haar opdrachtgever in de plaatselijke media aandacht moet worden besteed, de informatieverstrekking aan de burger voldoende is gewaarborgd. Verweerder heeft ter zitting het door eiseres aangestipte belang van tijdige en eenduidige informatie aan de burger over laagvluchten en een loket voor eventuele klachten, beaamd.
12. De rechtbank stelt vast dat artikel 45, vijfde lid, van het Luchtverkeersreglement geen beperkingen bevat wat betreft de duur van de te verlenen ontheffing. Verweerder is daarom bevoegd een dergelijke ontheffing te verlenen, mits de aanvraag de in de toelichting bij deze bepaling beschreven toets doorstaat. Uit een vergelijking van de voorschriften van de onderhavige ontheffing met die van in het verleden aan Heli Holland verleende incidentele ontheffingen, die vermeld zijn in een ter zitting door eiseres overgelegde overzicht, volgt dat de voorschriften ter inperking van geluidshinder van de onderhavige ontheffing niet minder strikt zijn geformuleerd dan die van eerder verleende incidentele ontheffingen. Ter illustratie hiervan wijst de rechtbank op de ontheffingen van 21 februari 2007 (Staatscourant 28 februari 2007, nummer 42, pagina 37) en 21 augustus 2007 (Staatscourant 23 augustus 2007, nummer 162, pagina 13). De voorschriften in verband met beperking van geluidshinder zijn in de onderhavige ontheffing zelfs stringenter, doordat in artikel 2, aanhef en onder g, is vermeld dat voor het maken van laagvliegopnamen vanuit de helikopter voor het vervaardigen van documentatie- en promotiemateriaal hoogstens een kwartier per locatie is toegestaan, terwijl zo’n bepaling niet is opgenomen in de voorschriften van de hiervoor genoemde incidentele ontheffingen. Gelet op de voorschriften van de onderhavige ontheffing doet de vorm hiervan – verlening voor de duur van een jaar – als zodanig dan ook geen afbreuk aan de inperking van geluidshinder bij de vluchten die met de onderhavige ontheffing worden uitgevoerd.
Tevens stond het verweerder vrij om eerdere klachten over geluidshinder door laagvluchten van Heli Holland te betrekken bij zijn onderzoek naar de met de laagvluchten gemoeide geluidsspreiding en de uitkomst van dit onderzoek bij zijn besluitvorming over de onderhavige ontheffing te betrekken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de informatie die verweerder hierover heeft ingewonnen te twijfelen, omdat deze informatie afkomstig is van een bevoegde autoriteit en eiseres haar stelling dat deze informatie niet representatief is, niet met bewijs heeft gestaafd.
13. De rechtbank onderstreept met eiseres het belang van tijdige en volledige informatievoorziening aan de burger, ook in de onderhavige context. Dit belang wordt ook door verweerder erkend. Artikel 3, onder i, van de voorschriften voorziet erin dat door Heli Holland dan wel haar opdrachtgever aan de geplande vlucht aandacht wordt besteed in de lokale media. De rechtbank overweegt dat met deze bepaling is beoogd omwonenden tijdig en volledig informatie te verstrekken. Uit hetgeen eiseres ter zitting naar voren heeft gebracht ontstaat de indruk dat op dit moment dit beoogde doel in de praktijk niet altijd wordt bereikt. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat bij de evaluatie van de met de onderhavige ontheffing verrichte laagvluchten het aspect van informatieverstrekking aan de burger zal worden betrokken en dat de uitkomst daarvan wordt meegenomen bij een te verlenen ontheffing voor een volgende periode. Gelet op deze feiten en omstandigheden geeft de rechtbank verweerder, ondanks dat niet gezegd kan worden dat sprake is van een dusdanig gebrek dat daarmee de rechtmatigheid van het thans bestreden besluit wordt aangetast, in overweging om bij het verlenen van een nieuwe ontheffing de verplichting tot informatieverstrekking aan de burger exclusief bij de ontheffinghouder te leggen en deze verplichting zodanig te concretiseren dat deze in ieder geval omvat dat de burger tijdig, volledig en op een zo eenduidig mogelijke wijze wordt geïnformeerd over de geplande laagvluchten en over het loket waar de burger met zijn eventuele klachten over die laagvluchten terecht kan (bijvoorbeeld via de lokale kabelkrant of een website).
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. I. Ahmadali, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2012
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.