Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/4063
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 september 2012 in de zaak tussen
Résidence De Ridderhof B.V., gevestigd te Lunteren, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder.
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 1 november 2011, waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van respectievelijk 28 januari 2011, 11 februari 2011 en 21 maart 2011 ongegrond heeft verklaard.
Bij besluit van 28 januari 2011 heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvragen om vergunning eerste fase voor het oprichten van respectievelijk 28, 28 en 31 recreatiewoningen op de percelen, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie [sectie] nummer [nummer] en [nummer], plaatselijk bekend [adres] te [woonplaats] (verder: de percelen) en het vergroten van deze recreatiewoningen op de percelen geweigerd.
Bij besluit van 11 februari 2011 heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag om vergunning tweede fase voor het oprichten van 87 recreatiewoningen op de percelen niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 21 maart 2011 heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag om een vergunning voor het slopen van 105 recreatiewoningen op de percelen op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 12 april 2011 (lees: 2012) is de hoogte van de op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door verweerder uit te keren dwangsom vastgesteld op € 980,-.
Het beroep is behandeld ter zitting van 22 mei 2012, waar eiseres is verschenen bij [A], mede-eigenaar, en mevrouw [B], bedrijfsadviseur, bijgestaan door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Nijmegen. Namens verweerder is verschenen mr. T.W. Franssen, advocaat te Breda, en mr. C.M.E. Janssen, werkzaam bij de gemeente De Bilt. Belanghebbende Bewonersvereniging [naam] heeft zich laten vertegenwoordigen door [C], voorzitter van de Bewonersvereniging, bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht.
Overwegingen
1. Door eiseres zijn op 27 september 2010 drie aanvragen om bouwvergunning 1e fase ingediend voor het oprichten van genoemde recreatiewoningen op de percelen. Eveneens op 27 september 2010 heeft eiseres een aanvraag om bouwvergunning 1e fase ingediend voor het gedeeltelijk vergroten van de recreatiewoning met een souterrain op de percelen.
Op 19 oktober 2010 heeft eiseres verweerder meegedeeld dat het haar bedoeling is de bestaande 114 recreatiewoningen op de percelen te slopen en wel op zodanige manier dat er op het perceel nooit meer dan 87 recreatiewoningen staan. Bij brief van 24 november 2010 heeft eiseres verweerder meegedeeld van mening te zijn dat de gevraagde bouwvergunningen van rechtswege zijn verleend, aangezien door verweerder niet binnen de wettelijke termijn op de aanvragen is beslist.
2. Bij besluit van 28 januari 2011 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunningen 1e fase ten behoeve van het oprichten van genoemde recreatiewoningen geweigerd. Verweerder heeft daartoe overwogen dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
Naar de mening van verweerder beoogt eiseres een deel van de recreatiewoningen aan steeds wisselende (groepen van) personen te verhuren, al dan niet gedurende het gehele jaar. Verweerder acht dit beoogde gebruik niet in overeenstemming met de definitie van zomerhuizen zoals opgenomen in de planvoorschriften en derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
Verweerder is voorts van mening dat het bouwplan niet geacht kan worden bij te dragen aan het behoud en herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden, zodat sprake is van strijd met artikel 28 van de planvoorschriften.
Verweerder heeft verder overwogen dat op de percelen maximaal 120 zomerhuizen zijn toegestaan. Aangezien door het bouwplan het maximum aantal toegestane zomerhuizen zou worden overschreden, is verweerder van oordeel dat sprake is van strijd met artikel 28, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften, zodat ook op die grond de gevraagde vergunningen moeten worden geweigerd.
Met betrekking tot het vergroten van de recreatiewoningen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat daarmee de maximale oppervlakte van 60 m² voor ieder zomerhuis wordt overschreden Aangezien dit in strijd is met artikel 28, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften, is verweerder van oordeel dat ook die vergunning dient te worden geweigerd.
3. Bij besluit van 11 februari 2011 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning 2e fase ten behoeve van het oprichten van genoemde recreatiewoningen op de percelen niet in behandeling genomen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat eiseres op 18 januari 2011 een aanvraag om een bouwvergunning 2e fase heeft ingediend, hetgeen op grond van artikel 56a, vierde lid, van de Woningwet niet mogelijk is.
4. Bij besluit van 21 maart 2011 heeft verweerder besloten de aanvraag van 23 november 2010 om een sloopvergunning voor de bestaande recreatiewoningen op de percelen op grond van artikel 4:5 van de Awb niet in behandeling te nemen, nu de verstrekte rapportage omtrent de asbestinventarisatie onvolledig is, waardoor de aanvraag niet kan worden getoetst aan artikel 8.1.6, sub a, van de Bouwverordening.
Tevens heeft verweerder overwogen dat door eiseres geen deskundigenrapport is overgelegd op grond waarvan beoordeeld kan worden of de in de Flora- en faunawet opgenomen verbodsbepalingen worden overtreden.
5. De door eiseres tegen de besluiten van 28 januari 2011, 11 februari 2011 en 21 maart 2011 ingediende bezwaren zijn bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard. Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft de raad van de gemeente De Bilt geweigerd een projectbesluit te nemen met betrekking tot de ingediende aanvragen om een bouwvergunning voor het realiseren van genoemde recreatiewoningen. Tegen laatstgenoemd besluit richt zich het beroep niet.
6. Bij besluit van 12 april 2012 is de hoogte van de op grond van artikel 4:17 van de Awb door verweerder uit te keren dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften vastgesteld op € 980,-. Het door eiseres ingestelde beroep heeft op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb mede betrekking op het besluit van 12 april 2012.
7. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten op het gebied van het bouwrecht gewijzigd. Op grond van artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo is in deze zaak echter nog het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 oktober 2010, omdat de aanvragen om de bouwvergunningen eerste fase voor 1 oktober 2010 zijn ingediend. Dat betekent dat de besluiten omtrent de bouwvergunningen eerste én tweede fase (zie artikel 1.3 van de Invoeringswet Wabo) worden beoordeeld op de voet van de relevante bepalingen uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Woningwet. Nu de aanvraag om de sloopvergunning (23 november 2010) wel dateert van na inwerkingtreding van de Wabo, is daarop de Wabo, uitgaande van het toepasselijke overgangsrecht, wel van toepassing.
8. De rechtbank stelt vast dat volgens het ter plaatse vigerende bestemmingsplan “Landelijk Gebied 1985, herziening 1991” op de percelen de bestemming ‘recreatieve doeleinden II’ rust.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de voor die doeleinden aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in stacaravans en zomerhuisjes met de daarbij behorende bouwwerken, waaronder bouwwerken ten behoeve van centrale voorzieningen alsmede dienstwoningen, en open terreinen, waaronder wegen, parkeerterreinen, speelvelden en beplantingsstroken. Tevens dienen deze gronden voor het behoud en herstel van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden.
Artikel 28, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften bepaalt dat het aantal stacaravans en zomerhuizen niet meer dan 35 per ha mag bedragen.
Artikel 28, tweede lid, onder g, bepaalt dat de oppervlakte en de hoogte van zomerhuizen niet meer dan respectievelijk 60 m² en 3,5 m mogen bedragen.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en de bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan ter plaatse aangegeven bestemming.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ll, van de planvoorschriften wordt onder zomerhuis verstaan een gebouw, geen woonkeet en geen stacaravan of ander bouwwerk op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door één of meerdere personen, die elders hun woonverblijf hebben, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, onder a, wordt onder landschappelijke waarden verstaan de waarden die een gebied ontleent aan zijn visueel waarneembare verschijningsvorm (zoals die omschreven zijn in hoofdstuk 2 en 4.6 van de toelichting).
Ingevolge artikel 40 van de Woningwet is voor het realiseren van het bouwplan een bouwvergunning vereist. In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet staan de gevallen genoemd waarin een bouwvergunning moet worden geweigerd. Dit is onder meer, voor zover hier relevant, het geval wanneer het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Doen zich geen van de in artikel 44 van de Woningwet genoemde weigeringsgronden voor, dan moet de bouwvergunning worden verleend.
Ingevolge het bepaalde in artikel 56a van de Woningwet kan een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen worden verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet worden geweigerd indien – onder meer en voor zover hier relevant – het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
Geweigerde bouwvergunning 1e fase (87 recreatiewoningen)
9. Met betrekking tot de geweigerde bouwvergunning 1e fase voor het oprichten van in totaal 87 recreatiewoningen op de percelen heeft eiseres in beroep aangevoerd dat de gevraagde vergunning van rechtswege is verleend, nu het bouwplan niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan en verweerder niet tijdig op de aanvragen heeft beslist.
In dit kader zijn partijen in de eerste plaats verdeeld over de vraag wat de juiste uitleg is van de definitie van zomerhuis in artikel 1, aanhef en onder ll, van de planvoorschriften alsmede over de vraag of het door eiseres voorgenomen gebruik van de op te richten recreatiewoningen daarmee in strijd is.
10. Eiseres heeft bepleit dat uit de definitie van artikel 1, aanhef en onder ll, in samenhang met artikel 28 van de planvoorschriften, is af te leiden dat daarmee wordt bedoeld om permanente bewoning van recreatiewoningen niet toe te staan maar dat wisselende verhuur aan verschillende personen jaarrond niet is uitgesloten, zodat reeds om die reden geen grond bestaat om uit te gaan van voorgenomen strijdig gebruik, nog daargelaten of eiseres een dergelijke vorm van verhuur voor ogen staat.
11. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de definitie van het begrip zomerhuis als bedoeld in artikel 1 aanhef en onder ll van de planvoorschriften zo moet worden gelezen dat het daarbij gaat om een recreatiewoning ten behoeve van één of meer personen die (samen) elders hun hoofdverblijf hebben en aldaar vooral in het zomerseizoen mogen verblijven.
Dat de planwetgever niet het oog heeft gehad op wisselende verhuur aan steeds wisselende personen in het zomerseizoen en aan wie telkens alleen de voorwaarde wordt gesteld dat zij elders hun hoofdverblijf hebben, volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de zinsnede “uitsluitend door één of meerdere personen” – met nadruk op het woord “uitsluitend” – en de plaatsing van de komma, direct achter het woord “personen” in plaats van achter het woord hebben”. Daaruit blijkt dat het de planwetgever er om te doen is geweest “uitsluitend één of meerdere personen” in de definitie voorop te stellen, voor wie daarnaast geldt dat zij elders hun hoofdverblijf moeten hebben. De toevoeging “uitsluitend” in deze plandefinitie zou zinledig zijn indien zomerhuizen achtereenvolgens door steeds wisselende personen zouden mogen worden bewoond, zoals eiseres betoogt.
De rechtbank vindt voor deze uitleg ook steun in het feit dat het bestemmingsplan, zoals uit de toelichting blijkt, een conserverend karakter heeft ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan, waarbij uitgangspunt was dat het bestaande gebruik van de gronden de basis is voor de bestemming en uitbreiding van (bepaalde) activiteiten niet wordt toegestaan. Ook onder het oude bestemmingsplan werden de bestaande recreatiewoningen op het bungalowpark [naam] op basis van verhuurovereenkomsten langdurig verhuurd aan dezelfde personen voor recreatieve bewoning.
Het andersluidende standpunt van eiseres op dit punt slaagt dus niet.
12. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat de op te richten recreatiewoningen (mede) zullen worden gebruikt voor een ander doeleinde dan het gebruik als zomerhuis, zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan. Verweerder gaat er van uit dat eiseres de recreatiewoningen wenst aan te wenden voor steeds wisselende verhuur, overeenkomstig de door haar bepleite uitleg van de definitie van zomerhuis. Verweerder acht dit beoogde gebruik dan ook in strijd met het bestemmingsplan.
13. Eiseres heeft in dat verband in beroep bestreden dat zij een dergelijke vorm van gebruik voorstaat en gesteld dat volstrekt onduidelijk is op welke gronden verweerder tot deze conclusie is gekomen. Eiseres acht het dan ook onjuist om te veronderstellen dat het voorgenomen gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, zodat om die reden geen grond bestaat tot weigering van de gevraagde vergunning. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt.
14. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) moet bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, doch moet mede worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Het concrete, beoogde gebruik van het bouwwerk vormt op voorhand een reden om een bouwvergunning te weigeren indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat dit gebruik uitsluitend of mede betrekking heeft op andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. In dit verband is het in de eerste plaats aan de aanvrager om de noodzakelijke gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat het beoogde gebruik in overeenstemming is met de bestemming (zie bijvoorbeeld de uitspraken van ABRS van 23 april 2003, LJN AF 7641, en 3 augustus 2011, LJN BR 4002).
Bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan gaat het dus om het concreet beoogde gebruik van het bouwwerk. In dit verband vermelden de aanvragen om bouwvergunning dat het beoogde gebruik van de nieuw op te richten recreatiewoningen, overeenkomstig het huidige gebruik, ‘recreatiepark’ is. Dit is niet in strijd met de vigerende bestemming. Op de aanvragen en ook nadien is door eiseres op geen enkele wijze vermeld of bekend gemaakt dat zij de op te richten recreatiewoningen wenst te exploiteren door middel van bedrijfsmatige verhuur aan steeds wisselende personen. Dat zij de definitie van zomerhuis zo uitlegt dat verhuur aan wisselende derden wel mogelijk is, rechtvaardigt zonder verdere aanknopingspunten – die ontbreken – niet dat zij een dergelijk gebruik dus ook voorstaat. Eiseres heeft in dit verband ter zitting desgevraagd aangevoerd dat meerdere mogelijkheden van exploitatie open staan, maar dat verkoop of verhuur aan ‘vaste’ derden voor haar de meest aantrekkelijke en dus voorgestane optie is.
Anders dan de bewonersvereniging heeft aangenomen kan ook uit de omschrijving van de activiteiten van eiseres in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel niet worden afgeleid dat eiseres slechts een exploitatiewijze in de vorm van (jaarronde) wisselende verhuur voorstaat.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat, nu er geen concrete aanwijzingen zijn voor het tegendeel, verweerder niet redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat het door eiseres voorgenomen gebruik van de recreatiewoningen in strijd is met hetgeen op grond van de voorschriften van het bestemmingsplan is toegestaan.
Terzijde wordt opgemerkt dat indien na ingebruikname mocht blijken dat de recreatiewoningen toch worden gebruikt in strijd met hetgeen het bestemmingsplan toestaat, verweerder uiteraard in beginsel handhavend kan optreden. Daarop kan thans echter geen voorschot worden genomen.
15. Verweerder acht het bouwplan tevens in strijd met het bepaalde in artikel 28 van de planvoorschriften, omdat het bouwplan niet geacht kan worden bij te dragen aan het behoud en herstel van de op de betreffende gronden voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden. Verweerder heeft ter ondersteuning van dat standpunt gewezen op het rapport van Tauw van 17 januari 2011.
Eiseres heeft in beroep – kort gezegd – aangevoerd dat de landschappelijke waarden geen geschikt, namelijk een te vaag, toetsingskader vormen voor de vraag of de gewenste bebouwing kan worden opgericht en dat voor de toegestane bouwmogelijkheden uitsluitend de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan bepalend zijn. Ook deze beroepsgrond van eiseres slaagt, waartoe de rechtbank het volgende overweegt.
16. In de laatste volzin van artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften is vermeld dat de (op de kaart voor ‘recreatieve doeleinden II’ aangewezen) gronden tevens dienen voor het behoud en herstel van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden.
De rechtbank stelt vast dat dit criterium in de planvoorschriften niet nader is geconcretiseerd. Noch aan de hand van de planvoorschriften noch aan enig ander stuk kan objectief worden vastgesteld aan welke voorwaarden moet worden voldaan om te kunnen bepalen of sprake is van een situatie waarbij de gronden bijdragen aan, althans geen afbreuk doen aan behoud en herstel van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden. De beoordeling daarvan geschiedt derhalve niet aan de hand van het bestemmingsplan en de daarbij behorende voorschriften, doch is afhankelijk van een op het desbetreffende geval toegespitste afweging aan de hand van niet concreet omlijnde factoren. Artikel 28, eerste lid, laatste volzin, van de planvoorschriften bevat in zoverre dan ook een kwalitatieve omschrijving, die een nadere afweging van verweerder vergt. De rechtbank acht dit in strijd met de eisen van rechtszekerheid en vindt voor dit standpunt steun in een uitspraak van de ABRS van 21 juni 2006, LJN: AX9062.
De rechtbank heeft daarbij acht geslagen op het gegeven dat onder ‘landschappelijke waarden’ in het bestemmingsplan wordt verstaan de waarden die een gebied ontleent aan zijn visueel waarneembare verschijningsvorm, dat in de toelichting van het bestemmingsplan wordt vermeld dat het tegengaan van een te hoge recreatiedruk van belang is voor de fauna en dat het behoud en herstel van de landschappelijke waarden en daarmee van de aantrekkingskracht van het gebied alleen mogelijk is als bij verdere ruimtelijke ontwikkeling in het gebied rekening wordt gehouden met de draagkracht en specifieke waardevolle karakteristieken van het landschap. Die opmerkingen zijn naar het oordeel van de rechtbank echter te algemeen van aard om te kunnen spreken van een voldoende objectief geconcretiseerd toetsingskader.
Bovendien is de rechtbank van oordeel dat blijkens de systematiek van bovengenoemd artikel 28, zoals opgenomen in de leden 1 en 5, dit criterium lijkt te zijn bedoeld voor de beoordeling van een aanlegvergunning. In lid 5 van artikel 28 van de planvoorschriften is immers expliciet vermeld dat een aanlegvergunning wordt verleend indien door de beoogde werken of werkzaamheden, of de gevolgen daarvan, de landschappelijke waarden van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden tot herstel van die waarden niet of niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind.
Indien het de bedoeling was geweest om dit toetsingscriterium ook te laten gelden voor de beoordeling van een bouwvergunning, dan had het voor de hand gelegen dat de planwetgever dit criterium geobjectiveerd had opgenomen in artikel 28, tweede lid, van de planvoorschriften, dat ziet op de bebouwingsmogelijkheden.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder het bouwplan op dit punt ten onrechte heeft getoetst aan deze bepaling van het bestemmingsplan en het ten onrechte als weigeringsgrond heeft tegengeworpen, daargelaten wat er van de onderbouwing daarvan door middel van het rapport van Tauw verder zij.
17. Verweerder heeft ten slotte geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bepaalde in artikel 28, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften, nu door het bouwplan het maximaal toegestane aantal recreatiewoningen wordt overschreden. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij voor in totaal 87 recreatiewoningen een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend, zodat er geen sprake is van overschrijding van het maximaal toegestane aantal recreatiewoningen. Het bestemmingsplan laat immers – ongeveer – 124 recreatiewoningen toe. Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat in de aanvraag om de bouwvergunning uitdrukkelijk is vermeld dat de bestaande bouwwerken zullen worden geamoveerd. Ook deze beroepsgrond van eiseres slaagt, waartoe het volgende wordt overwogen.
18. Ingevolge artikel 28, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften mag het aantal stacaravans en zomerhuizen niet meer dan 35 per ha bedragen. Eiseres heeft voor in totaal 87 recreatiewoningen een aanvraag om een bouwvergunning ingediend. In de bij de aanvraag behorende begeleidende brief van 19 oktober 2010 heeft eiseres onder meer vermeld dat de bestaande 114 recreatiewoningen (in fasen) zullen worden gesloopt en dat er op het terrein niet meer dan 87 recreatiewoningen zullen staan. Ook op de bij de bouwaanvraag gevoegde situatietekening heeft eiseres vermeld dat alle bestaande 114 recreatiewoningen zullen worden gesloopt en dat met de bouw per woning in fasen niet zal worden begonnen voordat op het deelperceel (onder verkaveling) de bestaande opstallen zijn gesloopt.
Nu eiseres bij de aanvragen om de bouwvergunning uitdrukkelijk heeft verklaard dat er niet meer dan 87 recreatiewoningen zullen worden gerealiseerd en dat er niet eerder met de bouw op een perceel zal worden begonnen voordat de bestaande opstallen die zich daarop bevinden zullen zijn gesloopt, is de rechtbank van oordeel dat op basis van de aanvraag en de daarbij behorende en bekende gegevens niet tot de conclusie kan worden gekomen dat met het bouwplan het maximaal toegestane aantal te realiseren recreatiewoningen, zoals voorgeschreven in artikel 28, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften, wordt overschreden. Van strijd met artikel 28, tweede lid, onder f, van de planvoorschriften is dan ook geen sprake.
19. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de argumenten op grond waarvan verweerder de bouw van de 87 recreatiewoningen in strijd heeft geacht met het bestemmingsplan geen stand houden. Gesteld noch gebleken is dat de recreatiewoningen op enig ander onderdeel niet voldoen aan de planvoorschriften. Dat verweerder het bouwplan op andere, nog niet besproken, onderdelen strijdig acht met het bestemmingsplan acht de rechtbank niet aannemelijk. De vraag of dit bouwplan al dan niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan heeft partijen immers van aanvang af verdeeld gehouden. Verweerder moet worden geacht te dien aanzien zijn argumenten uitputtend naar voren te hebben gebracht.
20. Uit het voorgaande volgt dat verweerder op de aanvraag, die bij hem op 27 september 2010 is binnengekomen, overeenkomstig artikel 46, eerste lid, onder c, van de Woningwet, uiterlijk op 8 november 2010 had moeten beslissen. Van een verdaging van de beslistermijn als bedoeld in artikel 46, tweede lid, van de Woningwet is niet gebleken.
Nu verweerder niet binnen die termijn – maar pas op 28 januari 2011 – op de aanvraag heeft beslist, is de rechtbank van oordeel dat ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet in samenhang met het vierde lid van die bepaling, de bouwvergunning op 9 november 2010 van rechtswege is verleend. Verweerder was nadien niet meer bevoegd alsnog een reëel besluit op de aanvragen te nemen. Het primaire besluit op de aanvraag van 28 januari 2011 is dan ook ten onrechte genomen. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Ook het primaire besluit van 28 januari 2011 kan niet in stand blijven, zodat de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat besluit zal herroepen door het in te trekken.
De rechtbank merkt voorts nog op dat verweerder, nu sprake is van een van rechtswege verleende bouwvergunning, dit bekend dient te maken op de daarvoor vereiste wijze.
Geweigerde bouwvergunning voor het vergroten van de recreatiewoningen
21. Uit de door eiseres ingediende bouwaanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen blijkt dat eiseres de op te richten recreatiewoningen wenst uit te breiden met een souterrain.
Verweerder heeft de gevraagde vergunning geweigerd op grond van de overweging dat het vergroten van de recreatiewoningen met een souterrain er toe zal leiden dat de maximale oppervlakte van 60 m² voor ieder zomerhuis zal worden overschreden. Het bouwplan is daarmee in strijd met artikel 28, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften, dat bepaalt dat de oppervlakte en de hoogte van zomerhuizen niet meer dan respectievelijk 60 m² en 3,5 meter mogen bedragen. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat door het bouwplan de maximaal toegestane bouwoppervlakte niet wordt overschreden.
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt, waartoe het volgende wordt overwogen.
22. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat het begrip oppervlakte als bedoeld in artikel 28, tweede lid, onder g, van de planvoorschriften in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Wel is in artikel 1, aanhef en onder nn, van de planvoorschriften de term “bebouwde oppervlakte” gedefinieerd als zijnde de oppervlakte die in beslag mag worden genomen door gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde. In artikel 2 van de planvoorschriften, dat handelt over de wijze van meten, is onder 2 bepaalt dat de oppervlakte van gebouwen wordt gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of harten van scheidsmuren. Onder 7 is omschreven hoe de vloeroppervlakte van woningen dient te worden gemeten, namelijk als de oppervlakte van de voor bewoning bestemde vertrekken van een woning, waaronder mede worden verstaan keukens en slaapvertrekken, maar gangen toiletten, bad- en doucheruimten, alsmede ingebouwde bergingen en als berging gebruikte vlieringen worden niet meegerekend.
23. Om de vraag te kunnen beantwoorden of met het bouwplan de maximaal toegestane oppervlakte van 60 m² wordt overschreden, ziet de rechtbank zich dan ook geplaatst voor de beantwoording van de vraag welke uitleg dient te worden gegeven aan het begrip oppervlakte in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder g, van de planvoorschriften.
Verweerder gaat er kennelijk van uit dat in deze bepaling is bedoeld de toegestane vloeroppervlakte van een zomerhuis te maximeren en niet – zoals door eiseres is betoogd- het toegestane ruimtebeslag aan bebouwde oppervlakte, zulks al dan niet met de aanname dat meerlaagse bouw niet is toegestaan. Voor de juistheid van verweerders uitleg biedt het bestemmingsplan echter onvoldoende aanknopingspunten. Niet valt in te zien dat bij het bouwvoorschrift dat de maximaal te bouwen oppervlakte van een zomerhuis regelt door de planwetgever bedoeld is alleen de voor bewoning geschikte vertrekken relevant te achten. Verweerder heeft de term vloeroppervlakte zelf ook niet toegepast, omdat hij bij zijn berekening niet – zoals wel uit artikel 2 onder 7 van de planvoorschriften volgt – alleen de voor bewoning bestemde vertrekken heeft meegenomen. De rechtbank houdt het er dan ook op dat de planwetgever met “oppervlakte” in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder g, van de planvoorschriften het oog moet hebben gehad op de oppervlakte van een gebouw. Enig houvast voor de bepaling daarvan is te vinden in het meetvoorschrift in artikel 2, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften. Nu het souterrain blijkens de bouwtekeningen is gesitueerd binnen de buitenwerkse gevelvlakken, is van een toename van de oppervlakte van het zomerhuisje door de bouw van het souterrain geen sprake. Evenmin is blijkens de bouwtekening sprake van een overschrijding van de maximaal toegestane hoogte van het zomerhuis van 3,5 meter, nu de nokhoogte van bouwwerken wordt gemeten van het hoogste punt tot aan het gemiddelde bouwwerken peil van het aansluitende afgewerkte bouwperceel. Het bestemmingsplan kent geen bepalingen op grond waarvan het aantal bouwlagen is gemaximeerd dan wel bouwen onder het peil niet is toegestaan.
24. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de vaststelling van verweerder, dat de bouw van het souterrain in de recreatiewoningen niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, geen stand kan houden. Gesteld noch gebleken is dat de souterrains op enig ander onderdeel niet voldoen aan de planvoorschriften. Dat verweerder het bouwplan op andere, nog niet besproken, onderdelen strijdig acht met het bestemmingsplan acht de rechtbank niet aannemelijk. Ook de vraag of dit bouwplan al dan niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan heeft partijen immers van aanvang af verdeeld gehouden. Verweerder moet ook op dit onderdeel worden geacht te dien aanzien zijn argumenten uitputtend naar voren te hebben gebracht.
25. Uit het voorgaande volgt dat verweerder op de aanvraag, die bij hem op 27 september 2010 is binnengekomen, overeenkomstig artikel 46, eerste lid, onder c, van de Woningwet, uiterlijk op 8 november 2010 had moeten beslissen. Van een verdaging van de beslistermijn als bedoeld in artikel 46, tweede lid, van de Woningwet is ook hier niet gebleken.
Nu verweerder niet binnen die termijn – maar pas op 28 januari 2011 – op de aanvraag heeft beslist, is de rechtbank van oordeel dat ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet in samenhang met het vierde lid van die bepaling, de bouwvergunning op 9 november 2010 van rechtswege is verleend. Verweerder was nadien niet meer bevoegd alsnog een reëel besluit op de aanvragen te nemen. Het primaire besluit op de aanvraag van 28 januari 2011 is dan ook ten onrechte genomen. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, komt daarom ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Ook dit primaire besluit van 28 januari 2011 kan niet in stand blijven, zodat de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb ook dat besluit zal herroepen door het in te trekken.
De rechtbank merkt voorts nog op dat verweerder, nu sprake is van een van rechtswege verleende bouwvergunning, dit bekend dient te maken op de daarvoor vereiste wijze.
Buiten behandeling laten van aanvraag om bouwvergunning tweede fase voor het oprichten van 87 recreatiewoningen.
26. Verweerder heeft de aanvraag om de bouwvergunning tweede fase niet in behandeling genomen vanwege het feit, zo blijkt uit het - door verweerder overgenomen - advies van de bezwaarschriftencommissie, dat de bouwvergunning eerste fase is geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder de aanvraag om bouwvergunning tweede fase in behandeling had moeten nemen, nu de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend. Aangezien verweerder ook ten aanzien van deze aanvraag niet binnen zes weken heeft beslist, is eiseres van mening dat ook de bouwvergunning tweede fase van rechtswege is verleend. Dit betoog van eiseres slaagt.
27. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, moet worden geoordeeld dat de bouwvergunning eerste fase op 9 november 2010 van rechtswege is verleend. Vorenstaande betekent dat verweerder de aanvraag om de bouwvergunning tweede fase van 18 januari 2011 in behandeling had moeten nemen en daarop, overeenkomstig artikel 46, eerste lid, onder c, van de Woningwet, uiterlijk op 1 maart 2011 had moeten beslissen. Aangezien verweerder dit heeft nagelaten en de aanvraag om de bouwvergunning ten onrechte buiten behandeling heeft gelaten, is de rechtbank van oordeel dat ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet in samenhang met het vierde lid van die bepaling, de bouwvergunning tweede fase op 2 maart 2011 van rechtswege is verleend.
28. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit van 11 februari 2011 is gehandhaafd voor vernietiging in aanmerking komt. Ook het primaire besluit van 11 februari 2011 kan niet in stand blijven, zodat de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat besluit zal herroepen door het in te trekken.
Buiten behandeling laten van de aanvraag om de sloopvergunning
29. De aanvraag om een sloopvergunning voor 105 recreatiewoningen is ingediend op 23 november 2010. Dat betekent als gezegd dat het besluit omtrent het buiten behandeling laten van de aanvraag om een sloopvergunning moet worden beoordeeld op de voet van de relevante bepalingen uit de Wabo.
30. De rechtbank stelt voorop dat de Wabo met ingang van 1 april 2012 is gewijzigd in die zin dat artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a is vervallen. Dientengevolge is met ingang van die datum voor sloopactiviteiten als de onderhavige geen omgevingsvergunning meer vereist.
Dit roept de vraag op of eiseres nog een relevant procesbelang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen dit onderdeel van het bestreden besluit. Zij kan thans immers zonder omgevingsvergunning over gaan tot de door haar gewenste sloop ongeacht de rechtmatigheid van het bestreden én het primaire besluit.
Omdat dit punt echter ter zitting niet aan de orde is geweest en de rechtbank niet kan uitsluiten dat eiseres zou willen bepleiten dat haar procesbelang bij een oordeel over de rechtmatigheid van die besluiten nog gelegen is in door die besluiten eventueel geleden schade, zal de rechtbank zekerheidshalve aannemen dat voor eiseres enig procesbelang resteert bij een beoordeling van het beroep.
31. Verweerder heeft de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit slopen op grond van artikel 4:5 van de Awb niet in behandeling genomen, omdat eiseres er niet in is geslaagd de gevraagde gegevens binnen de door verweerder gestelde termijn aan te leveren, ook niet nadat zij in de gelegenheid was gesteld de aanvraag aan te vullen. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat de asbestinventarisatie niet volledig is en dat eiseres geen deskundigenrapport heeft overgelegd op grond waarvan verweerder kan beoordelen of de in de Flora- en faunawet (Ffw) opgenomen verbodsbepalingen worden overtreden.
32. Indien een aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft op een handeling waarvoor tevens een ontheffing van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI) op grond van de Ffw is vereist, moet de aanvrager er voor zorgen dat de aanvraag om toestemming voor die handeling tevens onderdeel uitmaakt van de aanvraag om de omgevingsvergunning. Gelet hierop staat de rechtbank voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, onder b, van de Ffw. Gezien de aanvraag van eiseres is evident dat deze ziet op handelingen waarvoor – ten tijde hier van belang – een omgevingsvergunning was vereist als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, onder a, van de Ffw. De rechtbank is voorts van oordeel dat deze handelingen tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden. De gevraagde vergunning in ogenschouw nemend, alsmede de bosrijke omgeving waarin die zullen plaatsvinden, leidt uitvoering van het project tot handelingen waarvoor het verbod geldt van de artikelen 10 of 11 van de Ffw. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen deze omgevingsvergunningplichtige activiteiten en de hiervoor bedoelde handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, Ffw. Nu de minister van ELI ten aanzien van deze verboden bevoegd is ontheffing te verlenen, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw juncto artikel 2.27 van de Wabo. In een dergelijk geval wordt de omgevingsvergunning door burgemeester en wethouders niet verleend dan nadat de minister van ELI heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij op voorhand duidelijk is dat van overtreding van de bedoelde verboden geen sprake zal zijn.
Nu de aanvraag, in afwijking van het bepaalde in artikel 75c, eerste lid, van de Ffw, niet tevens mede betrekking heeft op de benodigde toestemming op grond van de Ffw en bij die aanvraag evenmin gegevens zijn verstrekt – bijvoorbeeld in de vorm van een ecologische inventarisatie – op grond waarvan kon worden beoordeeld of voor de sloopactiviteiten een verklaring van geen bedenkingen mogelijk nodig was, heeft verweerder kunnen besluiten de aanvraag om deze reden buiten behandeling te stellen.
33. In artikel 7.2, aanhef en onder f, van de Regeling omgevingsrecht – ten tijde hier van belang – is bepaald dat in of bij de aanvraag om een vergunning voor het slopen van een bouwwerk, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder a, van de Wabo, de aanvrager een asbestinventarisatierapport verstrekt, indien er sprake is van een verwachting dat er asbest aanwezig is. Niet in geschil is dat een asbestinventarisatie noodzakelijk is.
Nu evident is dat eiseres een dergelijk rapport niet heeft kunnen overleggen, althans niet voor alle door haar te slopen recreatiewoningen, heeft verweerder kunnen besluiten ook om deze reden de aanvraag niet in behandeling te nemen. De stelling van eiseres dat verweerder had kunnen volstaan met het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning voor het slopen, ertoe strekkende dat voordat tot de sloopwerkzaamheden wordt overgegaan een asbestinventarisatie moet worden overgelegd, stuit, naar verweerder terecht heeft opgemerkt, af op artikel 8.1.1., derde lid, van de Bouwverordening 2010 van de gemeente De Bilt. Deze bepaling kent een limitatieve opsomming van mogelijke, aan een slooptoestemming te verbinden voorschriften. Het voor aanvang van de sloop aanleveren van een asbestinventarisatie valt daar niet onder.
34. Het beroep voor zover gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit waarbij het buiten behandeling laten van de gevraagde omgevingsvergunning voor het slopen is gehandhaafd, is dan ook ongegrond.
Dwangsombesluit
35. Op grond van artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Op grond van het tweede lid van dit artikel bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen steeds € 40,- per dag. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13, van de Awb is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op grond van het derde lid van dit artikel kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Op grond van het vijfde lid doet het bestuursorgaan, indien toepassing is gegeven aan het derde lid, hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
36. Eiseres heeft de besluiten van 28 januari 2011 en 11 februari 2011 betwist door middel van een bezwaarschrift van 9 maart 2011. Het besluit van verweerder van 21 maart 2011 heeft eiseres betwist bij bezwaarschrift van 21 april 2011. Verweerder heeft op beide bezwaarschriften beslist bij besluit van 1 november 2011. Bij het thans door eiseres betwiste besluit van 12 april 2012 heeft verweerder de hoogte van de dwangsom bepaald op € 980,- vanwege het feit dat verweerder 35 dagen in gebreke is geweest. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat de bezwaren tegen de zes (deel)besluiten gevoegd zijn behandeld en dat één beslissing op bezwaar is genomen. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres twee bezwaarschriften heeft ingediend, zodat aan haar ook tweemaal de dwangsom van € 980,- moet worden toegekend. Verweerder heeft de rechtbank verzocht zelf in de zaak te voorzien.
Eiseres is van mening dat haar zes maal de dwangsom van € 980,- toekomt, nu de bezwaren zich richten tegen een zestal deelbesluiten van verweerder, die zijn neergelegd in de hiervoor genoemde besluiten van 28 januari 2011, 11 februari 2011 en 21 maart 2011.
37. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de termijn om te beslissen op de bezwaarschriften van eiseres, gericht tegen de besluiten van 28 januari 2011, 11 februari 2011 en 21 maart 2011 was overschreden. Niet in geschil is dat de termijnoverschrijding optelt tot een bedrag van € 980,-, zodat ook de rechtbank daarvan uit gaat. In geschil is slechts de vraag hoe vaak aan eiseres het bedrag van € 980,- toekomt.
38. De rechtbank stelt vast dat op de (zes) aanvragen van eiseres is beslist in drie primaire besluiten. Daartegen heeft eiseres zich gericht in twee bezwaarschriften. Voor de toepassing van artikel 4:17 van de Awb moet een bezwaarschrift worden gelijkgesteld met een aanvraag. Eiseres heeft om haar moverende redenen geen drie maar twee bezwaarschriften gericht tegen de door haar daarmee bestreden besluiten. De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is bedoeld om bestuursorganen (financieel) te prikkelen te komen tot tijdige beslissingen op ingediende aanvragen en bezwaarschriften. Hieruit volgt dat verweerder gehouden was op beide bezwaarschriften tijdig te beslissen en nu hij dat heeft nagelaten ook na in gebreke te zijn gesteld, gehouden is tot betaling van een dwangsom in verband met een tweetal overschrijdingen van voor hem geldende termijnen. Het standpunt van eiseres dat de termijn zes keer dient te worden geteld, slaagt, gelet op het toepasselijke wettelijke kader, derhalve niet. Verweerder is in het besluit van 12 april 2012 ten onrechte uitgegaan van één termijnoverschrijding. Het beroep tegen het besluit van 12 april 2012 is dan ook gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank geeft toepassing aan haar bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb en bepaalt dat verweerder krachtens artikel 4:17 van de Awb een bedrag van € 1.960,- aan eiseres is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaren.
Conclusie
39. Uit vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit van 1 november 2011 moet worden vernietigd voor zover daarbij de besluiten van 28 januari 2011 en 11 februari 2011 zijn gehandhaafd. De rechtbank geeft toepassing aan haar bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb door beide laatstgenoemde besluiten te herroepen.
Ook het beroep tegen het dwangsombesluit van 12 april 2012 is gegrond. Dit besluit wordt eveneens vernietigd. Ook hier voorziet de rechtbank zelf in de zaak door de aan eiseres verschuldigde dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 1.960,--.
40. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 437,-) als kosten voor verleende rechtsbijstand. Tevens dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te voldoen.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit van 1 november 2011 voor zover daarbij de besluiten van 28 januari 2011 en 11 februari 2011 zijn gehandhaafd,
herroept het primaire besluit van 28 januari 2011 door het in te trekken,
herroept het primaire besluit van 11 februari 2011 door het in te trekken,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 1 november 2011 voor zover vernietigd,
vernietigt het besluit van 12 april 2012 en veroordeelt verweerder tot betaling van een dwangsom van € 1.960,- als gevolg van het niet tijdig beslissen op twee bezwaarschriften, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 12 april 2012.
bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 302,- aan haar vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 874,-.
Aldus vastgesteld door mr. T. Pavicevic, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. B.J. Schueler, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 25 september 2012.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. T. Pavicevic
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.