Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 12/2194 en SBR 12/2193
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 augustus 2012 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.H. Erich),
en
de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers rijbewijs ongeldig verklaard en hem een alcoholslotprogramma (ASP) opgelegd.
Bij besluit van 16 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is niet verschenen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser op 22 januari 2012 als beginnend bestuurder van een motorrijtuig - een snorfiets - is aangehouden op verdenking van artikel 8 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) en dat bij eiser een ademalcoholgehalte van 565 µg/l is geconstateerd.
3. Eiser heeft ter zitting de beroepsgrond over de mededeling op grond van artikel 130 van Pro de Wvw 1994 ingetrokken.
4. Eiser voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hij wordt op onevenredige wijze in zijn belangen geschaad in verhouding tot het met het besluit te dienen doel. In dit verband is van belang dat de aan eiser opgelegde maatregelen neerkomen op een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiser verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 (LJN: AV3572). Dat de wetgever het ASP als educatieve of herstelmaatregel heeft bedoeld en dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een educatieve maatregel niet als criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM moet worden aangemerkt, maakt het voorgaande niet anders. Dit laat immers onverlet dat de maatregelen voor eiser een bestraffend karakter hebben en bestraffend voor hem uitpakken. De opgelegde maatregel heeft bovendien niet een educatief karakter, maar heeft op zichzelf ook al een punitieve component, nu eiser voor de duur van twee jaar een alcoholslot dient in te bouwen in een auto. Nu sprake is van een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is - in tegenstelling tot wat verweerder stelt – wel degelijk plaats voor een belangenafweging. Verweerder had derhalve eisers belangen moeten meewegen bij de besluitvorming. Nu verweerder dat niet heeft gedaan is het besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Daar komt bij dat de toe te passen belangenafweging in het voordeel van eiser had moeten uitpakken, nu de opgelegde maatregel voor eiser buitensporig zwaar uitpakt. Eiser is niet in het bezit van een auto en heeft ook niet de middelen een auto aan te schaffen. Bovendien is hij niet in staat de hoge kosten voor het ASP te betalen. Dit temeer nu hij door oplegging van het ASP geen inkomsten kan genereren, nu hij altijd werkzaam is geweest in de autobranche en hij hiervoor een rijbewijs nodig heeft. Eiser rijdt op zijn werk in verschillende auto’s, waaronder die van klanten. Deze auto's kunnen niet van een alcoholslot worden voorzien. Evenmin is het inbouwen van een alcoholslot in de auto van eisers moeder mogelijk, nu zij vanwege een lichamelijke beperking niet kan blazen en zodoende geen gebruik meer zou kunnen maken van haar auto. Eiser wil wel meewerken aan het ASP, maar dat is voor hem praktisch onmogelijk. Eiser wijst voorts op een uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 5 juni 2012 (LJN: BW7521), waarin door de rechtbank is overwogen dat een wettelijke regeling buiten werking zou kunnen worden gesteld als er sprake zou zijn van omstandigheden waaronder strikte wetstoepassing in het voorliggende geval tot onaanvaardbare resultaten zou leiden. Eiser acht voorts van belang dat hij niet is aangehouden toen hij een auto bestuurde en dat hij nimmer een auto heeft bestuurd met alcohol op. De opgelegde sanctie heeft echter wel tot gevolg dat eiser niet meer kan beschikken over zijn rijbewijs nu het plaatsen van een alcoholslot voor hem niet mogelijk is. Vreemd genoeg kan hij zijn rijbewijs voor het besturen van een snorfiets wel terugkrijgen. Daarnaast is het een eenmalig incident geweest, terwijl het ASP is bedoeld voor zware alcoholmisbruikers. Hierbij speelt ook een rol dat de wettelijke regeling waarop verweerder zich baseert kort voor de door eiser begane overtreding in werking is getreden en dat de voorlichting hieromtrent onvoldoende is geweest, hetgeen de Ombudsman ook kenbaar heeft gemaakt. In de summiere bekendmaking die wel heeft plaatsgevonden wordt ook steeds gesproken over automobilisten als de bestuurders waarvoor de nieuwe regeling geldt. Andere bestuurders, zoals van een snorfiets, worden in deze berichtgeving niet genoemd. Voorts dient er rekening mee te worden gehouden dat de wettelijke regeling over het ASP nog moet worden geëvalueerd, waarbij niet is uitgesloten dat de regeling zal worden aangepast, aldus eiser.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser heeft voldaan aan één of meer criteria van artikel 131 Wvw Pro 1994 en artikel 17 van Pro de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (de Regeling). Nu eiser de aanhoudingsgegevens niet betwist is voldoende aannemelijk dat hij onder invloed van alcohol een motorrijtuig heeft bestuurd en daarmee heeft voldaan aan artikel 17, aanhef en onder b, van de Regeling. Dit artikel is dwingendrechtelijke van aard, hetgeen betekent dat verweerder bij vervulling van het criterium gehouden is een ASP op te leggen en hierbij niet aan een nadere belangenafweging toekomt. Dat het eisers eerste overtreding is maakt dit niet anders. Evenmin kan eisers bezwaar dat hij het rijbewijs nodig heeft voor zijn werk hem baten, nu verweerder volgens de wet- en regelgeving geen rekening mag houden met individuele omstandigheden. Dat eiser ten tijde van de aanhouding op een snorfiets reed, kan niet leiden tot een ander standpunt, nu ook voor een snorfiets een rijbewijs (AM) nodig is. Door te rijden onder invloed van alcohol is een vermoeden van ongeschiktheid ontstaan voor alle categorieën, waarvoor eiser een rijbewijs heeft (AM, B en C). Nu er geen geschiktheidseisen zijn gesteld voor een rijbewijs voor categorie AM, mag eiser wel gebruik maken van dat rijbewijs. Over eisers bezwaar dat hij zelf geen auto heeft en hij op zijn werk meerdere auto’s rijdt, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser slechts in een voertuig van categorie B mag rijden, indien in dit voertuig een alcoholslot is ingebouwd. Eiser mag ook meerdere alcoholsloten aanschaffen en deze laten inbouwen in auto’s van derden, aldus verweerder.
6. De vraag of een maatregel als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM moet worden aangemerkt, moet worden beantwoord aan de hand van de kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, het met de maatregel beoogde doel en de aard en de zwaarte van de maatregel. De voorzieningenrechter verwijst naar het arrest van het EHRM van 7 november 2000 (LJN: AJ6697). Vast staat dat de procedure tot het opleggen van een ASP een bestuursrechtelijke procedure is die geheel los staat van een eventuele strafprocedure over het geconstateerde rijden onder invloed van alcohol, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat die maatregel punitief te achten.
7. Tot de invoering van het ASP is blijkens de wetsgeschiedenis besloten omdat de wetgever enerzijds het aantal ongevallen veroorzaakt door het rijden onder invloed van alcohol wilde terugdringen en anderzijds de huidige bestuurlijke maatregelen onvoldoende effectief heeft bevonden (TK 2010-2011, 31 896, nr. 14, p. 2). Het doel van het ASP voor de betrokkene is volgens de wetgever om hem te leren en te laten aantonen dat hij een scheiding kan aanbrengen tussen het besturen van motorrijtuigen en het gebruik van alcohol (TK 2008-2009, 31 896, nr. 4, p. 5). Doordat de betrokkene direct geconfronteerd wordt met het eigen, ongewenste gedrag, gaat daar volgens de wetgever meer effect van uit dan van alleen het geïnformeerd worden daarover, zoals het geval is bij een Educatieve maatregel alcohol en verkeer (TK 2010-2011, 31 896, nr. 14, p. 2). Dit effect wordt volgens de wetgever gestaafd door evalutatie-onderzoeken van ASP's in het buitenland (zie bijvoorbeeld TK 2008-2009, 31 896, nr. 3, p. 9). Op grond van het inzicht dat wordt verkregen over de wijze waarop de betrokkene omgaat met de scheiding tussen alcoholgebruik en verkeersdeelname, wordt begeleiding geboden en zo nodig geadviseerd zich aan te melden bij verslavingszorg (TK 2008-2009, 31 896, nr. 4, p. 5).
Voor de lengte van het ASP van in beginsel twee jaar, met een mogelijke verlenging van telkens zes maanden, is welbewust door de wetgever gekozen vanuit de verwachte effectiviteit in samenhang met ervaringen en duur bij ASP's in het buitenland (EK 2009-2010, 31 896, C, p. 7).
De hoge kosten, de beperking in mobiliteit en de omstandigheid dat een betrokkene niet langer werk kan verrichten dat rijden in motorrijtuigen zonder alcoholslot met zich brengt, zijn door de wetgever uitdrukkelijk meegewogen. De wetgever acht deze kosten en beperkingen voor de betrokkene gerechtvaardigd, waartoe hij overweegt dat een rijbewijs nu eenmaal een vergunning is die kan worden ingetrokken als de houder niet langer aan de voorwaarden voldoet, die vergunning nader overweging behoeft in het geval de betrokkene ondanks fors alcoholgebruik is gaan autorijden in de wetenschap dat dit een gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid, maar met het alcoholprogramma de betrokkene in staat wordt gesteld onder de daarbij geldende voorwaarden in weerwil van zijn foute gedrag toch auto te blijven rijden (TK 2008-2009, 31 896, nr. 3, p. 17, en nr. 4, p. 7).
8. De voorzieningenrechter concludeert op grond van hetgeen onder rechtsoverweging 7 is overwogen, dat het ASP door de wetgever als herstelmaatregel wordt gekwalificeerd en is bedoeld. Het met de maatregel beoogde doel, namelijk enerzijds het verhogen van het bewustzijn van een specifieke groep rijbewijshouders omtrent de gevaren van het rijden onder invloed van alcohol en anderzijds het verbeteren van de veiligheid van verkeersdeelnemers, is niet zonder gewicht. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat het ASP als leedtoevoegend en daarmee als criminal charge dient te worden gekwalificeerd. Eisers verwijzing naar het arrest van het EHRM kan hem niet baten, nu eisers situatie niet overeen komt met de situatie in dat arrest. Dat in dat geval door het EHRM is geoordeeld dat sprake was van een criminal charge hing samen met de omstandigheid dat de ongeldigverklaring van het rijbewijs een direct gevolg was van de strafrechtelijke veroordeling, hetgeen bij eiser niet het geval is. De voorzieningenrechter oordeelt derhalve dat het ASP niet kan worden aangemerkt als een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. De vraag of iets als criminal charge moet worden aangemerkt, wordt beoordeeld in zijn algemeenheid en staat los van de individuele omstandigheden van het geschil dat de rechter voor heeft liggen.
9. Nu geen sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, bestaat, gelet op de dwingendrechtelijke bepalingen van de Wvw 1994 en de Regeling, geen ruimte voor afweging van eisers persoonlijke belangen. De Regeling biedt geen ruimte voor beoordeling van de vraag of de kosten voor de uitvoering van het ASP gezien verzoekers financiële draagkracht proportioneel is te achten. Hetgeen verzoeker hierover heeft aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot een wijziging van het besluit. Dat sprake is geweest van een eenmalig incident en dat eiser is aangehouden terwijl hij een snorfiets bestuurde, leidt evenmin tot een ander oordeel. De gestelde praktische bezwaren van verzoeker dat hij geen eigen auto heeft, heeft de wetgever, blijkens de Memorie van Toelichting (TK 2008-2009, 31 896, nr. 3, p. 17), reeds ondervangen door het aan de betrokkene over te laten in welk motorrijtuig van de categorie B hij het alcoholslot laat inbouwen. In voorkomende gevallen kan het alcoholslot ook worden ingebouwd in een motorrijtuig waarvan het kenteken op naam staat van een derde, bijvoorbeeld een bedrijfsauto, en is het aan de betrokkene zelf om dit te regelen met de kentekenhouder of met zijn werkgever. De stelling van eiser dat er onvoldoende voorlichting zou hebben plaatsgevonden over het ASP, kan hem evenmin baten, nu zowel verweerder als de voorzieningenrechter dienen uit te gaan van de geldende wet- en regelgeving. Om dezelfde reden kan de stelling van eiser dat nog een evaluatie van de wet- en regelgeving zal plaatsvinden, hem evenmin baten. Verweerder was op grond van die wet- en regelgeving gehouden aan eiser een ASP op te leggen.
10. De voorzieningenrechter overweegt dat zij zich kan voorstellen dat het ASP voor eiser ingrijpende gevolgen heeft, maar zij kan niet anders dan concluderen dat het opleggen van het ASP in overeenstemming is met de regelgeving waaraan verweerder zich moet houden. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de wetgever de ingrijpende gevolgen van het ASP voor betrokkene uitdrukkelijk meegewogen.
11. Over eisers stelling dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord, overweegt de voorzieningenrechter dat ingevolge artikel 7:2 van Pro de Awb een bestuursorgaan, voordat het op bezwaar beslist, een belanghebbende in de gelegenheid dient te stellen te worden gehoord. De bezwaarde dient altijd gehoord te worden, tenzij zich een van de in artikel 7:3 van Pro de Awb genoemde uitzonderingen voordoet. Van de hoorplicht kan ingevolge artikel 7:3 van Pro de Awb onder meer worden afgezien, indien het bezwaar kennelijk gegrond of ongegrond is. Er is volgens vaste jurisprudentie sprake van een kennelijk (on)gegrond bezwaar wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds direct blijkt dat de bezwaren gegrond of ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.
12. Gelet op de omstandigheid dat sprake is van dwingendrechtelijke bepalingen, zodat voor een belangenafweging geen plaats is, en de omstandigheden dat de aanhoudingsgegevens door eiser niet zijn betwist, heeft verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond mogen verklaren en op grond van artikel 7:3 van Pro de Awb mogen afzien van horen.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Michon, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. K.S. Smits, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.