Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/2129 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2012 in de zaak tussen
Stichting Perspectief, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Schaap),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigden: mr. C.J. Mastenbroek en drs. R. Garretsen).
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot verlening van een subsidie ten bedrage van € 743.027,- voor het project “Versterken van de individuele positie van leden PGO-organisaties die langdurig verblijven in zorginstellingen” (het project) afgewezen.
Bij besluit van 28 mei 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2012. Namens eiseres is haar directeur, [directeur], verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres beoordeeld aan de hand van de Subsidieregeling PGO en het Beleids- en beoordelingskader behorend bij de Subsidieregeling PGO met nr. MC-2978257 (het Beleids- en beoordelingskader), zoals deze regelgeving luidde in de periode van 1 januari 2009 tot 1 juli 2011. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de inhoudelijke relevantie van het project voldoende en de kwaliteit onvoldoende is. Verweerder heeft aan zijn standpunt over de kwaliteit van het project ten grondslag gelegd dat niet duidelijk is hoe de begrote kosten zich verhouden tot de beoogde resultaten en dat het niet duidelijk is of het voorstel een pilot betreft, op basis waarvan wordt bepaald hoe verder moet worden gegaan, of dat het activiteiten betreft die in de toekomst op dezelfde wijze zullen worden voortgezet.
2. Eiseres heeft aangevoerd dat het onduidelijk is welke maatstaf verweerder hanteert bij zijn standpunt dat de kosten van het project te hoog zijn in verhouding tot de resultaten. Volgens eiseres worden geen objectieve normen gegeven die een toetsing mogelijk maken. Verder heeft eiseres gesteld dat verweerder een verkeerd beeld heeft van het aantal mensen dat bij het project betrokken zal zijn. Verweerder gaat dus uit van een onjuiste reikwijdte van het project, wat waarschijnlijk verklaart waarom hij ten onrechte meent dat de kosten te hoog zijn, aldus eiseres. Voorts heeft eiseres in dit verband gesteld dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat verweerder heeft overgenomen in het bestreden besluit, slechts marginaal is getoetst, hetgeen in strijd is met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter zitting heeft eiseres hieraan nog toegevoegd dat de maatstaf die verweerder in het verweerschrift noemt, namelijk dat wordt gekeken of de kosten ongeveer overeenkomen met wat gebruikelijk is in het maatschappelijk verkeer, niet in het bestreden besluit staat. Voorts is volgens eiseres onduidelijk waar is vastgelegd dat dit de maatstaf is om kosten te beoordelen en is niet geëxpliciteerd wat dan de maatschappelijk gebruikelijke kosten zijn voor vergelijkbare projecten en waarom het project daarbij negatief afsteekt.
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het totale projectbedrag te hoog is in vergelijking met de te behalen resultaten en dat de groep mensen die met dit project wordt bereikt in verhouding tot de kosten die het project meebrengt, niet proportioneel is. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat wordt gekeken of de kosten ongeveer overeenkomen met wat gebruikelijk is in het maatschappelijk verkeer.
4. Uit het verweerschrift en hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, leidt de rechtbank af dat verweerder de besluitvorming omtrent de afhandeling van subsidieaanvragen als die van eiseres als volgt heeft vormgegeven. De Programmaraad, die bestaat uit deskundigen op het gebied van patiënten, gehandicapten en ouderen (pgo), beoordeelt in een vergadering de ingediende subsidieaanvragen en bekijkt daarbij of een project aan de voorwaarden in hoofdstuk 4 van het Beleids- en beoordelingskader voldoet en legt dit vast in een advies. Bij die vergadering is er een secretaris aanwezig die er voor moet zorgen dat alle vereiste stappen bij deze toetsing worden doorlopen en is er een adjunct-secretaris die notuleert. Van deze vergadering wordt geen verslag opgemaakt. De adjunct-secretaris geeft per vergadering een mondelinge toelichting aan (een beslissingsbevoegde medewerker van) verweerder. Verweerder toetst het advies van de Programmaraad, dat hij beschouwt als een deskundigenadvies, marginaal, hetgeen inhoudt dat hij toetst of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en of de lijn van het advies inhoudelijk samenhangend is. Verweerder doet dit door na te gaan of hij de redenering van de Programmaraad kan volgen, of hij het advies begrijpelijk vindt, of hij zich kan vinden in de motivering en of alle vragen zijn beantwoord. Als aan deze criteria is voldaan, legt verweerder het advies van de Programmaraad ten grondslag aan zijn besluitvorming.
5. De rechtbank overweegt dat verweerder bevoegd is om zich te laten adviseren bij de besluitvorming op de aanvraag. De adviezen van de Programmaraad moeten worden aangemerkt als deskundigenadviezen aan verweerder ten behoeve van de uitoefening van zijn bevoegdheden. Daartoe moeten deze adviezen op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en naar inhoud inzichtelijk en concludent zijn. Als aan deze eisen is voldaan, mag verweerder bij de besluitvorming over subsidieaanvragen van de juistheid van die adviezen uitgaan, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn om te twijfelen aan de juistheid of volledigheid ervan.
6. Ter zitting is vastgesteld dat de enige stukken van de Programmaraad waar verweerder bij zijn besluitvorming over heeft beschikt, de stukken zijn die zijn opgemaakt ten behoeve van de vergaderingen van de Programmaraad (gedingstukken 4a tot en met 4e). Zoals verweerder ook zelf ter zitting heeft erkend, kan hij met deze stukken de onder 4 weergegeven toets niet verrichten. In deze stukken is immers wel weergegeven wat de conclusie van de Programmaraad is over het project, maar is deze conclusie nauwelijks gemotiveerd. Nu noch de vergadering van de Programmaraad, noch de mondelinge toelichting door de adjunct-secretaris aan verweerder in een verslag is vastgelegd, kan de rechtbank niet controleren of verweerder op grond hiervan het advies van de Programmaraad wel kon toetsen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het advies van de Programmaraad, vanwege de wijze waarop het is vastgelegd, niet op een inzichtelijke wijze informatie verschaft en dat verweerder dit advies dus niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Nu de bezwaarschriftencommissie voor de motivering van de afwijzing van de aanvraag tevens in essentie verwijst naar het advies van de Programmaraad, heeft verweerder het bestreden besluit evenmin op het advies van deze commissie kunnen baseren.
7. De rechtbank is verder van oordeel dat de motivering die verweerder heeft gegeven, zoals weergegeven onder rechtsoverweging 3, onvoldoende is voor de conclusie dat niet duidelijk is hoe de begrote kosten zich verhouden tot de beoogde resultaten. De rechtbank wijst er in dit verband op dat eiseres bij de (herziene) aanvraag een kostenspecificatie heeft gevoegd en in bezwaar heeft uitgelegd welke mensen en organisaties het project beoogt te bereiken en wat de beoogde (duurzame) resultaten zijn. Gelet hierop lag het op de weg van verweerder om concreet en kenbaar aan de hand van de gegevens die eiseres over dit project heeft verstrekt te motiveren waarom volgens hem de verhouding tussen de kosten en de resultaten onduidelijk is. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. De beroepsgrond slaagt.
8. Eiseres heeft voorts over verweerders standpunt dat het onduidelijk is wat er gebeurt met de uitkomsten van het project aangevoerd dat zowel in de aanvraag, als in de nadere toelichting daarop, is uitgelegd hoe de uitkomsten van het project worden gemeten en wat er met die uitkomsten zal worden gedaan. Eiseres heeft gesteld dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet op deze punten is ingegaan. Verder heeft eiseres gesteld dat, zelfs al zou onvoldoende kunnen worden voorspeld wat er uit het project komt en hoe die uitkomsten in de toekomst nuttig kunnen worden aangewend, dit niet betekent dat het project onvoldoende SMART is geformuleerd. Volgens eiseres is op grond van het voorgaande sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Eiseres heeft in dit kader tevens verwezen naar een besluit over een ander project van haar. Ter zitting heeft eiseres uitgelegd dat zij hiermee niet heeft beoogd een beroep op het gelijkheidsbeginsel te doen, maar dat zij naar die andere zaak heeft verwezen om te onderbouwen dat het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd.
9. Verweerder heeft gesteld dat uit het voorstel niet valt op te maken op welke wijze voortzetting van de activiteiten plaats zal vinden of, als het om een pilot gaat, hoe de uitkomsten hiervan worden uitgewerkt of geëvalueerd. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat hij eiseres kan volgen in haar standpunt dat zij voldoende heeft omschreven wat er met het project wordt beoogd. Volgens verweerder is er echter geen duidelijkheid over hoe de beoogde resultaten in de toekomst zullen worden voortgezet. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat weliswaar wordt gesproken van een handboek, maar dat niet is uitgelegd hoe de essentie van het project verder beschikbaar wordt gesteld aan het pgo-veld en of dat veld daar de vruchten van kan plukken.
10. De rechtbank verwijst, wat betreft de adviezen van de Programmaraad en de bezwaarschriftencommissie die verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, naar hetgeen zij daarover heeft overwogen onder rechtsoverweging 6. Verder is de rechtbank ook op dit punt van oordeel dat verweerder zijn standpunt in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Eiseres heeft bij de herziene aanvraag toegelicht dat na afronding van de 16 trajecten een handboek en een eindrapportage zullen worden gemaakt, een presentatie op een congres zal worden gegeven en een samenhangend ondersteuningsmodel zal worden ontwikkeld. In bezwaar heeft eiseres nog uitgelegd dat het doel van het project is om door de 16 trajecten de methodiek die afkomstig is uit de Verenigde Staten te vertalen naar de Nederlandse situatie en, door deze vast te leggen in het ‘Handboek Ondersteuning=Mensenwerk’, te zorgen dat pgo-organisaties en zorginstellingen zelf deze methodiek in de praktijk kunnen brengen. Tevens heeft eiseres er op gewezen dat alle trajecten een begin- en eindevaluatie kennen. Ook in dit geval was het dus aan verweerder om concreet te motiveren waarom hij dan toch meent dat er geen duidelijkheid is over hoe de beoogde resultaten in de toekomst zullen worden voortgezet. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. De beroepsgrond slaagt.
11. Eiseres heeft verder gesteld dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom de kwaliteit van het project in het voornemen tot afwijzing van de aanvraag als ‘matig’ is gekwalificeerd, maar in het primaire besluit en daarna als ‘onvoldoende’. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het haar bevreemdt dat het project als ‘onvoldoende’ is beoordeeld, omdat in de ruim tien jaar daarvóór een structurele subsidie aan haar is toegekend door verweerder, waarmee gelijksoortige projecten werden uitgevoerd. Tevens wordt eiseres door verweerder en aan hem gelieerde organisaties uitgenodigd om mee te denken over ontwikkelingen op haar deskundigheidsgebied, dus met de kwaliteit van haar werk zit het wel goed, aldus eiseres.
12. Uit hoofdstuk 4.2 van het Beleids- en beoordelingskader blijkt dat, als een project in eerste instantie in vak vijf of zes van de beoordelingstabel is geplaatst, de betreffende organisatie daarna in de gelegenheid is gesteld om de kwaliteit van het project te verbeteren en deze dan (nog steeds) als matig wordt beoordeeld, dit onvoldoende is om voor subsidie in aanmerking te komen. De rechtbank wijst er op dat in het stuk dat is opgemaakt ten behoeve van de vergadering van de Programmaraad over de herziene aanvraag van eiseres (processtuk 4b) ook is vermeld: “Kwaliteit blijft hetzelfde (matig), dus onvoldoende.” De rechtbank begrijpt het standpunt van de Programmaraad, en dus van verweerder, dan ook zo dat de kwaliteit van het project zowel vóór als na het herzien van de aanvraag als ‘matig’ is beoordeeld, hetgeen er op grond van hoofdstuk 4.2 van het Beleids- en beoordelingskader toe leidt dat de aanvraag wordt afgewezen. Deze beroepsgrond van eiseres berust dan ook op een verkeerde lezing van verweerders standpunt en slaagt daarom niet.
13. Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder ten onrechte de motivering van de Programmaraad om de inhoudelijke relevantie van het project als voldoende te kwalificeren niet heeft overgelegd. Volgens eiseres is het verzoek om deze motivering te overleggen binnen een redelijke termijn gedaan, namelijk vier weken na de afwijzende beslissing. Eiseres vraagt zich tevens af waarom verweerder de motivering niet heeft overgelegd. Eiseres heeft gesteld dat zij belang heeft bij toetsing van de inhoudelijke relevantie van dit project en is van mening dat deze als ‘hoog’ moet worden gekwalificeerd. Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat verweerders beleid op dit punt buiten de grenzen treedt van hetgeen de wetgever voor ogen heeft gehad met artikel 3:48 van de Awb.
14. Verweerder heeft in het voornemen tot afwijzing van de aanvraag en in het primaire besluit overwogen dat de Programmaraad de inhoudelijke relevantie van het project als voldoende heeft beoordeeld en dat de vermelding van de motivering daarvoor op grond van artikel 3:48, eerste lid, van de Awb achterwege kan blijven. Volgens verweerder heeft eiseres buiten de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 3:48, tweede lid, van de Awb verzocht om de motivering. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een motiveringsgebrek.
15. Op grond van artikel 3:48, eerste lid, van de Awb kan de vermelding van de motivering achterwege blijven indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat.
16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit artikel ten onrechte heeft toegepast. Nu de inhoudelijke relevantie van het project als ‘voldoende’ is beoordeeld, terwijl er nog een hogere kwalificatie mogelijk was, heeft eiseres terecht gesteld dat zij er belang bij heeft de motivering van deze beoordeling te kennen. Hoe hoger de inhoudelijke relevantie van het project wordt beoordeeld, des te hoger is immers het vak binnen de beoordelingstabel van het Beleids- en beoordelingskader waarin het project wordt geplaatst, hetgeen van belang kan zijn voor de vraag of er subsidie voor het project wordt verleend. Verweerder heeft dan ook ten onrechte nagelaten de motivering voor de conclusie dat de inhoudelijke relevantie van het project voldoende is, kenbaar te maken. Het standpunt van verweerder dat dit verzoek is ingediend buiten de redelijke termijn als bedoeld in artikel 3:48 van de Awb, deelt de rechtbank niet, reeds omdat artikel 3:48 van de Awb in dat geval dus niet van toepassing is. Daarbij geldt - ten overvloede - dat niet valt in te zien – zonder nadere toelichting – waarom deze informatie na vier weken niet meer beschikbaar zou zijn. De beroepsgrond slaagt.
17. Zoals blijkt uit hetgeen is vastgesteld en overwogen onder rechtsoverwegingen 6, 7, 10 en 16 is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder, wat betreft de kwaliteit van het project, concreet motiveren waarom niet duidelijk is hoe de begrote kosten van het project zich verhouden tot de beoogde resultaten en waarom er geen duidelijkheid is over hoe de beoogde resultaten in de toekomst zullen worden voortgezet. Verder moet verweerder motiveren waarom de inhoudelijke relevantie van het project als ‘voldoende’ is beoordeeld. De rechtbank realiseert zich dat de Programmaraad inmiddels is opgeheven, maar het staat verweerder vrij zich desgewenst door een ander orgaan te laten adviseren over dit project dan wel zelf te voorzien in de hiervoor genoemde noodzakelijke motivering. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
18. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
19. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, voorzitter, en mr. K.J. Veenstra en
mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. Veldhoen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juni 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.