Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/712
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2012 in de zaak tussen
[Eiser] te [woonplaats], eiser,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. J.W. Severijnen en drs. J. Strieker).
Procesverloop
Bij brief van 24 augustus 2011 heeft verweerder eiser bericht geen aanleiding te zien om terug te komen op het eerder door hem ingenomen standpunt dat voor hem geen interveniërende rol is weggelegd om te bewerkstelligen dat aan eiser een tegemoetkoming wordt uitgekeerd ter compensatie van door hem geleden schade als gevolg van zijn klokkenluidersactiviteiten.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door J.C. Boer, adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is een erkende klokkenluider in het zogenoemde bouwfraudedossier. In het voorjaar van 2004 heeft hij de schaduwboekhouding van bouwbedrijf [bouwbedrijf] openbaar gemaakt. Eiser stelt als gevolg hiervan schade te hebben geleden. In 2009 heeft eiser zich tot verweerder gewend met het verzoek om met hem in gesprek te treden over een tegemoetkoming in de door hem geleden schade tengevolge van zijn klokkenluidersactiviteiten. Bij brieven van 18 januari 2010 en 30 september 2010 heeft verweerder eiser bericht geen reden te zien om in te gaan op eisers verzoek om (een gesprek over) een mogelijke tegemoetkoming in de geleden schade noch om het ministerie waar de kwestie speelt te verzoeken een uiterste poging te doen om de zaak tot een goed einde te brengen (een interveniërende rol te spelen).
2. Bij brief van 9 juni 2011 heeft eiser verweerder verzocht laatstgenoemd standpunt te heroverwegen. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daartoe gesteld dat de enige andere klokkenluider in de bouwfraudekwestie, [klokkenluider A], wel een tegemoetkoming van de overheid heeft ontvangen. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 24 augustus 2011, het in bezwaar bestreden besluit.
3. Gevraagd naar de inzet van de procedure heeft eiser ter zitting aangegeven dat voor hem van belang is dat hij door de overheid net zo wordt behandeld als [klokkenluider A]. Vast staat dat de Staat der Nederlanden met [klokkenluider A] een vaststellingsovereenkomst heeft gesloten, waarvan de inhoud alleen bij de partijen bij die overeenkomst bekend is. Eiser vermoedt dat de Staat aan [klokkenluider A] een bepaald geldbedrag heeft aangeboden. Eiser wenst een soortgelijke behandeling. Hij vindt dat de overheid gelijke gevallen ongelijk behandelt en vraagt de bestuursrechter dit te beoordelen en te corrigeren.
4. Ter zitting heeft de rechtbank uitvoerig met partijen van gedachten gewisseld over het verschil in behandeling door de overheid van eiser en de heer [klokkenluider A]. Beide partijen hebben de achtergrond van hun standpunten en handelen uitgebreid toegelicht. Dit heeft echter niet geleid tot een oplossing in der minne, zodat de rechtbank uitspraak zal moeten doen op het beroep.
5. Zoals ter zitting toegelicht dient de bestuursrechter te waken over een aantal formele aspecten, zoals zijn bevoegdheid en de ontvankelijkheid van het bezwaar en het beroep. De bestuursrechter is een besluitrechter. Zijn bevoegdheid strekt zich uit tot besluiten van bestuursorganen, maar – behoudens een enkele, in deze procedure niet relevante, uitzondering – niet tot feitelijk handelen van bestuursorganen. Het oordeel over de vraag of feitelijk handelen of nalaten van een bestuursorgaan onrechtmatig is jegens de rechtzoekende, is voorbehouden aan de burgerlijke rechter.
6. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank, sector bestuursrecht, de bestuursrechter. Het bestreden besluit is als zodanig een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het beroep daartegen is ontvankelijk en de bestuursrechter is bevoegd (en verplicht) op dat beroep te oordelen. Het beroep is gericht tegen een besluit waarbij eisers bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, met als redengeving dat het voorwerp van bezwaar geen besluit in de zin van de Awb zou zijn. Gelet hierop ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de afwijzing van eisers verzoek, zoals neergelegd in de brief van 24 augustus 2011, een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Zo nee, dan dient het bezwaar reeds daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard en wordt aan een inhoudelijk debat over de juistheid van de afwijzende beslissing niet toegekomen. In dat geval kan in deze procedure dus evenmin worden toegekomen aan de vraag die eiser beantwoord wenst te zien.
7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de hiervoor onder 1. genoemde brieven van 18 januari 2010 en 30 september 2011 niet aangemerkt kunnen worden als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. De weigering om te interveniëren is een weigering over te gaan tot feitelijk handelen. De weigering om terug te komen van een feitelijke gedraging of van een eerder ingenomen – niet als besluit aan te merken – standpunt, kan evenmin als besluit worden aangemerkt. De brief van 24 augustus 2011 is dan ook geen besluit in de zin van de Awb en het bezwaar gericht tegen deze brief is om die reden niet-ontvankelijk volgens verweerder. Voor zover het aanvankelijke verzoek van eiser opgevat moet worden als een verzoek om schadevergoeding of nadeelcompensatie merkt verweerder op dat tegen een beslissing op een dergelijk verzoek, zonder wettelijke grondslag, alleen bezwaar en beroep open staat indien de oorzaak van de schade zelf een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit was. Voor beslissingen omtrent nadeelcompensatie geldt hetzelfde, aldus verweerder, tenzij die beslissing berust op een wettelijk voorschrift of een beleidsregel. De schade die eiser stelt te hebben geleden is echter niet veroorzaakt door een besluit van verweerder of enig ander overheidshandelen, maar door het handelen van eiser zelf, namelijk het openbaar maken van de schaduwadministratie. Verder is de afwijzing van het verzoek ook niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift of een beleidsregel, zodat de afwijzing geen besluit in de zin van de Awb behelst. Het bezwaar moest daarom niet-ontvankelijk worden verklaard, aldus steeds verweerder.
8. De rechtbank oordeelt als volgt. Een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg.
De in bezwaar bestreden beslissing is een schriftelijk beslissing van een bestuursorgaan. De vraag is derhalve of de afwijzende beslissing is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het ontbreken van een geschreven bestuursrechtelijke bevoegdheid voor het bestuursorgaan brengt in beginsel met zich dat geen rechtsgevolgen in het leven kunnen worden geroepen.
De rechtbank stelt vast dat de weigering van verweerder om te interveniëren in de zaak van eiser niet berust op een specifieke wettelijke grondslag. Dat verweerder zich het lot van (sommige) klokkenluiders heeft aangetrokken en daaromtrent een gedragslijn heeft ontwikkeld, maakt duidelijk dat het handelen heeft plaatsgevonden in een publiekrechtelijke context, maar dit is – bij gebreke van een specifieke bestuursbevoegdheid – onvoldoende om de genomen beslissing als besluit in de zin van de Awb te kunnen aanmerken.
9. Uit het voorgaande volgt dat de door verweerder gehanteerde gedragsregels niet zijn terug te voeren op een wettelijke bevoegdheid. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder met de gedragsregels beleid heeft ontwikkeld en dat beslissingen op basis van dit beleid als Awb-besluiten hebben te gelden. Eiser heeft in dit kader verwezen naar de uitlatingen van de minister gedaan tijdens het Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de vaste commissie voor Defensie en de vaste commissie voor Justitie op 28 mei 2008 (zie Kamerstuk 2007-2008, 28844 en 31200 VII, nr. 20). Eiser beroept zich ter onderbouwing van zijn betoog op het arrest van de Hoge Raad van 13 maart 1996 (LJN: AA1822) waarin de uitlating van een minister door de Hoge Raad is gekwalificeerd als een rechtsregel in de zin van artikel 99 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO).
10. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het betoog van eiser niet. De vergelijking met dit arrest van de Hoge Raad gaat niet op. In die zaak ging het om een door de minister binnen zijn bestuursbevoegdheid gedane uitlating (geformuleerde regel) omtrent de uitoefening van zijn beleid. Deze uitlating werd dus gedaan in het kader van een bestaande bestuursbevoegdheid. Daarvan is in dit geval geen sprake. De minister kan door het doen van uitlatingen geen bevoegdheid creëren om rechtshandelingen te verrichten. Daar moet een wettelijke grondslag voor zijn, die in dit geval ontbreekt. De minister heeft met zijn uitlatingen richting de Tweede Kamer een gedragslijn uitgezet onder welke omstandigheden hij al dan niet overgaat tot feitelijk handelen, in dit geval het plegen van een interventie ten behoeve van een klokkenluider. Of een dergelijke gedragslijn als recht in de zin van de Wet RO (thans: artikel 79) kan worden aangemerkt, is niet ter beoordeling van de bestuursrechter. De rechtbank is van oordeel dat genoemde gedragslijn, gelet op het bepaalde in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, niet als beleidsregel in de zin van de Awb kan worden aangemerkt. Het gaat hier immers niet om een bij besluit vastgestelde algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. De gedragslijn is dan ook niet bevoegdheidsscheppend; een op de gedragslijn gebaseerde beslissing kan niet als Awb-besluit worden aangemerkt. De gedragsregels kunnen mogelijk wel dienen als beoordelingskader voor het feitelijk handelen of nalaten van de minister, maar – zoals hiervoor aangegeven – dat handelen of nalaten staat uitsluitend ter beoordeling van de burgerlijke rechter (artikel 8:71 van de Awb).
11. Gelet op het voorgaande is de weigering van verweerder om te interveniëren in de zaak van eiser een weigering om tot feitelijk handelen over te gaan. Die weigering is niet gericht op rechtsgevolg en kan daarom niet als Awb-besluit worden aangemerkt. Het bezwaar gericht tegen verweerders brief van 24 augustus 2011, waarin die afwijzende beslissing is neergelegd, is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
12. Voor zover eisers verzoek moet worden opgevat als een verzoek om schadevergoeding of nadeelcompensatie en de beslissing van verweerder zou moeten worden gelezen als een weigering om de geleden schade te vergoeden, leidt dit niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft zich hierover terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van schadeveroorzakend handelen of een schadeveroorzakend besluit van de overheid, waardoor eiser schade heeft geleden. Aangezien de oorzaak van de schade niet is gelegen in een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit staat naar vaste jurisprudentie tegen de beslissing over schadevergoeding geen bezwaar en beroep open. Ook als de beslissing wordt gelezen als de weigering nadeelcompensatie toe te kennen, wijzigt het oordeel niet. Nu de afwijzing niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift of een (gepubliceerde) beleidsregel over nadeelcompensatie en – zoals hiervoor al is overwogen - het schadeveroorzakend handelen niet is een eerder voor bezwaar en beroep vatbaar overheidshandelen, kan de afwijzende beslissing niet als een voor bezwaar en beroep besluit worden aangemerkt. Ook als de beslissing wordt opgevat als de weigering schadevergoeding of nadeelcompensatie toe te kennen, heeft verweerder het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
13. De rechtbank komt daarmee tot de slotsom dat verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren van eiser terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is ongegrond. De rechtbank komt, recht sprekend als bestuursrechter, niet toe aan beantwoording van de vraag die eiser heeft opgeworpen. Uit het voorgaande volgt dat die vraag uitsluitend door de burgerlijke rechter kan worden beantwoord in een eventueel door eiser op te starten (dagvaardings)procedure.
14. Eiser heeft de rechtbank verzocht bij wege van voorlopige voorziening verweerder te gelasten tot vergoeding van de door hem gemaakte juridische en onderzoekskosten die betrekking hebben op de bezwaar en beroepsprocedures. De rechtbank vat dit verzoek op als een verzoek om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het onderhavige beroep en het daaraan direct voorafgaande bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
Gelet op de ongegrondverklaring van het beroep bestaat voor vergoeding van deze kosten geen aanleiding. Voor zover eiser heeft bedoeld een vergoeding te verzoeken voor de proceskosten die hij in eerdere procedures heeft gemaakt, overweegt de rechtbank dat artikel 8:75 van de Awb een exclusieve regeling geeft voor de vergoeding van in deze procedure gemaakte proceskosten en dat daarin geen vergoeding van de kosten van eerdere bezwaar en beroepsprocedures kan worden gevorderd. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.