Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/3851
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2012 in de zaak tussen
Stichting Amersfoort-Schuilenbug "A28 Duurzaam", te Amersfoort, eiseres
(gemachtigden: F. Polhout en G.Ph. Verschoof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de minister van Infrastructuur en Milieu (dienstonderdeel Rijkswaterstaat Utrecht), gemachtigden: mr. H.C. Borgers, L. Zuijlhof Msc, ing. F. de Kock Msc en ing. R. Blokland (verder: de vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de vergunninghouder met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en g en artikel 2.12 eerste lid, onder a, onder 3?, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend met betrekking tot de Rijksweg A28 in de gemeente Amersfoort (verder: de A28).
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 april 2012. Partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 10 december 2010 heeft de vergunninghouder bij verweerder een aanvraag ingediend voor het slopen en bouwen van enkele kunstwerken (viaducten en bruggen), het aanleggen van zogeheten faseringsstroken, en het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan teneinde groot onderhoud te kunnen uitvoeren aan de A28.
Op 28 september 2011 heeft verweerder, met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
2. Uit de stukken in het dossier en de toelichting namens de vergunninghouder en verweerder ter zitting blijkt dat met de vergunde activiteiten in de eerste plaats is beoogd de doorstroming van het verkeer op de A28 tijdens onderhoudswerkzaamheden op het tracé Utrecht (knooppunt Rijnsweerd) – Amersfoort (knooppunt Hoevelaken) te bevorderen.
Het aanleggen van faseringsstroken is daartoe een vereiste aldus de vergunninghouder, omdat alleen daarmee de wegcapaciteit behouden kan worden tijdens de onderhoudswerkzaamheden. Onder faseringsstroken wordt verstaan rijstroken die naast de bestaande rijstroken worden aangelegd en waar het verkeer tijdelijk overheen geleid kan worden bij werkzaamheden aan het bestaande asfalt. De term fasering ziet op het feit dat het groot onderhoud in fases plaatsvindt en dat telkens een ander deel van de bestaande autosnelweg wordt ‘omgeleid’ over de faseringsstroken.
Om de faseringsstroken te kunnen aanleggen is aanpassing, in dit geval door sloop en herbouw, van bestaande kunstwerken noodzakelijk, aldus de vergunninghouder.
Uit de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning blijkt dat het de bedoeling is om het asfalt dat wordt gelegd ter realisatie van de faseringsstroken na afronding van de onderhoudswerkzaamheden – ongebruikt – te laten liggen. Dit heeft te maken met de voorbereiding door de vergunninghouder van een wegaanpassingsbesluit als bedoeld in artikel 4 van Pro de Spoedwet wegverbreding. Dit wegaanpassingsbesluit, waarvan de procedure zich thans bevindt in het stadium van ontwerp-besluit, ziet op het verbreden van de snelweg door het aanleggen van extra rijstroken bij de A28 tussen Utrecht en Amersfoort (verder: het wegaanpassingsbesluit).
Het is de bedoeling dat de faseringsstroken uiteindelijk dienst kunnen doen als extra rijstroken voor de (dan) verbrede A28. Door op deze wijze faseringsstroken aan te leggen wordt de overlast voor omwonenden en het verkeer zoveel mogelijk beperkt omdat er maar één keer grootschalige wegwerkzaamheden hoeven plaats te vinden, aldus de vergunninghouder.
3. Eiseres komt op voor de belangen van omwonenden van de A28 in de Amersfoortse wijk Schuilenburg, in het bijzonder ter hoogte van de Verdiweg en het Schuilenburgerplein. Zij bepleit onder andere het treffen van maatregelen – in het bijzonder overkapping van de A28 – teneinde geluidsoverlast en overlast door luchtverontreiniging tegen te gaan. Op de gronden van beroep zal hieronder nader worden ingegaan.
Toepasselijk recht: Crisis- en herstelwet en de Wabo
4. Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden. De inhoudelijke bepalingen van de Chw hebben onmiddellijke werking voor de onder de reikwijdte van deze wet vallende besluiten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Chw van toepassing is op de onderhavige procedure. Eiseres en de vergunninghouder hebben zich op dit punt gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
5. In artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw is onder meer bepaald dat afdeling 2, getiteld ‘Procedures’ van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten.
In bijlage I van de Chw is als categorie 5.2 opgenomen: ‘wegaanpassingsprojecten als bedoeld in artikel 2 van Pro de Spoedwet wegverbreding’.
Gelet op artikel 2, bezien in samenhang met onderdeel A, projectnummer 14d en 14e van de Bijlage bij de Spoedwet wegverbreding is het wegaanpassingsbesluit een zodanig wegaanpassingsproject.
Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Chw (TK 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 42) gaat het er om dat de onder de Chw vallende projecten daadwerkelijk worden gerealiseerd. Ieder besluit dat voor deze realisatie nodig is, geldt als genomen in het kader van het project.
6. Hoewel het (ontwerp-)wegaanpassingsbesluit geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige beroepsprocedure, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een wezenlijke samenhang tussen het bestreden besluit en het wegaanpassingsbesluit dat in voorbereiding is. Het is immers de bedoeling van de vergunninghouder dat de faseringsstroken op een later moment in gebruik zullen worden genomen als extra rijstroken. Het onderhavige besluit moet daarom worden geacht mede te zijn genomen ter realisatie van het project ‘verbreding van de A28’.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit heeft te gelden als genomen in het kader van dat wegaanpassingsproject, zodat verweerder terecht heeft aangenomen dat op deze zaak de Chw van toepassing is.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast dat op het beroep voorts de Wabo van toepassing is.
Gronden van beroep
8. Hoewel eiseres ter zitting heeft betoogd dat haar beroep zich richt tegen alle onderdelen van het bestreden besluit omdat deze onderling samenhangen, stelt de rechtbank vast dat de beroepsgronden die zij daartegen heeft gericht alle betrekking hebben op de aanleg van faseringsstroken ter hoogte van de wijk Schuilenburg.
Desgevraagd heeft eiseres ter zitting toegelicht dat het geschil zich in de kern beperkt tot de activiteiten bouw en afwijken van het bestemmingsplan tussen de Barneveldsebeek en het Valleikanaal, dat wil zeggen het deel van de A28 met de aanduiding hmp 20,2 km tot en met 21,2 km aan de zijde van Schuilenburg, ter plaatse van de zogenaamde Groengordel. De rechtbank stelt vast dat de overige onderdelen van het bestreden besluit geen onderdeel uitmaken van het onderhavige beroep.
9. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Randenbroek-Schuilenburg 2007” is de bestemming ter plaatse “Groenvoorziening”. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat het aanleggen van faseringsstroken op gronden met die bestemming in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan. Er is daarom voor de aanleg van de faseringsstroken een omgevingvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.12 eerste lid, onder a, onder 3?, van de Wabo.
Coördinatie
10. Partijen verschillen niet van mening over de noodzaak van het groot onderhoud aan de A28. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de faseringsstroken – en daarmee de realisatie van extra rijstroken in de toekomst – niet ten koste mag gaan van de Groengordel. De verbreding/verlegging van de rijstroken leidt ertoe dat de A28 (nog) dichter bij de flats aan de Verdiweg en de serviceflat ‘Schuilenburght’ komt. Daardoor zal de overlast in de vorm van geluid en schadelijke stoffen in onaanvaardbare mate toenemen. Verweerder heeft daarom in redelijkheid geen omgevingsvergunning kunnen verlenen aan de vergunninghouder.
11. In dit verband heeft eiseres in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder had moeten wachten met het beoordelen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning totdat de vergunninghouder het wegaanpassingsbesluit had genomen. Volgens eiseres is de vergunning te vroeg verleend.
Deze grond slaagt niet. Gesteld noch gebleken is dat er enig voorschrift of enige regel van ongeschreven recht aanwijsbaar is die noopt tot coördinatie van de thans bestreden besluitvorming en het wegaanpassingsbesluit. Verweerder was gehouden te beslissen op de onderhavige aanvraag, ook zonder nadere besluitvorming over het wegaanpassingsbesluit.
Goede ruimtelijke onderbouwing
12. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat bij het ontwerp van de weg onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van omwonenden en de effecten van de verbreding van de A28 op hun leefgenot. In dit verband heeft eiseres gesteld dat gevreesd wordt voor een toename van de toch al aanzienlijke geluidsbelasting door de A28 als gevolg van de te plaatsen geluidswal (door eiseres ook wel ‘geluidsversterker’ genoemd). Ten aanzien van de luchtkwaliteit heeft eiseres gesteld dat deze verder zal verslechteren.
Verweerder heeft voorts de Groengordel ten onrechte ontdaan van de status ‘Groen Blauwe verbindingszone” en de eigendom onterecht overgedragen aan de vergunninghouder, aldus eiseres.
Eiseres heeft ten slotte betoogd dat onvoldoende aandacht is besteed aan de mogelijkheid van het benutten van alternatieve locaties voor de aanleg van de faseringsstroken.
13. Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit, de ruimtelijke onderbouwing van maart 2011 en de toelichting ter zitting, op het standpunt dat de A28 een belangrijke schakel is in het landelijke netwerk van snelwegen. Er is een hoge verkeersintensiteit en er is sprake van achterstallig onderhoud dat, om de verkeersveiligheid niet in gevaar te brengen, niet langer kan worden uitgesteld. Teneinde de doorstroming tijdens de onderhoudswerkzaamheden te bevorderen dienen faseringsstroken te worden aangelegd. De verkeerscapaciteit zal daardoor niet toenemen ten opzichte van de situatie vóór de onderhoudswerkzaamheden. Verweerder heeft erop gewezen dat als voorschrift bij de omgevingsvergunning is opgenomen dat het aantal rijstroken dat maximaal in gebruik is nooit meer mag zijn dan in de bestaande situatie op de A28 ter hoogte van de faseringsstroken. Bij de besluitvorming is betrokken de noodzaak van het behoud van verkeersdoorstroming, de beperking van overlast door onderhoudswerkzaamheden voor omwonenden en de verwachte omgevingseffecten van de faseringsstroken. Daarbij is onder meer onderzocht welke effecten de aanleg van faseringsstroken – met handhaving van de bestaande wegcapaciteit – heeft op de luchtkwaliteit en geluidsbelasting. Ten aanzien van het aspect geluid heeft verweerder betoogd dat de te verwachten effecten gering zullen zijn en bovendien van tijdelijke aard. Verweerder acht op de aanleg van de faseringsstroken de Wet geluidhinder (Wgh) niet van toepassing. Ten aanzien van het aspect luchtkwaliteit is geconcludeerd dat het de verwachting is dat de grenswaarden uit de Wet milieubeheer niet zullen worden overschreden. De vraag welke (fysieke) maatregelen moeten worden getroffen om te voldoen aan de wettelijke eisen inzake luchtkwaliteit en geluidbelasting zal worden beoordeeld in het kader van het wegaanpassingsbesluit, aldus verweerder.
14. De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure niet kan worden ingegaan op de (gevolgen van de) nog te plaatsen geluidswal, omdat deze geluidswal geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Evenmin zijn thans aan de orde de ruimtelijke effecten van de voorgenomen uitbreiding van de wegcapaciteit in het kader van het te nemen wegaanpassingsbesluit.
15. De rechtbank begrijpt de stelling van eiseres aldus dat zij stelt dat er op het punt van de belangen van de omwonenden geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing, zoals wordt vereist op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3?, van de Wabo en met name op het punt van ‘geluid’. Door de aanleg en het gebruik van de faseringsstroken zal de reeds bestaande overschrijding van de geluidsnorm verder verslechteren, aldus eiseres.
16. De rechtbank ziet in dit betoog aanleiding te beoordelen of verweerder en de vergunninghouder zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat de Wgh in dit geval toepassing mist. Daarbij is van belang dat het aspect geluid dient te worden betrokken bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing.
17. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit ziet op een weg in buitenstedelijk gebied, als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wgh. Bij deze weg behoort een (geluids-)zone. De wijk Schuilenburg ligt (deels) in deze zone.
Ingevolge artikel 76a, in samenhang met artikel 77 van Pro de Wgh wordt bij het voorbereiden van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3? van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken en die (gedeeltelijk) betrekking heeft op gronden behorende tot een zone als bedoeld in artikel 74, vanwege burgemeester en wethouders een akoestisch onderzoek ingesteld.
18. De rechtbank stelt vast dat in het kader van de onderhavige procedure, ter voorbereiding van de thans bestreden omgevingsvergunning geen akoestisch onderzoek heeft plaatsgevonden. Deze handelwijze levert strijd op met artikel 77 van Pro de Wgh.
19. Ingevolge artikel 1.5, eerde lid, van de Chw kan een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven rechtsregel door het orgaan dat op het beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
Zoals ter zitting door de vergunninghouder is toegelicht zal het treffen van geluidsbeperkende maatregelen, waaronder een geluidsscherm en voorzieningen aan woningen, ter hoogte van Schuilenburg onderdeel uitmaken van de procedure rond het wegaanpassingsbesluit. In dat kader heeft ook akoestisch onderzoek plaatsgevonden als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de Wgh.
De vergunninghouder heeft voorts ter zitting betoogd dat het huidige gebruik van de A28, dat wil zeggen het gebruik voorafgaand aan het groot onderhoud, op grond van de Wgh voor sanering in aanmerking komt. Dit betekent dat er, ook los van de onderhavige omgevingsvergunning en het wegaanpassingsbesluit, maatregelen moeten worden genomen ter beperking van de geluidsbelasting. Naar verweerder en de vergunninghouder hebben betoogd, worden deze maatregelen getroffen in het kader van het wegaanpassingsbesluit. In dat kader vindt onderzoek plaats naar de vormgeving en hoogte van de ter plaatse op te richten geluidsschermen.
20. Deze gang van zaken acht de rechtbank niet onredelijk. De stelling van eiseres dat een overkapping of een luifel dient te worden geplaatst ter bestrijding van geluidsoverlast, in plaats van een geluidsscherm, dient naar het oordeel van de rechtbank in deze procedure buiten beschouwing te blijven.
Gelet hierop en gelet op de reeds eerder geconstateerde samenhang van deze procedure en de procedure rond het wegaanpassingsbesluit komt de rechtbank tot de conclusie dat aannemelijk is geworden dat eiseres door de geconstateerde schending van artikel 77 van Pro de Wgh niet is benadeeld.
21. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen rust op de Groengordel de bestemming ‘groenvoorziening’. Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat op deze plek sprake is van een ecologische verbindingszone acht de rechtbank deze stelling onjuist; weliswaar zijn het Valleikanaal en de Barneveldsebeek als zodanig aangemerkt, maar het bestreden besluit heeft geen betrekking op deze watergangen. Voor zover eiseres bezwaar heeft tegen de gestelde eigendomsoverdracht van de grond ter hoogte van de Groengordel overweegt de rechtbank dat dit bezwaar niet ziet op de vraag of het bestreden besluit is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
22. Uit de door verweerder gemaakte belangenafweging blijkt dat is beoordeeld of, en zo ja, in hoeverre, door de aanleg van de faseringsstroken sprake is van een inbreuk op de leefomgeving van de omwonenden van de Groenstrook.
Van belang hierbij is dat de faseringsstroken niet voorzien in een uitbreiding van de wegcapaciteit. De bezwaren van eiseres betreffen met name de ingebruikname van de faseringsstroken als permanente rijstroken. De ruimtelijke effecten van de uitbreiding van de A28 zullen evenwel in het kader van het wegaanpassingsbesluit aan de orde komen.
Alternatieven
23. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de huidige begrenzing van de A28 aan de zijde van Schuilenburg (‘waar thans de vangrail staat’) dient te worden gehandhaafd waardoor de Groengordel geheel onaangetast zou kunnen blijven. Zij voert daartoe aan dat een goed alternatief kan worden gerealiseerd, door in plaats van verbreding/verlegging van de snelweg in de richting van de Groengordel te kiezen voor aanleg van de faseringsstroken in de beschikbare ruimte in de middenberm van de A28 en/of aan de kant van Leusden.
24. Uit vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 juli 2009, LJN: BJ1099) volgt dat indien een locatie op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking kan dwingen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
25. De rechtbank stelt vast dat verweerder en de vergunninghouder zich (onweersproken) op het standpunt hebben gesteld dat de middenberm onvoldoende ruimte biedt voor de aanleg van faseringsstroken, omdat daarvoor circa 7 meter is benodigd, terwijl de middenberm niet breder is dan circa 5 meter.
Ook verschuiving van de faseringsstroken in de richting van Leusden is volgens de vergunninghouder niet mogelijk, omdat daar een doorgaand fietspad (met bijbehorende fietsbrug) ligt, behorend bij recreatiegebied De Schammer. De stelling van eiseres dat het fietspad en de fietsbrug in onbruik zijn geraakt, is door verweerder gemotiveerd bestreden.
Daarnaast geldt dat verweerder bij de keuze van de plaats van de faseringsstroken in redelijkheid heeft kunnen besluiten aansluiting te zoeken bij het wegaanpassingsbesluit teneinde de faseringsstroken voor toekomstig gebruik als extra rijstroken geschikt te maken. Het uitgangspunt voor het wegaanpassingsbesluit is op grond van de Spoedwet wegverbreding een symmetrische uitbreiding van de weg, met andere woorden een uitbreiding vanaf de middenas naar beide zijden van de weg. Verweerder heeft voorts (onweersproken) betoogd dat de wegindeling – en daarmee de plaats van de faseringsstroken – mede wordt bepaald aan de hand van zogenoemde “dwangpunten” (bijvoorbeeld: bruggen en viaducten). De ligging van deze dwangpunten is een gegeven dat bepalend is voor het vaststellen van de locatie van de rijstroken teneinde een veilig verloop van de snelweg te bereiken.
Indien ter plaatse van de wijk Schuilenburg van de middenberm gebruik zou worden gemaakt, dan zou dit bovendien tot gevolg hebben dat andere wegdelen en op- en afritten moeten worden aangepast. Ook de kabels en leidingen die thans onder de middenberm liggen, moeten bij een gebruik van de middenberm als rijstrook verplaatst worden. In theorie zou als gevolg van het gebruik van de middenberm een vermindering van het grondbeslag aan de zijde van Schuilenburg kunnen worden gerealiseerd ter grootte van – op het breedste punt – 1,87 meter. De hoge kosten die met een en ander gepaard gaan, staan naar het oordeel van verweerder niet in verhouding tot het voordeel van het gebruik van de middenberm.
26. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, concludeert de rechtbank dat eiseres er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken da met de door haar voorgestelde alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
Ecologische hoofdstructuur (EHS)
27. Voor zover eiseres heeft beoogd om bij brieven van 14 februari 2012 en 10 april 2012 een beroepsgrond aan te voeren die ziet op de aantasting van de EHS, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. De termijn voor het instellen van beroep is geëindigd op 23 november 2011, zodat nadien aangevoerde gronden te laat zijn ingediend en daarom buiten beschouwing dient te blijven.
Geheel ten overvloede overweegt de rechtbank ter voorlichting van eiseres dat niet is gebleken dat de Groengordel dan wel de wijk Schuilenburg deel uitmaakt van de EHS. De stelling van eiseres mist derhalve feitelijke grondslag. Ook indien de beroepsgrond tijdig zou zijn ingediend, had deze daarom niet kunnen leiden tot het door eiseres beoogde resultaat.
Conclusie
28. De rechtbank komt tot de conclusie dat in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat het bestreden besluit niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Overigens kan niet worden geoordeeld dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid het belang van vergunninghouder bij aanleg en gebruik van de faseringsstroken ten behoeve van groot onderhoud aan de A28 heeft kunnen laten prevaleren boven de door eiseres verdedigde belangen.
29. Het beroep van eiseres dient ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat dan geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. drs. R. in 't Veld en mr. O. Veldman, leden, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.