Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/765
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 april 2012 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
de Stichting Pyxis, te Zeist, verzoekster
(gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigden: mr. I.L. de Graaf en ing. H.P.C. Verbeek).
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2012 heeft de Inspecteur voor de Gezondheidszorg (Inspecteur) aan verzoekster op grond van artikel 8, vierde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwz) een bevel gegeven. In het bevel heeft de Inspecteur verzoekster verboden om op twee van haar locaties cliënten te huisvesten en begeleiden zolang zij niet heeft aangetoond dat de voorwaarden van verantwoorde zorg aanwezig zijn en heeft hij verzoekster bevolen dat zij tot die tijd haar functies staakt en overdraagt aan de GGZ-instelling Altrecht. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft op 27 februari 2012 zijn voornemen bekendgemaakt om het hiervoor genoemde bevel te verlengen. Verzoekster heeft hierop een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 2 maart 2012 heeft verweerder aan verzoekster op grond van artikel 8, eerste lid, van de Kwz de aanwijzingen gegeven:
- met onmiddellijke ingang en blijvend te stoppen met alle hulpverlening;
- alle medewerking te verlenen bij de overdracht van de zorg aan andere zorgaanbieders;
- opening van zaken te geven aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (Inspectie) over het volledige cliëntenbestand.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2012. Voor verzoekster is verschenen [A] en de hiervoor genoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn ter zitting verschenen [B] en [C], werkzaam bij de Inspectie.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verweerder heeft de gedingstukken aan de rechtbank doen toekomen en de rechtbank daarbij verzocht om onder toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de niet aan verzoekster openbaar gemaakte stukken te bepalen dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis mag nemen. Het betreft vier meldingen over verzoekster aan de Inspectie, een interne nota van de Inspectie, een stuk met aanvullende informatie behorende bij gedingstuk 1, een schouwrapport van een jongeman en tot slot drie e-mails, waarvan één een proces-verbaal van aangifte van fraude bevat. Verweerder heeft deze stukken aan verzoekster overgelegd onder weglating van bepaalde passages. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het weglaten van (persoons)gegevens het belang van de persoonlijke levenssfeer is gediend. Verzoekster heeft vervolgens haar visie op het verzoek om beperkte kennisneming gegeven. Op 22 maart 2012 heeft de rechtbank een faxbericht ontvangen waarop verweerder eveneens de (persoons)gegevens heeft weggelakt.
3. Bij beslissing van 23 maart 2012 heeft de rechtbank het verzoek van verweerder om beperkte kennisneming ingewilligd. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat zwaarwegende belangen zich verzetten tegen openbaarmaking van de betreffende (persoon)gegevens aan verzoekster. De geheimhouding van het schouwrapport is geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de overleden persoon.
4. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter bij brief van 26 maart 2012 toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen, waarbij zij een uitzondering heeft gemaakt voor het schouwrapport. Dit standpunt heeft zij ter zitting herhaald en toegelicht. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ziet op gegevens die zien op de periode dat de persoon waarop zij betrekking hebben in leven was. Gegevens van een persoon die overleden is, vallen hier volgens verzoekster niet onder. Verzoekster heeft verder gesteld dat de persoon op wie het schouwrapport betrekking heeft niet onder verantwoordelijkheid van verzoekster viel en dat het schouwrapport voor het geding dus geen (rechtstreekse) betekenis heeft.
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de voor verzoekster kenbare gedingstukken veel informatie wordt verstrekt over het overlijden van de jongenman over wie het schouwrapport kennelijk, gelet op de ter zitting hierover door beide partijen gedane uitspraken, gaat. De voorzieningenrechter zal, mede vanuit het oogpunt van een snelle afhandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening, niet trachten om alsnog toestemming van verzoekster te verkrijgen voor het inzien van het schouwrapport en zal dus geen kennis nemen van de inhoud van dit rapport. Bij de beoordeling van het verzoek zal de voorzieningenrechter alleen kennis nemen van de overige gedingstukken. De voorzieningenrechter zal gelet op de voorhanden zijnde informatie over het overlijden van de jongenman in het dossier waarover beide partijen beschikken ook geen verdere consequenties verbinden aan het ontbreken van verzoeksters toestemming om kennis te nemen van het schouwrapport. Deze werkwijze is ter zitting met partijen besproken en zij hebben verklaard daartegen geen bezwaar te hebben. Dat wat verder ter zitting is besproken over de beperkte kennisneming kan, gelet op het voorgaande, buiten bespreking blijven.
6. Verzoekster heeft voorts aangevoerd dat zij niet over alle gedingstukken beschikt. Zij heeft gesteld dat zij de door verweerder genoemde melding van Cliëntenbelang Utrecht en het advies van de Inspectie voor het geven van de aanwijzingen niet heeft ontvangen. Verzoekster stelt dat zij hierdoor in haar belangen is geschaad.
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder het bedoelde advies van de Inspectie bij het verweerschrift heeft gevoegd en dat de melding van Cliëntenbelang Utrecht op 22 maart 2012 aan de rechtbank is gefaxt en dat deze vervolgens het voor verzoekster bedoelde exemplaar met weglating van de persoonsgegevens heeft doorgestuurd aan verzoekster. In deze procedure zijn, voor zover de voorzieningenrechter kan overzien, alle van belang zijnde documenten in hun geheel overgelegd dan wel, daar waar het de documenten betreft waarop het verzoek om beperkte kennisneming ziet, in geschoonde vorm aan verzoekster verstrekt. Ter zitting heeft verzoekster hierover geen gronden meer naar voren gebracht. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat verweerder met het verstrekken van de bedoelde stukken heeft voorzien in de benodigde informatie en dat deze grond geen verdere bespreking behoeft.
8. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat haar zienswijze van 28 februari 2012 op het voornemen van verweerder om het bevel van de Inspectie te verlengen, niet is betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming. Bovendien had het voornemen van verweerder betrekking op het verlengen van het bevel van de Inspectie en niet op de aanwijzingen zoals deze uiteindelijk door verweerder zijn gegeven. Verzoekster acht dit in strijd met het "fair play"-beginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
9. De voorzieningenrechter is ten eerste van oordeel dat het besluit dat verweerder heeft genomen wat strekking betreft in hoge mate overeenkomt met het bevel zoals dat door de Inspectie is afgegeven. Beide besluiten strekken tot beëindiging van de hulpverlening die verzoekster aan haar cliënten biedt. Aan het bevel van de Inspectie en de aanwijzingen van verweerder ligt vrijwel hetzelfde feitencomplex ten grondslag. Dit brengt met zich dat, hoewel een door verweerder voorgenomen verlening van het bevel van de Inspectie een andere wettelijke grondslag heeft dan de aanwijzingen van verweerder, verzoekster in haar zienswijze adequaat op de voorgenomen sluiting heeft kunnen reageren en daarom niet in haar belangen is geschaad. Zij is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende in de gelegenheid geweest om te reageren op wat haar te wachten stond. Zoals blijkt uit haar zienswijze van 28 februari 2012 heeft zij dit ook gedaan.
10. Het mogelijk niet betrekken van een zienswijze bij de besluitvorming kwalificeert de voorzieningenrechter voorts als een formeel gebrek. In een dergelijk formeel gebrek dat aan het primaire besluit kleeft, ziet de voorzieningenrechter op zichzelf geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verweerder in zijn besluit niet gereageerd zou hebben op de zienswijze van verzoekster, is - wat hier ook van zij - een gebrek dat afdoende geheeld kan worden in bezwaar. Verweerder moet daar de nodige aandacht aan geven in de te nemen beslissing op bezwaar. Hierna zal de voorzieningenrechter dus inhoudelijk ingaan op wat verzoekster in verband hiermee heeft aangevoerd. Wat verzoekster op dit punt aanvoert over strijd met het "fair play"-beginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel vormt daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
11. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Bij een louter financieel geschil is dat niet snel het geval. In beginsel kan namelijk na afloop van de bodemzaak het bedrag waarover het geschil gaat, alsnog worden (terug)betaald of vergoed, zo nodig met wettelijke rente als de uitkomst van dat geschil daartoe aanleiding geeft. Als er geen onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement of acute financiële nood, neemt de voorzieningenrechter aan dat spoedeisend belang ontbreekt, zodat hij alleen al daarom geen voorlopige voorziening treft. Verzoekerster heeft hierover aangevoerd dat het belang om haar onderneming voort te zetten voor haar gelegen is in de zorg die zij aan haar cliënten wil bieden. Ter zitting heeft zij gesteld dat deze cliënten nu niet, of althans niet goed genoeg, worden opgevangen. Zij krijgen niet die zorg die zij behoeven, aldus verzoekster.
12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen situatie is dat elk spoedeisend belang ontbreekt. Het gaat verzoekster immers niet alleen om de financiële gevolgen, maar ook om de zorg die in afwachting van de beslissing op bezwaar aan haar cliënten wordt verstrekt. Daarom moet aan de hand van een voorlopig rechtmatigheidoordeel en een belangenafweging worden beoordeeld of er voldoende spoedeisend belang is om het treffen van een voorlopige voorziening te rechtvaardigen.
13. Verweerder heeft aan het bestreden besluit bevindingen ten grondslag gelegd die zijn verkregen naar aanleiding van onderzoek op vier adressen. Het gaat om [adres 1] en [adres 2], [adres 3] en [adres 4], alle te [woonplaats]. Op de eerste drie adressen waren cliënten van verzoekster gehuisvest; het laatste is het adres waar verzoekster kantoor houdt en waar de directeur van verzoekster, [A], woont.
14. Verzoekster heeft zich ten eerste op het standpunt gesteld dat de plaatsen waar zij zorg heeft verleend, niet zijn aan te merken als locaties van een instelling, maar dat het hier reguliere woningen van haar cliënten betreft. De Inspectie heeft deze woningen betreden zonder toestemming van de bewoners en zich daarmee niet gehouden aan artikel 5:15, eerste lid, van de Awb. De informatie die de Inspectie heeft verkregen bij het betreden van de woningen, dient vanwege de onrechtmatige verkrijging daarvan, buiten beschouwing te worden gelaten, aldus verzoekster.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de gedingstukken niet blijkt dat de Inspectie de woningen op het adres [adres 4] en [adres 1] heeft betreden. Uit het bestreden besluit en de door de Inspectie opgestelde stukken blijkt dat de Inspectie wel binnen is geweest op de adressen [adres 2] en [adres 3]. Of de bewoners toestemming hebben gegeven, is uit deze stukken niet op te maken.
16. Artikel 5:15, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een toezichthouder bevoegd is, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. In artikel 5:15 van Pro de Awb is tekstueel en naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook inhoudelijk aansluiting gezocht bij de Algemene wet op het binnentreden (Awbi). De voorzieningenrechter wijst in dit verband op de memorie van toelichting, de passage over artikel 5:15 van Pro de Awb, Kamerstukken II 23 700, nr. 3, p. 143. Artikel 2, eerste lid, van de Awbi bepaalt dat voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging is vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.
17. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in verschillende uitspraken geoordeeld dat uit artikel 12 van Pro de Grondwet in samenhang gelezen met artikel 2, eerste lid, van de Awbi voorvloeit dat het grondrecht strekkende tot onschendbaarheid van de woning slechts aan de bewoner toekomt. Degene die niet de binnengetreden woning bewoont, kan niet worden aangemerkt als degene wiens belang door het zonder toestemming binnentreden is getroffen en dus ook niet als degene die bescherming van het woonrecht kan inroepen. De voorzieningenrechter wijst op de uitspraak van de ABRvS van 21 januari 2009 (LJN: BH0484). De voorzieningenrechter ziet, gelet op de samenhang met de hiervoor genoemde bepalingen, aanleiding om ook in het kader van de toetsing aan artikel 5:15 van Pro de Awb te concluderen dat alleen de bewoner de onrechtmatigheid van de betreding van de woning met succes kan inroepen. Met andere woorden: het eventueel onrechtmatig betreden van de woning is dus slechts onrechtmatig jegens de bewoner. Alleen al omdat verzoekster niet is aan te merken als bewoonster van de adressen [adres 2] en [adres 3], betekent het mogelijk ontbreken van toestemming van de bewoners voor het binnentreden niet dat verweerder de bij het binnentreden verkregen informatie niet heeft mogen gebruiken jegens verzoekster. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoekster dan ook niet.
18. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerders besluit niet wordt gedragen door feiten die juist zijn en steunt op een onjuiste waardering van de positie van verzoekster. Verzoekster is geen instelling die over locaties beschikt. Zie biedt begeleiding en geen huisvesting of begeleid wonen. Ter zitting heeft verzoekster haar standpunt nader gepreciseerd en gesteld dat de Kwz op zichzelf wel op haar van toepassing is, maar alleen voor zover het het bieden van begeleiding betreft in de zin van artikel 6 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Bza) en die begeleiding door de zorgvrager wordt betaald vanuit een persoonsgebonden budget (pgb). Verder strekt de toetsing aan de Kwz volgens verzoekster in haar geval niet.
19. Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat uit informatie van de Inspectie is gebleken dat de artikelen 2, 3 en 4 van de Kwz niet worden nageleefd door verzoekster en dat er geen reden is om aan te nemen dat er binnen verzoeksters onderneming een potentieel aanwezig is op basis waarvan een zinvol verbetertraject kan worden ingesteld.
20. Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat verzoekster een instelling is in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Kwz. Zij is een organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg. De zorg die verzoekster biedt, is zorg zoals omschreven in artikel 6, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en uitgewerkt in artikel 6 van Pro het Bza en betreft de functie "begeleiding". Bij besluit van 25 november 2010 is verzoekster toegelaten als instelling voor de functie begeleiding als bedoeld in artikel 6 van Pro het Bza. De aanvraag van verzoekster om toelating is getoetst aan de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi). Een redelijke wetsuitleg brengt met zich dat een instelling zoals gedefinieerd in de Wtzi ook een instelling is in de zin van de Kwz en als zodanig onder het bereik van deze wet valt. De vraag die vervolgens rijst, is wat de reikwijdte is van de Kwz en voor welke zorg (of het ontbreken daarvan) verzoekster verantwoordelijk kan worden gehouden.
21. Verzoekster heeft in het bezwaarschrift en ter zitting toegelicht dat zij haar onderneming heeft gemaakt van het bieden van begeleiding aan jongeren. In het handelsregister heeft zij als haar doel omschreven: "het initiëren, het bevorderen, en het (doen) organiseren en verzorgen van zorg in brede zin voor jongeren." Het merendeel van haar cliënten beschikte over een pgb. Voorafgaand aan het toekennen van een pgb, diende de jongere zelf een indicatie voor AWBZ-zorg aan te vragen bij een indicatieorgaan. Hierbij was verzoekster nog niet betrokken. Pas nadat de indicatie was afgegeven en een aanvraag om een pgb bij het Zorgkantoor diende te worden gecompleteerd, bood verzoekster de jongere ondersteuning: zij hielp met het invullen van de formulieren en stelde een zorgplan op. In veel gevallen bestond de zorg van verzoekster uit het bieden van drie uur begeleiding per week. Deze begeleiding werd feitelijk gegeven door freelancehulpverleners, die door verzoekster werden ingezet. In een aantal gevallen heeft de Stichting Pyxis Vastgoed te Zeist voorzien in huisvesting van de jongere. Het beheer van de pgb's werd uitgevoerd door Support in Finance CV te Zeist. Aan dat laatste is een einde gekomen nadat onenigheid is ontstaan tussen verzoekster, haar cliënten en Support in Finance CV. Verzoekster heeft haar cliënten verder ook geholpen bij het afleggen van verantwoording over de besteding van het pgb, door ondersteuning te bieden bij het indienen van verantwoordingsformulieren aan het Zorgkantoor.
22. In de eerste plaats is de voorzieningenrechter van oordeel dat zodra een toegelaten instelling, zoals die van verzoekster, deelneemt aan het maatschappelijk verkeer door actief te zijn op de zorgmarkt, zij een bepaald minimaal of basaal niveau aan zorg moet garanderen voor iedereen met wie zij een zorgrelatie is aangegaan. Van haar mag worden verwacht dat zij de functie begeleiding, waarop de toelating ziet, ten minste op een minimaal niveau levert. Hierbij maakt het geen verschil of de cliënten van verzoekster deze begeleiding bekostigen uit het hun toegekende pgb of dat zij deze begeleiding particulier (eventueel in afwachting van een pgb) bekostigen of zelfs (voorlopig) om niet ontvangen. Verzoekster dient zoals verweerder ook ter zitting en in het besluit heeft toegelicht als instelling verantwoorde zorg te bieden en risicovolle situaties, voor zover in haar macht liggend, te voorkomen. Dat strekt zich mede uit tot de basale woon/leefsituatie. De voorzieningenrechter volgt verweerder dus dat, daar waar het gaat om het verzekeren van een minimumniveau aan zorg, de wijze van bekostiging van die zorg niet ter zake doet.
23. In de tweede plaats wijst de voorzieningenrechter op artikel 6 van Pro het Bza dat als volgt luidt (waarbij de cursivering van de voorzieningenrechter is):
"1. Begeleiding omvat activiteiten aan verzekerden met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap die matige of zware beperkingen hebben op het terrein van:
a. de sociale redzaamheid,
b. het bewegen en verplaatsen,
c. het psychisch functioneren,
d. het geheugen en de oriëntatie, of
e. die matig of zwaar probleemgedrag vertonen.
2. De activiteiten, bedoeld in het eerste lid, zijn gericht op bevordering, behoud of compensatie van de zelfredzaamheid en strekken tot voorkoming van opname in een instelling of verwaarlozing van de verzekerde.
3. De activiteiten, bedoeld in het eerste lid, bestaan uit:
a. het ondersteunen bij of het oefenen met vaardigheden of handelingen,
b. het ondersteunen bij of het oefenen met het aanbrengen van structuur of het voeren van regie, of
c. het overnemen van toezicht op de verzekerde."
Dit artikel brengt voor verzoekster een verplichting met zich voor pgb-houders, in die zin dat verzoekster - onder meer - activiteiten zal moeten ondernemen ter voorkoming van verwaarlozing van de pgb-houder en zij deze zal moeten begeleiden bij het aanbrengen van structuur in het dagelijks leven. Zij kan zich, in het licht van deze taak, niet onttrekken van enig toezicht op de woonsituatie van haar cliënten met het argument dat zij geen instelling is met locaties, in verband waarmee zij geen huisvesting dan wel begeleid wonen aanbiedt. De leefomgeving van de cliënt is onmiskenbaar van invloed op het aanbrengen van structuur in het leven en het voorkomen van verwaarlozing. De interpretatie van verzoekster van de functie begeleiding zoals ter zitting gepresenteerd, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook te beperkt.
24. De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verzoekster een instelling is die onder de Kwz valt en dat de zorg die zij verstrekt aan al haar cliënten niet beperkt mag blijven tot de strikte interpretatie daarvan zoals verzoekster voorstaat, maar dat van haar ook inspanningen worden gevergd op het vlak van de basale woon/leefsituatie en voor zover het pgb-houders betreft ook het voorkomen van verwaarlozing en het begeleiden bij het aanbrengen van structuur in het dagelijks leven als bedoeld in artikel 6 van Pro het Bza. De voorzieningenrechter volgt verzoekster dus niet in het standpunt zoals verwoord in overweging 18. Verzoekster kan in het verlengde hiervan ook niet volhouden dat zij niet verantwoordelijk zou zijn voor werkafspraken met hulpverleners. Zij is dat gelet op de hiervoor omschreven taak wel.
25. Verweerder heeft aan het besluit het volgende ten grondslag gelegd.
De Inspectie heeft op 19 december 2011 een melding ontvangen van Cliëntenbelang Utrecht, waarin diverse klachten zijn geuit over de hulpverlening van verzoekster. Een tweede melding van Cliëntenbelang Utrecht dateert van 12 januari 2012. Gemeld is dat een jongeman, van wie bekend is dat hij verbleef in een pand dat werd verhuurd door de Stichting Pyxis Vastgoed en met wie verzoekster een traject was aangegaan ter verkrijging van een pgb, is overleden in een pand van de Stichting Pyxis Vastgoed.
De Inspectie was voornemens om een inspectiebezoek af te leggen in het kader van het project Taskforce Nieuwe Toetreders, maar heeft dit bezoek naar aanleiding van de meldingen vervroegd. Een eerste afspraak voor een bezoek op 13 februari 2012 is door verzoekster afgezegd. Verzoekster heeft ook getracht een tweede afspraak met de Inspectie voor 20 februari 2012 af te zeggen. De Inspectie heeft het bezoek doorgang laten vinden, maar trof op het adres waar verzoekster kantoor houdt niemand aan. De Inspectie heeft gebeld met de directie van verzoekster en gevraagd tot welke vervanger zij zich, bij afwezigheid van de directeur, kon wenden. De Inspectie is eerst doorverwezen naar een externe consulent (die later de secretaresse bleek te zijn van de psychiater bij wie veel cliënten van verzoekster in behandeling zijn) en later naar deze psychiater zelf.
26. De Inspectie heeft daarna een bezoek gebracht op het adres [adres 1], een voormalig benzinestation, waar in elk geval twee cliënten van verzoekster verbleven. De Inspectie heeft de woning niet betreden. Zij trof wel een duidelijk geagiteerde man buiten aan. Er lag verder overal glas en er waren geen medewerkers van verzoekster ter plaatse. Onder "medewerkers van verzoekster" moet in dit verband naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook worden begrepen "freelancers in opdracht van verzoekster".
Op 28 februari 2012 heeft de Inspectie het adres [adres 2] bezocht, waar in elk geval twee cliënten van verzoekster verbleven. De Inspectie trof een volle en vervuilde woning aan. Eén cliënt verbleef al twee jaar in de woning, maar had geen bed. De ramen van de benedenverdieping waren geblindeerd met doeken en er huisden veel huisdieren.
De Inspectie heeft diezelfde dag nog een bezoek gebracht aan het adres [adres 3] en trof ook daar woonruimte aan waar schoonmaken en opruimen nodig was. Er was sprake van enige verwaarlozing.
27. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster de bevindingen van de Inspectie, zoals hiervoor weergegeven, inhoudelijk niet heeft weerlegd, anders dan dat zij heeft gesteld dat de glaszetter onderweg was om een gesneuvelde ruit bij het adres [adres 1] te repareren en het hier verder een gewone woning betrof. Bij de gedingstukken bevinden zich verschillende meldingen van personen die informatie hebben gegeven over de manier waarop verzoekster de zorg inhoud heeft gegeven. Hieruit rijst het beeld op dat verzoekster de verantwoordelijkheid voor de situatie zoals deze is aangetroffen vooral bij haar cliënten neerlegt. Ter zitting heeft verzoekster betoogd dat zij de autonomie van haar cliënten respecteert en weliswaar hulp aanbiedt maar hun de keuze biedt hiervan al dan niet gebruik te maken. Verzoekster heeft geen nader inzicht gegeven in haar werkwijze en heeft, ondanks dat het besluit van verweerder daartoe verplicht, geen inzicht gegeven in haar cliëntenbestand.
28. Niet is in geschil dat verzoekster werkt met een als moeilijk bekendstaand cliëntenbestand. Het gaat hier om veelal jonge psychiatrische patiënten, al dan niet met verslavingsproblematiek, die via de reguliere instellingen moeilijk te bereiken zijn. De voorzieningenrechter heeft er begrip voor dat, gelet op de populatie van dit cliëntenbestand, er duidelijk grenzen zijn aan wat in de macht van verzoekster ligt om te bereiken met de door haar geboden begeleiding als bedoeld in artikel 6 van Pro het Bza. Dit laat echter onverlet dat wat de Inspectie heeft aangetroffen op de plaatsen waar verzoekster haar zorg heeft aangeboden onder de maat was en niet voldeed aan de minimale vereisten die aan de zorgverlening van verzoekster worden gesteld, zoals overwogen onder 22 tot en met 24. Van verzoekster wordt verder gevergd met het oog op het structuren van het leven meer toezicht te houden op de leefomgeving van haar cliënten die pgb-houder zijn. Tevens had van haar mogen worden verwacht dat zij zich meer zou inspannen om verwaarlozing van haar cliënten te voorkomen, waarbij zij zich niet vrijwarend kan beroepen op de autonomie van haar cliënten. De situaties zoals aangetroffen, schetsen een beeld waarin risicovolle situaties (kunnen) ontstaan en de cliënten onderhevig zijn aan maatschappelijke teloorgang en verwaarlozing. De meldingen in het dossier, waaronder de informatie over het overlijden van een jongeman, versterken dit beeld. De voorzieningenrechter beklemtoont dat deze jongeman behoorde tot het cliëntenbestand van verzoekster en niet een min of meer toevallige passant in een pand dat wordt verhuurd door de Stichting Pyxis Vastgoed was, zoals verzoekster lijkt te suggereren. Zoals overwogen onder 25 was hij met verzoekster in een traject betrokken om een pgb aan te vragen.
29. Aan de omstandigheid dat ten tijde van de afspraak van 20 februari 2012 met de Inspectie er geen gesprekspartner was die de Inspectie van informatie kon voorzien en verzoekster geen inzicht heeft gegeven in de werkafspraken die zij heeft gemaakt met de freelancehulpverleners, heeft verweerder de conclusie mogen verbinden dat er geen sprake is van een duidelijke toedeling van de verantwoordelijkheid binnen de instelling en dat werkafspraken ontbreken. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt mogen stellen dat de zorg van verzoekster voor haar cliënten onvoldoende is en er geen enkele aanleiding is te veronderstellen dat binnen de organisatie van verzoekster voldoende potentieel is om een zinvol verbetertraject te starten.
30. Voorts is tussen partijen in geschil of artikel 8, eerste lid, van de Kwz een bevoegdheid voor verweerder inhoudt om verzoekster de aanwijzing te geven te stoppen met alle hulpverlening en mee te werken aan de overdracht van haar cliënten aan Altrecht. Verweerder heeft aan de aanwijzingen ten grondslag gelegd dat verzoekster geen verantwoorde zorg als bedoeld in artikel 2 van Pro de Kwz levert en de zorg daarom moet staken en de cliënten moet overdragen. Verzoekster betwist dat verweerder die bevoegdheden toekomt.
31. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op de formulering daarvan, artikel 8 van Pro de Kwz in de eerste plaats geschreven is vanuit het perspectief dat verbetering van de zorgverlening door dezelfde zorgaanbieder mogelijk is. De voorzieningenrechter ziet hierin vooral steun in de formulering van het tweede en derde lid van artikel 8 van Pro de Kwz. Dit sluit echter niet uit dat in uitzonderlijke omstandigheden het naleven van de artikelen 2, 3 en 4 van die wet alleen kan plaatsvinden door stopzetting van de zorgverlening, omdat naar de opvatting van verweerder en ter toetsing van de bestuursrechter verbetering niet realistisch mogelijk is. In die situatie strekt artikel 8, eerste lid, zich ook uit tot een verregaande aanwijzing als in dit geval gekozen, te weten het blijvend stopzetten van alle hulpverlening en in het verlengde daarvan de aanwijzingen het verlenen van medewerking aan de overdracht van de zorg aan andere zorgaanbieders en het bieden van openheid van zaken aan de Inspectie over het volledige cliëntenbestand. De voorzieningenrechter is gelet op de hiervoor onder 25 tot en met 27 weergegeven feiten van oordeel dat het ingrijpen van verweerder jegens verzoekster gerechtvaardigd was. Verzoekers standpunt dat haar geen termijn is gesteld voor het stopzetten van de onderneming is voorts feitelijk onjuist, nu uit het besluit blijkt dat van haar werd verwacht om met onmiddellijke ingang haar bedrijf te staken. Gelet op de urgentie van de situatie bestond voor verweerder op het moment van het nemen van zijn besluit aanleiding voor dit onmiddellijke ingrijpen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht verweerder op basis van de hem ter beschikking staande gegevens, zoals hiervoor besproken, tot die keuze komen. Dit laatste oordeel gaat over de rechtmatigheid van de aanwijzingen zoals verweerder die in zijn besluit van 2 maart 2012 heeft gegeven. Direct hierna volgt een bespreking van de uitvoering van de aanwijzingen, te weten de overdracht aan Altrecht. Gestelde gebreken en gemaakte keuzes in die overdracht slaan volgens verzoekster namelijk terug op de juistheid van de door verweerder gemaakte keuze dat onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk was. Als dat betoog slaagt, zou dat retrospectief alsnog het hier gegeven rechtmatigheidsoordeel in zijn tegendeel doen omslaan.
32. Ter zitting heeft verzoekster er namelijk in het kader van de door verweerder uit te oefenen belangenafweging op gewezen dat het merendeel van haar cliënten nog woont in dezelfde panden als waar verzoekster de zorg aanbood, zodat de conclusie dat de situatie onmiddellijk ingrijpen vereiste, niet houdbaar is.
33. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. De stelling van verzoekster dat de situatie feitelijk niet is gewijzigd voor haar cliënten, ziet op de uitvoering van het door verweerder genomen besluit. Eventuele tekortkomingen in de uitvoering van de overdracht wat daar ook van zij laten zich niet snel reduceren tot de conclusie dat verweerders beoordeling onjuist was. De voorzieningenrechter beschikt ook niet over informatie over de huidige feitelijke situatie in de panden waar verzoekster zorg bood en kan dan ook geen oordeel geven over het al dan niet ontbreken van de benodigde zorg daar. De enkele omstandigheid dat betrokkenen nog op dezelfde plaatsen verblijven, zoals verzoekster heeft gesteld maar niet verder heeft onderbouwd, betekent niet dat zij daar ook onder dezelfde omstandigheden verblijven zoals die door de Inspectie zijn aangetroffen. Verzoekster heeft dit laatste ook niet gesteld, laat staan van bewijs voorzien. De afweging of een situatie bij een zorginstelling zo is dat onmiddellijk ingrijpen nodig is, wordt niet of slechts marginaal beïnvloed door het pas daarna te geven antwoord op de vraag of de situatie van de betrokken zorgontvangers ook onmiddellijk daarna (drastisch) is verbeterd. De voorzieningenrechter tekent hierbij aan dat tussen het moment van het nemen van het besluit en het moment van de zitting waarop verzoekster dit betoog heeft gevoerd, nog geen vier weken verstreken waren. Bovendien heeft verzoekster totnogtoe geweigerd volledige inzage te geven in het bestand van haar cliënten, die in verschillende panden verblijven, zodat zij ook zelf een gunstig verlopende overdracht belemmert. Alleen al vanwege gebrek aan feitelijke informatie over de situatie waarin de cliënten van verzoekster nu verkeren, bestaat geen aanleiding om vanwege gestelde gebreken in de uitvoering van het besluit retrospectief de keuze van verweerder dat onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk was, onrechtmatig te achten.
34. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder vooringenomen is geweest en daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb. Zij heeft deze grond toegelicht door te stellen dat verweerder er steeds van is uitgegaan dat verzoekster een instelling is met locaties, wat zij uitdrukkelijk heeft betwist. Gelet op wat hiervoor is uiteengezet is deze grond niet relevant. Of verzoekster zelf over locaties beschikt of begeleiding biedt in huizen van cliënten, doet in die zin niet ter zake dat van haar gevergd wordt op de plek waar zij zorg biedt een basaal niveau van deze zorg te verzekeren. Dit omvat, zoals hiervoor onder 22 tot en met 24 is uiteengezet, ook de leefomgeving van de cliënt.
35. Verzoekster heeft meer in het algemeen een beroep gedaan op het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Ook heeft zij meer in het algemeen gesteld dat haar belangen niet goed zijn afgewogen. Wat verzoekster hierover in algemene zin heeft aangevoerd, slaagt niet. Voor het overige wijst de voorzieningenrechter naar wat hiervoor al is overwogen.
36. Gelet op al het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat het besluit van verweerder in bezwaar geen stand zal houden. Aan de kant van verweerder spelen de gezondheidsbelangen van de cliënten van verzoekster een rol om geen schorsende werking te geven aan het besluit. Daar staat voor verzoekster tegenover haar wens om de zorg te kunnen bieden aan haar cliënten, op de wijze die zij voorstaat. Tevens heeft verzoekster belang bij het voorzetten van haar onderneming. De voorzieningenrechter ziet, vooral in het licht van het hiervoor gegeven rechtmatigheidoordeel, in de belangen van verzoekster geen aanleiding het primaire besluit te schorsen of een andere voorlopige voorziening te treffen.
37. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
38. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.