Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/2472
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. de Vereniging De Kampanje, te Amersfoort, (de school)
2. [Vader leerling 1], [Moeder leerling 1], [Vader leerling 2], [Moeder leerling 2], [Vader leerling 3] en [Moeder leerling 3], als ouders van leerlingen van De Kampanje (de ouders),
3. [Leerling 1], [Leerling 2], [Leerling 3], [Leerling 4] en [Leerling 5], als leerlingen van De Kampanje (de leerlingen),
4. [Onderwijsgevende 1] en [Onderwijsgevende 2], als onderwijsgevenden aan De Kampanje (de onderwijsgevenden),
tezamen aan te duiden als eisers
(gemachtigde: mr. T. Barkhuysen, advocaat te Amsterdam).
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag).
Inleiding
1.1 Bij brief van 11 december 2009 heeft verweerder het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort (college van B&W) geadviseerd om De Kampanje niet langer als school te beschouwen waar de leerplicht kan worden vervuld, omdat De Kampanje niet langer voldoet aan de criteria die gelden voor een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, sub 3, van de Leerplichtwet 1969 (Lpw) (B3-school).
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 juli 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, voor zover gemaakt door de leerlingen en onderwijsgevenden, niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is wat de ontvankelijkheid van het bezwaar van de school betreft in afwijking van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor de rest in overeenstemming met dat advies. Voor zover het bezwaar is gemaakt door de school en de ouders van leerplichtige leerlingen heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 29 juni 2011, waar voor eisers zijn verschenen ir. [Vader leerling 3], overheidscoördinator van de school, en de hiervoor genoemde gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen M.A. Vermeer–Hordijk en M.H. Uunk, werkzaam bij de Inspectie van het Onderwijs (Inspectie), en de hiervoor genoemde gemachtigde.
Overwegingen
2.1 Voordat de rechtbank komt tot een inhoudelijke behandeling van het beroep, dient zij zich eerst te buigen over de vraag of het advies van 11 december 2009 een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt, en zo ja, of het bezwaar van alle eisers ontvankelijk is.
2.2 De rechtbank stelt vast dat de brief van 11 december 2009 een bindend advies is dat verweerder heeft gegeven aan het college van B&W. De vraag of dit advies een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), beantwoordt de rechtbank bevestigend. Het advies zelf houdt een oordeel in over de vraag of de school voldoet aan de wettelijk criteria die gelden voor een B3-school. Het advies moet worden opgevolgd en het oordeel van de leerplichtambtenaar dat op het advies volgt, is op zijn beurt geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het rechtsgevolg treedt dus in met het advies. De rechtbank verwijst op dit punt naar de als bindend eindoordeel aan te merken overweging 2.4 van de tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 juli 2011, in de zaak 201009068/1/T1/H2.
2.3 Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of eisers allen zijn aan te merken als belanghebbende bij het primaire besluit. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.4 Verweerder heeft zich, anders dan de bezwaaradviescommissie, op het standpunt gesteld dat het belang van de school rechtstreeks bij het besluit is betrokken en dat de school daarom ook als belanghebbend moet worden aangemerkt bij het besluit. Uit de statuten van de school blijkt dat het doel van de vereniging is het vormgeven en faciliteren van een particuliere school voor primair en voortgezet onderwijs, een B3-school, dus als school waar de leerplicht kan worden vervuld. De vaststelling dat de school niet langer aan de criteria van een B3-school voldoet raakt de school dan ook in een belang dat zij krachtens haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden behartigt. De rechtbank volgt partijen dan ook in hun standpunt dat ook de school belanghebbende is bij het besluit. In de hiervoor al genoemde tussenuitspraak van de ABRvS van 20 juli 2011 wordt overigens in een vergelijkbare zaak de school waarover het in die zaak gaat ook als belanghebbende erkend.
2.5 De ouders van de leerplichtige leerlingen zijn ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Lpw verplicht overeenkomstig de bepalingen van de Lpw te zorgen dat hun kind als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt. Indien een onderwijsvoorziening niet langer een B3-school is, onderzoekt de leerplichtambtenaar, binnen vier weken nadat de ouders hiervan op de hoogte zijn gesteld, of zij hun leerplichtige kind bij een school hebben ingeschreven dan wel of een grond voor vrijstelling aanwezig is. Dit volgt uit artikel 22, vierde lid, van de Lpw. Artikel 26, eerste lid, van de Lpw bepaalt vervolgens kort gezegd dat de ouders strafbaar zijn als zij de verplichting van artikel 2, eerste lid, van de Lpw niet nakomen. Uit het voorgaande volgt dat de ouders, indien zij hun leerplichtige kind toch ingeschreven laten staan bij de Kampanje, een risico lopen op strafvervolging. Zoals volgt uit wat is overwogen onder 2.2 kunnen de ouders geen bestuursrechtelijke rechtsmiddel aanwenden tegen het oordeel van de leerplichtambtenaar, omdat dat geen besluit in de zin van de Awb is en direct voortvloeit uit het bindend advies van verweerder. De ouders zijn daarom aan te merken als belanghebbende bij het aan het oordeel van de leerplichtambtenaar voorafgaande bindende advies van verweerder. De rechtbank ziet hierin voor de ouders een rechtstreeks belang bij het primaire besluit.
2.6 Artikel 2, derde lid, van de Lpw in samenhang met artikel 26, tweede lid, van de Lpw bevat voorts ook een strafbaarstelling van leerplichtige leerlingen van twaalf jaar en ouder. De verplichting die ingevolge deze artikelen op deze leerlingen rust, strekt echter niet verder dan dat zij verplicht zijn geregeld de school te bezoeken waaraan zij als leerling (door hun ouders of verzorgers) staan ingeschreven. Of deze school aan de criteria van de Lpw voldoet, is daarbij niet bepalend.
2.7 Voor de (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden geldt dus niet dat zij door het blijven volgen of geven van onderwijs aan de school de Lpw overtreden. Zij zijn daardoor niet op enigerlei wijze strafbaar en ontlenen hieraan dus geen rechtstreeks belang bij het bestreden besluit. De (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden hebben naar het oordeel van de rechtbank slechts een van de school en/of de ouders afgeleid belang bij het besluit, zodat hun belang niet rechtstreeks is betrokken bij dat besluit.
2.8 Eisers hebben in dit verband verder verwezen naar de uitspraak van 21 november 2007 van de ABRvS (LJN: BB8396) inzake T-Mobile. Aan deze uitspraak ontlenen zij dat als er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat zij door een besluit in een aan een fundamenteel recht ontleend belang worden geraakt, ook hierin een voldoende eigen belang is gelegen om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende. De vrijheid van onderwijs is een dergelijke fundamenteel recht en maakt alle eisers belanghebbend, aldus eisers.
2.9 Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan dit argument alleen nog van belang zijn voor de (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden. Eisers gaan er naar het oordeel van de rechtbank aan voorbij dat verweerders besluit dat de school niet meer voldoet aan de criteria voor een B3-school geen rechtstreekse inbreuk vormt op de vrijheid van onderwijs van de genoemde leerlingen en onderwijsgevenden. Tussen de ouders, de (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden enerzijds en het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit anderzijds zitten te veel schakels; de ouders hebben wel te vrezen dat dit besluit uiteindelijk zal leiden tot vervolgstappen tegen hen, maar het strekt te ver om daarom aan te nemen dat er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat het bestreden besluit de (leerplichtige) leerlingen in hun vrijheid van onderwijs schaadt. De rechtbank miskent niet dat de feitelijke gevolgen ook voor hen groot kunnen zijn, maar dat is niet de door de wetgever gemaakte keuze voor toegang tot de bestuursrechter. Aan de onderwijsgevenden komt in dit verband geen bescherming van de vrijheid van onderwijs toe.
2.10 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat verweerder terecht het bezwaar van de ouders en de school ontvankelijk en het bezwaar van de (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor zover het beroep is ingediend door de (leerplichtige) leerlingen en de onderwijsgevenden is het ongegrond, aangezien voor hen, gelet op het voorgaande, alleen toegang tot de bestuursrechter bestaat om de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaar aan te vechten.
2.11 De rechtbank gaat hierna in op de overige beroepsgronden. Daar waar hierna, tot en met overweging 2.54, wordt gesproken over eisers wordt, gelet op het voorgaande, gedoeld op de school en de ouders. De school moet, gelet op het onderwijs dat zij stelt te leveren, voldoen aan de eisen voor primair en voortgezet onderwijs.
2.12 Artikel 1, onderdeel b, sub 3, van de Lpw bepaalt dat in deze wet onder "school" wordt verstaan een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen.
2.13 Artikel 1a1 van de Lpw luidt:
1. Onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en titel I van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), moet een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3,
a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste, tweede, derde, vierde, zevende lid onderdeel a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de WPO, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;
b. wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 6a en 23a, eerste volzin van de WVO, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 17 van genoemde wet en besteedt het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet, en aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerste twee leerjaren, stelt het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.
2.14 Eisers hebben betoogd dat de Inspectie, die rapporten heeft uitgebracht over de school op basis waarvan verweerder tot zijn besluit is gekomen, via onderzoeksvragen materiële criteria stelt die de Lpw niet kent. Door het stellen van deze eisen wordt niet alleen in strijd met de Lpw gehandeld, maar wordt de bewijslast via de medewerkingplicht van artikel 5:20 van de Awb naar de school vergeschoven. Het bestuursrechtelijke traject is nauw verbonden met een eventueel daaropvolgend strafrechtelijk traject voor de ouders van de leerplichtige leerlingen. Daarom zouden volgens eisers de normen van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waaronder de onschuldpresumptie in het tweede lid, al in het bestuursrechtelijke traject moeten gelden. In dit verband hebben eisers verwezen naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) Funke van 25 februari 1993 (appl. no 31828/84), waaruit volgt dat vanaf het moment dat sprake is van een "criminal charge" de "charged person" een zwijgrecht toekomt, zoals ook in het strafrecht geldt. Tevens hebben eisers verwezen naar het arrest van het EHRM J.B. versus Zwitserland van 3 mei 2001 (appl. no 31827/96), waaruit volgt dat onder omstandigheden bewijs dat onder dwang is verkregen in de fase voorafgaand aan de "criminal charge", niet mag worden gebruikt ter onderbouwing van de punitieve sanctie.
2.15 De rechtbank stelt voorop dat het onderzoek dat door de Inspectie is verricht een onderzoek is dat is gebaseerd op de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) en titel 5.2 van de Awb. De Inspectie voert hiermee de taak van toezichthouder uit en zal zich in die hoedanigheid een oordeel moeten vormen over de vraag of een school voldoet aan de eisen die de wet stelt. Het onderzoek van de Inspectie wordt vooral vormgegeven door het verzoek om beantwoording van een aantal onderzoeksvragen. Het is vervolgens aan de Inspectie om te onderbouwen of een school aan de wettelijke criteria voldoet en zo nee, waarom niet. In zoverre rust de bewijslast dus bij de Inspectie en vervolgens bij verweerder, die zijn besluitvorming op het oordeel van de Inspectie baseert. Van een school wordt vervolgens verwacht om de Inspectie in staat te stellen om tot een oordeel te kunnen komen. De school zal desgevraagd inlichtingen dienen te verschaffen. Op de school rust dus de medewerkingplicht van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb. Gelet op het voorgaande is van een bewijslast aan de zijde van de school geen sprake.
2.16 Het besluit is het resultaat van het onderzoek dat bij de school is uitgevoerd en waarbij op de school de hiervoor beschreven medewerkingplicht rust. De omstandigheid dat het oordeel van de Inspectie dat een school niet aan de wettelijke vereisten voldoet, vervolgens kan leiden tot een strafvervolging van ouders van leerplichtige kinderen, die hun kinderen toch naar deze de school laten gaan, maakt niet dat in het hiervoor geschetste traject van informatievergaring bij de school al normen hebben te gelden die in een strafrechtelijk traject van toepassing zijn, zoals de waarborgen van de op punitieve sancties toegesneden onderdelen van artikel 6 van het EVRM. De school kan immers in dit verband nooit de "charged person" worden. Dat betekent dat de vergelijking met de hiervoor genoemde arresten niet op gaat. De gevreesde strafvervolging van de ouders staat in een te ver verwijderd verband om aan de school want op die rust immers de plicht om mee te werken aan het onderzoek en inlichtingen te verschaffen in deze bestuursrechtelijke procedure de rechten toe te kennen van de op punitieve sancties toegesneden onderdelen van artikel 6 van het EVRM. Deze beroepsgrond van eisers faalt daarom.
2.17 Eisers hebben voorts gesteld dat het besluit in strijd is genomen met verschillende grondrechtelijke bepalingen die de vrijheid van onderwijs waarborgen. Dit beroep laat zich onderverdelen in twee hoofdargumenten: 1) het toezicht dat verweerder uitoefent op het onderwijs, zeker daar waar het gaat om vernieuwend onderwijs zoals het Sudburyconcept voorstaat, is in het algemeen bezien niet verenigbaar met de vrijheid van onderwijs en 2) het toezicht dat verweerder uitoefent op basis van de Lpw strekt verder dan de criteria van artikel 1, onderdeel b, sub 3, en 1a1 van de Lpw en is daarmee in strijd met de grondrechtelijke bepalingen. Eisers hebben deze laatste stelling met concrete voorbeelden onderbouwd. De rechtbank zal in het navolgende eerst het meer algemene beroep op de grondrechtelijke bepalingen bespreken en daarna toekomen aan de door eisers aangedragen voorbeelden.
2.18 Eisers hebben gesteld dat de criteria die aan een B3-school worden gesteld in artikel 1a1 van de Lpw een te forse beperking opleveren van de vrijheid van onderwijs en daarom in strijd zijn met artikel 23 van de Grondwet en artikel 2 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat de voor het reguliere klassikale onderwijs bedoelde criteria zoals geformuleerd in artikel 1a1 van de Lpw schuren met het onderwijs op de school.
2.19 De rechtbank is niet bevoegd om nader te onderzoeken of de Lpw, een formele wet, verenigbaar is met artikel 23 van de Grondwet, nu in artikel 120 van de Grondwet is bepaald dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
2.20 Artikel 2 van het EP bij het EVRM bepaalt dat niemand het recht op onderwijs mag worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen. De rechtbank stelt vast dat ook de vrijheid van onderwijs zoals neergelegd in dit artikel niet ongeclausuleerd is. Zoals volgt uit het artikel behoort het tot de taak van de Staat om het onderwijs te reguleren, onder meer door het stellen van eisen aan de inrichting en kwaliteit daarvan. Verweerder heeft ter zitting ook nader toegelicht dat deze taak tot regulering van het onderwijs onlosmakelijk is verbonden met het recht op onderwijs dat ieder kind op grond van - onder meer - internationale verdragen toekomt. De kwaliteit van het onderwijs dient minimaal gewaarborgd te worden.
2.21 Eisers hebben betoogd dat de Inspectie (en in navolging daarvan verweerder) een veel te ruim onderwijstoezicht uitoefent door een te ruime uitleg aan artikel 1a1 van de Lpw te geven. Onder verwijzing naar het arrest van het EHRM Mürsel Eren van 7 februari 2006 (appl. no 60856/00) hebben eisers gesteld dat het uitgeoefende overheidstoezicht niet verenigbaar is met de vrijheid van onderwijs van artikel 2 van het EP bij het EVRM.
2.22 Hierin volgt de rechtbank eisers niet. De Inspectie heeft voor de uitoefening van het toezicht voldoende wettelijke basis in de vorm van de toepasselijke regelgeving in de WPO, de WVO, de Lpw en de WOT. In het door eisers aangehaalde arrest ontbrak een wettelijke basis voor het bedoelde overheidstoezicht. Eisers hebben in het nu voorliggende geval onvoldoende gespecificeerd in welk opzicht de termen van artikel 1a1 van de Lpw verder zouden strekken dan artikel 2 van het EP bij het EVRM zou toelaten. De enkele vrijheid van onderwijs staat aan dergelijke termen juist niet in de weg. Ter vergelijking wijst de rechtbank nogmaals op de genoemde tussenuitspraak van de ABRvS van 20 juli 2011, waarin onder 2.6.1 over een school die eveneens is gebaseerd op het Sudburyconcept, de door de Inspectie gehanteerde kwaliteitseisen, waaronder de kerndoelen zoals de aan het einde van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen, niet in strijd met artikel 2 van het EP zijn geoordeeld. Ook dat is een als bindend aan te merken eindoordeel.
2.23 Eisers hebben voorts gesteld dat zij de overheidscontrole te verstrekkend vinden en dat deze in hun visie zou schuren met vernieuwende onderwijssystemen zoals het op de school gevolgde Sudburyconcept, waar persoonlijk ondernemerschap centraal staat. De rechtbank is van oordeel dat eisers deze stelling onvoldoende hebben gesubstantiveerd. Hoewel eisers daarvoor ter zitting nog in de gelegenheid zijn gesteld, hebben zij deze algemene stelling niet concreet onderbouwd. Voor de conclusie dat het onderwijstoezicht op basis van artikel 1a1 van de Lpw een ongeoorloofde inbreuk op de vrijheid van onderwijs als bedoeld in artikel 2 van het EP bij het EVRM zou zijn, ontbreekt dan ook een toereikende grondslag.
2.24 De rechtbank komt vervolgens toe aan bespreking van de onder 2.17 aangekondigde voorbeelden.
2.25 Eisers hebben zowel voor het primair onderwijs als voor het voortgezet onderwijs gesteld dat verweerder een onjuiste interpretatie heeft gegeven aan artikel 1a1 van de Lpw, althans dat door de Inspectie eisen worden gesteld die de Lpw niet geeft. De Inspectie heeft gebruik gemaakt van onderzoeksvragen, neergelegd in het Toezichtkader 2008 niet bekostigd primair onderwijs, Stcrt. 4 april 2008, nr. 66/ pag. 6 en in het Toezichtkader 2008 niet bekostigd voortgezet onderwijs, Stcrt. 4 april 2008, nr. 66/ pag. 18 (de Toezichtskaders), die niet alleen criteria uit de Lpw bevatten, maar ook betrekking hebben op aspecten van kwaliteit zoals deze zijn omschreven in de WOT. De onderzoeksvragen stellen verdergaande eisen aan de scholen dan uit de van toepassing zijnde bepalingen van de Lpw volgt; de toetsingskaders die de Inspectie hanteert zijn daarmee ontoelaatbaar. aldus eisers.
2.26 De rechtbank stelt voorop dat de inhoud van de Toezichtskaders als zodanig in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Zij zal, voor zover verweerder het besluit daarop heeft gebaseerd en dit door eisers is aangevochten, de beoordeling van de Inspectie bespreken. De beoordeling van de Inspectie heeft plaatsgevonden aan de hand van onderzoeksvragen, die zijn beantwoord in de rapporten van 18 februari 2009 (naar aanleiding van een onderzoek van 3 november 2008) en van 25 november 2009 (naar aanleiding van een onderzoek van 19 juni 2009). De Inspectie heeft daarbij een onderscheid gemaakt naar primair onderwijs en voortgezet onderwijs, waarin de school beide beoogt te voorzien. De rechtbank zal toegespitst per onderzoeksvraag de daarop betrekking hebbende beroepsgronden beoordelen.
2.27 Eisers hebben ten eerste gesteld dat de school, anders dan de Inspectie heeft geconcludeerd, voor het voorgezet onderwijs wel over bevoegde leraren beschikt. In beroep hebben zij een Oprichtingsovereenkomst van 18 juni 2011 overgelegd, waarmee wordt voorzien in een gezamenlijke docentenpoule voor het voortgezet onderwijs op de Kampanje en twee andere particuliere scholen. Volgens eisers bestond deze poule al maar is deze nu geformaliseerd. Met de poule wordt voor alle verplichte vakken over docenten beschikt die voldoen aan de eisen die de WVO aan de school stelt.
2.28 Voor een B3-school geldt ingevolge artikel 1, onder b, sub 3 van de Lpw dat de bevoegdheden van de leraren overeenkomen met die van leraren aan een of meer van de scholen genoemd in artikel 1, onder b, sub 1, van de Lpw. De rechtbank overweegt dat de Inspectie de vraag of er voldoende bevoegde leraren beschikbaar zijn, gelet op dit artikel bij zijn beoordeling heeft mogen en moeten betrekken. Immers de eis dat er voldoende bevoegde leraren beschikbaar zijn op een B3-school volgt rechtstreeks uit de Lpw.
2.29 De Inspectie heeft op basis van de voorhanden zijnde informatie geconcludeerd dat de school geen stafleden (onderwijsgevenden) heeft met een lesbevoegdheid voor het voortgezet onderwijs. De rechtbank volgt verweerder hierin. De in beroep overgelegde Oprichtingsovereenkomst maakt dit niet anders. In de overgelegde Oprichtingsovereenkomst is tussen de drie betrokken scholen het volgende overeengekomen:
“De docenten in de gezamenlijke poule zijn beschikbaar voor studenten die inschreven staan op beide scholen om hen te ondersteunen in hun leervragen op hun [respectieve] vakgebieden. Daarbij aangetekend dat:
a. Beschikbaar betekent dat er een afspraak wordt gemaakt over of, waar, wanneer en hoe de docent begeleiding zal bieden bij de leervraag van de betreffende studente(en).
(…)
c. Het staat leerkrachten uit de pool vrij om, zonder opgaaf van reden, niet in te gaan op een begeleidingsverzoek van een school.”
2.30 Gelet op deze bepalingen kunnen de in de lerarenpoule genoemde leerkrachten niet worden toegerekend aan de school. Met name het feit dat de leerkracht een begeleidingsverzoek zonder opgaaf van reden kan weigeren en er geen vaste afspraken zijn over de frequentie en duur van het lesgeven ook indien daaronder wordt verstaan het beschikbaar zijn voor onderwijs op de school, maakt dat de lerarenpoule geen garantie biedt dat de school te allen tijde beschikt over voldoende gekwalificeerde leraren. De beroepsgrond van eisers faalt dan ook.
2.31 Ten overvloede overweegt de rechtbank dat voor het primair onderwijs de bevoegdheid van de leraren door de Inspectie voldoende is bevonden, zodat dit punt niet ter discussie staat. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd.
2.32 Eisers hebben voorts ter zitting gesteld dat de school, anders dan de Inspectie heeft geconcludeerd, wel over een schoolplan beschikt voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs. Een uitgebreid schoolplan zou aanwezig zijn, maar niet zijn voorzien van het etiket "schoolplan". Inhoudelijk voldoet de school dus wel aan het wettelijke vereiste, aldus eisers.
2.33 De rechtbank overweegt dat het vereiste dat wordt beschikt over een schoolplan rechtstreeks volgt uit artikel 1, onderdeel b, sub 3, van de Lpw, in samenhang bezien met artikel 1a1, eerst lid, aanhef en onder a, van de Lpw. De Inspectie heeft dit aspect mogen en moeten beoordelen en zij heeft geconstateerd dat er voor het primair en voor het voortgezet onderwijs op de school geen schoolplan is.
2.34 De rechtbank stelt vast dat eisers hun standpunt dat wel wordt beschikt over schoolplannen niet eerder in geding hebben gebracht dan ter zitting. Eisers zijn, zo blijkt uit de gedingstukken, echter voldoende in de gelegenheid gesteld door de Inspectie om een schoolplan (al dan niet voorzien van het etiket "schoolplan") over te leggen. Bij de beoordeling heeft de Inspectie, zo blijkt uit het rapport van 25 november 2009 over het voortgezet onderwijs, voorts betrokken dat sommige van de verplichte onderdelen van het schoolplan misschien wel zijn terug te vinden in andere documenten zoals het visiedocument of het jaarverslag. Hieruit heeft de Inspectie echter niet de conclusie getrokken dat de school materieel over schoolplannen beschikt. De enkele, niet nader onderbouwde stelling van eisers, dat wel wordt beschikt over de vereiste schoolplannen, is onvoldoende om deze gemotiveerde conclusie van de Inspectie onjuist te achten. Deze beroepsgrond van eisers faalt.
2.35 Eisers hebben gesteld de Inspectie criteria die zien op de kwaliteit, heeft gebruikt voor de beantwoording van de vraag of de school voldoet aan de eisen van de Lpw. Dit is volgens eisers onjuist. Hiermee zou verdergaand worden getoetst dan de Lpw voorschrijft. Gewezen zij op het standpunt van eisers op dit punt zoals reeds verwoord in rechtsoverweging 2.21.
2.36 Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de Inspectie een onderzoek uitvoert dat bestaat uit twee bestanddelen: beantwoording van de vraag of de school voldoet aan de eisen die de wet stelt aan een leerplichtschool en een onderzoek naar de andere wettelijke (kwaliteits)normen, die voor een school gelden. Deze beide aspecten maken onderdeel uit van de uitgebrachte rapporten. Om te markeren welke onderzoeksvragen zien op de eisen uit de Lpw en welke onderdelen zien op de overige kwaliteitseisen, heeft verweerder in de Toezichtkaders een overzicht gegeven, waarbij met sterretjes is toegelicht welke onderzoeksvragen zien op de eisen uit de Lpw.
2.37 Zowel ter zitting als in de gedingstukken heeft verweerder verklaard dat zijn standpunt dat de school niet voldoet aan de eisen van de Lpw uitsluitend is gebaseerd op de vereisten uit de Lpw, dus de items die zijn voorzien van een sterretje in de genoemde Toezichtkaders. De rechtbank ziet geen aanleiding dit standpunt onjuist te achten, mede gelet op de hierna te spreken voorbeelden die eisers hebben gegeven.
2.38 In het beroepschrift hebben eisers in dit verband als voorbeeld gegeven dat de wijze waarop de Inspectie de onderzoeksvraag "Wordt de voortgang in ontwikkeling van leerlingen gevolgd" in het primair onderwijs ruimer opvat dan uit de Lpw volgt. Het stellen van eisen aan het monitoren van de voortgang van de leerlingen volgt niet uit de Lpw. Eisers hebben ter zitting benadrukt dat de eis dat een registratie moet worden bijgehouden, niet uit de wet voortvloeit.
2.39 De rechtbank stelt vast dat de Inspectie in de het rapport van 18 februari 2009 in de tabel die als bijlage is bijgevoegd de grondslag voor de onderzoeksvraag heeft weergegeven. De basis is hier artikel 2 en artikel 8, eerste lid, van de WPO die ingevolge artikel 1a1, eerste lid, van de Lpw van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. In artikel 8, eerste lid, van de WPO is bepaald dat het onderwijs zodanig wordt ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Het onderwijs wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. Artikel 2 van de WPO bepaalt dat het basisonderwijs is het onderwijs bestemd voor kinderen vanaf de leeftijd van omstreeks 4 jaar. Het legt mede de grondslag voor het volgen van aansluitend voortgezet onderwijs.
Het volgen van de ontwikkeling van de leerlingen is gelet op het voorgaande een zelfstandig wettelijk vereiste dat de Inspectie bij de beoordeling heeft moeten betrekken. Het heeft tevens tot doel om te kunnen beoordelen of aan het einde van de basisschoolperiode (na acht jaar) voldoende grondslag is gelegd voor het volgen van voortgezet onderwijs, eveneens een wettelijk vereiste.
2.40 De rechtbank ziet in de beantwoording van de onderzoeksvraag zoals weergegeven in de tabel niet terug dat de Inspectie specifiek heeft gesteld dat een registratie is vereist. Wel wordt in de toelichting in het rapport opgemerkt dat de school ervoor kiest om de voortgang en ontwikkeling van de leerlingen niet te volgen, omdat dit als te "sturend" wordt ervaren. Een uitzondering hierop vormt de verslaggeving van de Juridische Commissie, waarbij onder andere sancties worden vastgesteld. De Inspectie is van mening dat deze vorm van registratie echter te eenzijdig is gericht op (ontsporingen van) het gedrag van leerlingen om als registratie van de voortgang van de ontwikkeling van de leerlingen(en) te kunnen worden beschouwd.
2.41 De rechtbank volgt eisers in hun stelling dat het voeren van een registratie als vereiste niet als zodanig is terug te vinden in de wet. Dit laat echter onverlet dat artikel 8, eerste lid, van de WPO in samenhang met artikel 2 van de WPO bezien, het volgen van de ontwikkeling van de leerling vereist. Het volgen van de ontwikkeling van de leerlingen zal kenbaar en controleerbaar moeten zijn, bijvoorbeeld om vast te kunnen stellen dat zij na acht jaar over voldoende capaciteiten beschikken om door te stromen naar het voortgezet onderwijs. De wijze waarop eisers menen aan de wettelijke vereisten te (kunnen) voldoen (door middel van bijvoorbeeld het voeren van gesprekken met de Inspectie en het door de Inspectie laten verrichten van bezoeken aan de school) biedt onvoldoende waarborgen dat aan dit wettelijke vereiste wordt voldaan. De school waarborgt immers niet kenbaar en controleerbaar dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces volgen en vervolgens aan het einde van hun basisschooltijd klaar zijn voor het voortgezet onderwijs. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
2.42 Eisers hebben over de onderzoeksvraag “Bereidt het leerstofaanbod de leerlingen voor op vervolgonderwijs” eveneens betoogd dat bij de beantwoording van de daarbij behorende subvragen ruimere eisen worden gesteld dan de Lpw stelt.
2.43 Artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Lpw bepaalt - onder meer - dat wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft wordt voldaan aan artikel 23a, eerste volzin, van de WVO. Dit artikel bepaalt dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Lpw bepaalt tevens voor zover van belang dat het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht besteedt aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet en dat het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat dient te stellen om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.
2.44 In het rapport van de Inspectie van 18 februari 2009 wordt in de tabel bij beantwoording van de in 2.38 geciteerde onderzoeksvraag verwezen naar artikel 11b en artikel 23a van de WVO. In de tabel wordt echter ook verwezen naar de artikelen 11a en 11c van de Lpw, die niet op grond van artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Lpw van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.
2.45 Verweerder heeft in dit verband toegelicht dat de bepalingen van 11a en 11c in dit geval zijn gebruikt om de materiële vereiste van artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Lpw te kunnen meten. Zij hebben in dit verband dus louter als "meetvoorschrift" te gelden. Het niet voldoen aan deze artikelen leidt dus niet zelfstandig tot de conclusie dat niet aan de wettelijke vereisten wordt voldaan, maar onderbouwt slechts mede de conclusie dat niet aan artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Lpw is voldaan.
2.46 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder hierin te volgen. Hierbij is doorslaggevend dat wat de Inspectie heeft geconcludeerd in het rapport, strookt met het vereiste in de Lpw. De conclusie van verweerder reikt immers niet verder dan dat de leerstof de leerlingen niet zoals vereist in artikel 1a1, eerste lid, onder b, van de Lpw, voorbereidt op het vervolgonderwijs. Dat de Inspectie gebruik heeft gemaakt van meetvoorschriften om tot deze conclusie te komen, leidt niet tot de conclusie dat de Inspectie inhoudelijk een verdergaande toetsing heeft verricht dan op grond van de Lpw gerechtvaardigd is. De beroepsgrond van eisers slaagt niet.
2.47 Uit de gedingstukken en het onderzoek ter zitting is gebleken dat de antwoorden op de onderzoeksvragen als zodanig niet worden betwist. Partijen verschillen uitsluitend van mening over de interpretatie van deze antwoorden. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder op basis van de onderzoeken aan de school en de daaropvolgende onderzoeksrapporten van 18 februari 2009 en 25 november 2009 de conclusie heeft mogen trekken dat de school niet langer voldoet aan de eisen die de Lpw stelt voor een B3-school. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich er voldoende van vergewist dat de rapporten niet naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertonen, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent zijn. Aan de vereisten van artikel 3:2 en artikel 3:9 van de Awb is hiermee dan ook voldaan.
2.48 In de hele gang van zaken rond de bezoeken aan de school en de totstandkoming van de rapporten door de Inspectie, wat daar ook van zij, ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat de Inspectie (en in navolging daarvan verweerder) niet zorgvuldig gehandeld zou hebben ten opzichte van de school en de ouders en/of dat de besluitvorming gebreken vertoont.
2.49 De rechtbank ziet, na deze bespreking van de door eisers genoemde voorbeelden, in de door eisers aangedragen grondrechtelijke bepalingen dus geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de criteria van artikel 1, onderdeel b, sub 3, en 1a1 van de Lpw niet mochten worden toegepast, dan wel niet op de manier waarop de Inspectie en verweerder dat hebben gedaan, mochten worden uitgelegd.
2.50 Tot slot hebben eisers gesteld dat op verschillende niveaus sprake zou zijn van ongelijke behandeling. Bekostigde scholen kunnen niet worden beroofd van hun status van leerplichtwetschool en ouders van leerlingen van zo’n school kunnen niet strafrechtelijk worden vervolgd. Bovendien is het mogelijk dat bekostigde particuliere scholen die na een onderzoek niet blijken te voldoen aan de kwaliteitscriteria en zelfs jarenlang tekortschieten, gewoon doorgaan en alle gelegenheid hebben om de kwaliteit te verbeteren. De school heeft maar vier maanden gekregen om de kwaliteit te verbeteren. Verbetersuggesties zijn niet gedaan. Ook stellen eisers dat aan de kwaliteit van bekostigde particuliere scholen minder zware eisen worden gesteld dan aan De Kampanje.
2.51 De rechtbank volgt eisers niet in deze beroepsgrond. Er bestaat, zo heeft verweerder ook in het verweerschrift en ter zitting uiteengezet, een wezenlijk verschil tussen een B3-school en bekostigde school, in die zin dat verweerder bij een bekostigde school indien deze niet aan de eisen van de Lpw voldoet, kan overgaan tot het nemen van de in de Lpw voorgeschreven (bekostigings)sancties. Verweerder heeft gemotiveerd weersproken dat bekostigde scholen jarenlang in ernstige mate tekort zouden kunnen schieten en alle gelegenheid zouden krijgen de kwaliteit te verbeteren. Via de genoemde sancties kan verweerder bij tekortschietende bekostigde scholen financieel ingrijpen. Bij een B3-school zoals de Kampanje staat slechts de mogelijkheid open tot het uitbrengen van een advies zoals bedoeld in artikel 1a1 van de Lpw.
Van een ongeoorloofd onderscheid is in die zin geen sprake, omdat het hier niet gaat om gelijke gevallen.
2.52 Over de beroepsgrond van eisers dat de school geen of (althans in verhouding tot andere scholen) te weinig tijd heeft gekregen om zich te verbeteren, overweegt de rechtbank dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat de school bereid is tot verandering naar aanleiding van de rapporten van de Inspectie van februari en november 2009. Eisers hebben bij herhaling benadrukt dat zij achter de in hun ogen vernieuwende onderwijsvisie staan die zich niet met de overheidscontrole zoals thans vormgegeven verdraagt. De beroepsgrond van eisers dat hun geen tijd gegund zou zijn zich te verbeteren staat op gespannen voet met hun volharding in het standpunt dat de Inspectie door het leveren van maatwerk zou kunnen constateren dat aan de wettelijke vereisten wel is voldaan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om te concluderen dat verweerder of de Inspectie de school meer tijd had moeten gunnen voor verbetering. Het is voorts, anders dan eisers lijken te menen, ook niet de taak van de Inspectie om verbetersuggesties aan de school te doen.
2.53 In de overige, van de hiervoor besproken en verworpen beroepsgronden afhankelijke, aangedragen beroepsgronden ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel.
2.54 Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eisers ongegrond is.
2.55 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, als voorzitter, en mr. K.J. Veenstra en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 21 september 2011.
De griffier: De voorzitter:
mr. M.E.C. Bakker mr. D.A. Verburg
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.