Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/1944
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: A.J. van Zanten MSc., te Veenendaal,
en
het College van procureurs-generaal namens de Minister van Justitie, thans de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder,
gemachtigden: mr. K. van den Boogaard en mr. S. Bolte.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de Stichting Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP),
gemachtigden: mr. M.C. de Smidt en drs. H. Slijkhuis.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 11 oktober 2007 heeft verweerder eisers verzoek om openbaarmaking van documenten aangaande de Stichting CAOP op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 30 mei 2008 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het beroep is, gevoegd met de zaken SBR 08/2164 en SBR 09/465, behandeld ter zitting van 21 maart 2011, waar eiser is verschenen. Eiser, verweerder en derde-partij hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij brieven van 3 oktober 2006 en 15 november 2006 heeft het Functioneel Parket op basis van artikel 2:297, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) dossierstukken opgevraagd bij het bestuur van de Stichting CAOP. Eisers Wob-verzoek heeft betrekking op deze brieven alsmede op alle brieven, e-mails, faxen verband houdend met die correspondentie en daaraan voorafgaand of daarop volgend.
2.2 Eiser heeft aangevoerd dat de Stichting CAOP diverse stukken niet heeft ingebracht. Blijkens de toelichting in de stukken en ter zitting komt dit betoog van eiser er op neer dat, er van uitgaande dat de Stichting CAOP zou moeten voldoen aan de verplichting van artikel 2:297, eerste lid, van het BW, er meer stukken zouden moeten zijn. De rechtbank overweegt hierover dat in deze procedure niet ter beoordeling staat of de Stichting CAOP heeft voldaan aan haar verplichting op grond van artikel 2:297, eerste lid, van het BW. Daar waar deze beroepsgrond er toe strekt te betogen dat verweerder over meer stukken beschikt dan hij stelt, overweegt de rechtbank in navolging van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Verweerder heeft gesteld over niet meer stukken te beschikken dan hij heeft genoemd in zijn overzicht in het primaire besluit. Dit acht de rechtbank niet ongeloofwaardig. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder over nog meer stukken beschikt die vallen binnen de reikwijdte van zijn verzoek. Daaraan voegt de rechtbank toe dat zij bij kennisneming van alle stukken op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen stukken heeft aangetroffen die door verweerder niet in het overzicht zijn genoemd.
2.3 De documenten in het bestreden besluit genoemd onder II.1, de aanbiedingsbrieven bij II.7a en II.7f, II.12, II.17, II.18, II.19, II.22, II.23, II.40, II.42 en II.46 zijn aan eiser verstrekt met doorhaling van de daarin genoemde persoonsgegevens, te weten namen, telefoonnummers en e-mailadressen. De rechtbank heeft vastgesteld dat in de documenten genoemd onder nummers II.12, II.17 en II.19 overigens geen doorhalingen hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet overwogen of dit doorhalen is gebeurd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, (persoonlijke levenssfeer) of artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d (bijzondere persoonsgegevens) van de Wob. Het beroep is dus op dit punt gegrond, het bestreden besluit is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank onderzoekt of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
Eiser heeft aangevoerd dat doorhaling van de persoonsgegevens ten onrechte heeft plaatsgevonden. Hij heeft daartoe aangevoerd dat de privacy van personen met een openbare functie niet geschonden kan worden. Verder heeft eiser aangevoerd dat bedoelde gegevens zijn terug te vinden in openbare registers, zoals bijvoorbeeld bij de Kamer van Koophandel. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen het openbaar maken van de persoonsgegevens. De rechtbank overweegt dat waar het verweerder om gaat, is dat als per stuk namen en andere herleidbare gegevens zouden worden vermeld, een koppeling tussen een functionaris of andere persoon enerzijds en een concreet project anderzijds mogelijk is. Juist omdat sommige gegevens ook in openbare registers voorkomen, zou openbaarmaking van bijvoorbeeld telefoonnummers ook gemakkelijk tot personen herleidbaar zijn. Dat bij de publicatie van jaarstukken ook de naam van de accountant moet worden vermeld, valt onder een ander regime en dat is daarmee niet, ook niet analoog, normerend voor openbaarmaking onder de Wob. Verder kan onder omstandigheden ook een beroep op de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren aan openbaarmaking van namen in de weg staan. Namen zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Nu dit al geldt voor ambtenaren, geldt dit eens te meer voor niet-ambtenaren. De rechtbank laat daarom in het midden of ten tijde van het opmaken van de desbetreffende stukken de Stichting CAOP nog onderdeel uitmaakte van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) of al was verzelfstandigd in een stichtingsvorm. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval in redelijkheid kunnen oordelen dat het belang van openbaarheid van namen, telefoonnummers en e-mailadressen niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen, al dan niet ambtenaar. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om (algemene) openbaarmaking van de naam in de zin van de Wob.
De rechtbank ziet dan ook aanleiding om voor dit deel de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
2.4 Eiser heeft aangevoerd dat verweerder voor een groot aantal documenten ten onrechte een beroep heeft gedaan op de bijzondere openbaarmakingsregeling van artikelen 28 en 290 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Degene die de civiele procedure heeft gevoerd heeft immers geen bezwaar tegen openbaarmaking van de processtukken en verder heeft de Stichting CAOP geen beroep gedaan op artikel 28 van het Rv. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de artikelen 28 en 290 van het Rv een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter betreft, waardoor de Wob buiten toepassing blijft. Verweerder verwijst daartoe naar de uitspraak van de ABRvS van 18 februari 2004 (LJN: AO3890). Het feit dat de verzoeker in de civiele procedure geen bezwaar maakt tegen openbaarmaking van de documenten doet hieraan niet af. Evenmin is voor de toepassing van artikel 28 van het Rv vereist dat hierop door partijen een expliciet beroep wordt gedaan, zoals eiser kennelijk veronderstelt. De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Nu eiser verder niet heeft betwist dat de hierna te noemen stukken bij verweerder berusten als deel uitmakend van het civielrechtelijke procesdossier, heeft verweerder deze stukken terecht onder verwijzing naar de bijzondere openbaarmakingsregeling van artikel 28 van het Rv niet aan eiser verstrekt. Dit betreft de stukken in het bestreden besluit genoemd onder I.1a, I.1b, I.2, II.16, II.24, II.26, II.33, II.37, II.38, II.51, II.60, II.62, II.68A en II.68b.
2.5 Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder aan hem ten onrechte artikel 4:6 van de Awb heeft tegengeworpen wat betreft het rapport van Ernst & Young “Kosten versus opbrengsten”. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat eiser eerder een Wob-verzoek heeft ingediend over dit rapport bij het Ministerie van BZK. Dit verzoek is afgewezen. Eiser heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden aangevoerd, zodat verweerder openbaarmaking weigert onder verwijzing naar de beslissing van de Minister van BZK. De rechtbank overweegt hierover dat op grond van het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb een bestuursorgaan een aanvraag slechts met toepassing van die bepaling kan afwijzen, indien hij kan verwijzen naar een eerder door hem genomen besluit. Nu het eerdere besluit niet door verweerder is genomen, is van een situatie, als bedoeld in die bepaling, geen sprake. Op dit onderdeel is het beroep dus ook gegrond omdat het besluit is genomen in strijd met artikel 4:6 van de Awb en komt het ook om die reden voor vernietiging in aanmerking.
In het verweerschrift heeft verweerder vermeld dat het rapport inmiddels gedeeltelijk openbaar is gemaakt door de Minister van BZK. Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat op de niet openbaar gemaakte delen dezelfde weigeringsgronden van toepassing zijn als de minister van BZK aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, te weten artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Wob. Door eiser is niet bestreden dat de weggelakte passages gegevens bevatten die aangemerkt moeten worden als persoonsgegevens of bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in deze artikelleden. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit ook op dit onderdeel in stand te laten.
2.6 Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder het “Concept MR-voorstel tot verzelfstandiging van het Centrum voor Arbeidsverhouding van Overheidspersoneel” (in het bestreden besluit genoemd onder II.2) ten onrechte heeft geweigerd te verstrekken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het document was en is ook in het bezit van de Stichting CAOP en kan derhalve geen stuk meer zijn dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen, nu de Stichting CAOP geen onderdeel van het Ministerie van BZK meer is. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het Ministerie van BZK zich verzet tegen verstrekking van dit document nu het concrete beslispunten bevat voor de Ministerraad. Het document is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ten tijde van de opstelling van dit stuk maakte de Stichting CAOP onweersproken nog onderdeel uit van het Ministerie van BZK. Eisers beroepsgrond dat het stuk niet ten behoeve van intern beraad kan zijn opgesteld, faalt alleen al daarom. Het al dan niet interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opsteller moet kennelijk de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor hemzelf of voor anderen binnen de overheid. Het tijdstip van opstellen van het stuk is dan ook bepalend. Het stuk valt, na beoordeling ervan door de rechtbank, naar haar oordeel inderdaad onder deze weigeringsgrond. Deze beroepsgrond faalt.
2.7 Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder voor een aantal documenten ten onrechte een beroep heeft gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het ontgaat eiser wat verweerder hiermee bedoelt. Met deze opstelling is een dergelijk onderzoek een lege huls geworden. Ieder bestuur zal immers, zeker als dat wat te verbergen heeft, selectief omgaan met het verstrekken van informatie. Daarbij komt dat van een stichting die zich zonder winstoogmerk volledig in het publiek domein begeeft anders zou mogen worden verwacht en dat alleen met volledige openheid inzage verschaft zou moeten worden. Hiermee is volgens eiser de realiteit aangetoond dat van (extra) bemoeilijken van een dergelijk onderzoek in de toekomst geen sprake zal kunnen zijn. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bedoelde documenten bij verweerder berusten met het oog op de civielrechtelijke bevoegdheid van het openbaar ministerie voor de controle op stichtingen zoals neergelegd in artikel 2:297 van het BW. Voor het slagen van een onderzoek op grond van dit artikel is het openbaar ministerie afhankelijk van de medewerking van het bestuur van de stichting. Het is van belang dat het bestuur medewerking verleent zonder dat het er rekening mee moet houden dat de door hem verstrekte inlichtingen, anders dan op een wijze voorzien in het Rv, in de openbaarheid wordt gebracht. Zou dit anders zijn, dan moet worden gevreesd dat in toekomstige onderzoeken besturen in afnemende mate bereid zullen zijn hun medewerking daaraan te verlenen. Gelet hierop is er naar het oordeel van verweerder sprake van onevenredige benadeling van het openbaar ministerie indien de verzochte informatie openbaar zou worden gemaakt. Daarnaast geldt dat de Stichting CAOP bij openbaarmaking onevenredig zou worden benadeeld in haar positie ten opzichte van andere organisaties in het veld waarin zij optreedt, zodat ook hierom verstrekking van dit document op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob achterwege dient te worden gelaten. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder de desbetreffende stukken onder een bijzonder regime, te weten de controle- en toezichtstaak van het openbaar ministerie op stichtingen, heeft verkregen. Niet zo zeer juridisch want de desbetreffende stichtingen zijn eenvoudigweg verplicht de gevraagde stukken te verstrekken, maar wel feitelijk, is het openbaar ministerie hier afhankelijk van de medewerking en bereidwilligheid van dergelijke stichtingen de gevraagde stukken te verstrekken. De Stichting CAOP heeft die stukken binnen dat specifieke kader verstrekt en met de enkele omstandigheid dat ze daarmee in handen van een bestuursorgaan zijn, hoefde derde-partij er geen rekening mee te houden dat ze daarom ook openbaar gemaakt zouden worden. Onevenredige benadeling van derde-partij dreigt dan ook. En ook het openbaar ministerie zou voor de effectiviteit van zijn toezichthoudende en controletaak onevenredig benadeeld zijn als stukken die in dit kader zijn verstekt aan de openbaarheid moeten worden prijsgegeven. De beroepsgrond faalt.
2.8 Concluderend overweegt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid aan de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen bij openbaarmaking van de stukken in het bestreden besluit genoemd onder II.5, II.6, II.7a, II.7b, II.7c, II.7d, II.7e, II.7f, II.7g, II.7i, II.7j, II.8, II.9, II.10, II.11, II.13a, II.13b, II.14, II.15, II.20, II.21, II.25, II.27, II.28, II.29, II.30, II.31, II.32, II.34, II.35, II.36, II.39, II.41, II.43, II.44, II.45, II.47, II.48, II.49, II.50, II.52, II.53, II.54, II.55, II.56, II.57, II.58, II.59, II.61, II.63, II.64, II.65, II.66, II.67, II.69, II.70, II.71, II.72, de jaarstukken en de notulen. Nu verweerder openbaarmaking van deze documenten reeds op deze grond heeft kunnen weigeren, behoeven de beroepsgronden van eiser die zich richten tegen de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob geen bespreking.
2.9 Over het document in het bestreden besluit genoemd onder II.7b heeft eiser aangevoerd dat vergelijkbare stukken eerder door het Ministerie van Defensie openbaar zijn gemaakt onder doorhaling van bedragen. Van geheel niet openbaar maken kan dan ook geen sprake zijn. Met deze verwijzing van eiser bereikt hij niet wat hij wil. Daarvoor is de verwijzing te vaag. Daarin is dus geen aanleiding gelegen het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig te achten.
2.10 Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zijn Wob-verzoek op het punt van de documenten in het bestreden besluit genoemd onder II.7d, II.7e, II.7f en II.7j had moeten doorzenden aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) en de Vereniging van Hogescholen. Artikel 4 van de Wob bepaalt dat indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan wordt verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker. De rechtbank overweegt dat dit artikel toepassing vindt indien het opgevraagde document niet onder het bestuursorgaan berust waar het Wob-verzoek is ingediend. Daarvan is in dit geval geen sprake omdat de documenten nu juist wel bij verweerder berusten. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder had moeten informeren of het ministerie van OC&W en de vereniging van Hogescholen bezwaar hadden tegen openbaarmaking. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder hiertoe niet verplicht is. Voor de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob is in de artikelen 10, derde lid, respectievelijk artikel 11, tweede lid, van de Wob expliciet bepaald dat deze niet van toepassing zijn indien de betrokkene instemt met openbaarmaking. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie bijvoorbeeld ABRvS 19 april 2006, LJN: AW2295 en ABRvS 14 oktober 2009, LJN: BK0116) behelzen deze artikelen geen verplichting voor het bestuursorgaan om steeds bij betrokkene na te gaan of deze toestemming heeft verleend. Verweerder heeft openbaarmaking van bovengenoemde documenten geweigerd op de gronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en g, van de Wob. Nu in de Wob voor deze artikelleden niet expliciet is bepaald dat deze weigeringsgronden niet van toepassing zijn indien de betrokkene instemt met openbaarmaking, geldt eens te meer dat verweerder niet verplicht is bij de betrokkene na te gaan of deze instemt met openbaarmaking. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.11 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
2.12 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 30 mei 2008, voorzover daarbij doorhaling van persoonsgegevens heeft plaatsgevonden in de stukken in het bestreden besluit genoemd onder II.1, de aanbiedingsbrieven bij II.7a en II.7f, II.12, II.17, II.18, II.19, II.22, II.23, II.40, II.42 en II.46 en voorzover daarbij openbaarmaking is geweigerd van het rapport van Ernst&Young “Kosten versus opbrengsten” op grond van artikel 4:6 van de Awb;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat is vernietigd in stand blijven;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 644,-, te betalen aan eiser.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2011.
De griffier: De rechter:
mr. M.L. Bressers mr. D.A. Verburg