Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/2431
uitspraak van de meervoudige kamer
inzake
[eiser sub 1] en [eiseres sub 2],
wonende te [woonplaats],
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder.
Inleiding
1.1 Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 juni 2010, waarbij verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 20 oktober 2009 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder het gebied De Biltse Duinen aangewezen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument. Tevens is bepaald dat het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1985, herziening 1994, niet wordt aangemerkt als een beschermend bestemmingsplan als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Monumentenverordening gemeente De Bilt 2007 (verder: de Verordening).
1.2 Het beroep is, gevoegd met de zaak met zaaknummer SBR 10/2444, behandeld ter zitting van 11 februari 2011, waar eisers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. Ch.G.A. van Rijckevorsel, advocaat te Amsterdam. Namens verweerder zijn verschenen H. Marinus, werkzaam bij de gemeente De Bilt, en [A], werkzaam bij Marcelis Wolak Landschapsarchitectuur te Doorwerth.
Overwegingen
2.1 Bij brief van augustus 2006 hebben de ‘Vrienden van de Biltse Duinen’ te Bilthoven bij verweerder het voorstel ingediend om het natuurgebied De Biltse Duinen aan te wijzen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument. Van anderen heeft verweerder een soortgelijk verzoek ontvangen. Naar aanleiding van die verzoeken heeft de raad van de gemeente De Bilt eind 2007 besloten de Monumentenverordening gemeente De Bilt 2003 te verruimen door hiermee ook de aanwijzing van beschermde gemeentelijke landschappen mogelijk te maken.
2.2 Marcelis Wolak Landschapsarchitectuur heeft in opdracht van de gemeente De Bilt onderzoek gedaan naar de aanwijzing van De Biltse Duinen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument en heeft daarover bij rapport van 30 januari 2008, gewijzigd op 13 februari 2008, verslag uitgebracht.
Op 12 februari 2008 heeft verweerder besloten voornemens te zijn om het gebied De Biltse Duinen aan te wijzen als gemeentelijk landschapsmonument als bedoeld in de Verordening. Eisers hebben vervolgens, als eigenaar van gronden binnen het aan te wijzen gebied, hun zienswijze tegen dit voornemen kenbaar gemaakt.
Op 18 november 2008 en 14 juli 2009 heeft de Commissie Welstand en Monumenten Midden Nederland geadviseerd over de plaatsing van De Biltse Duinen op de gemeentelijke monumentenlijst.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 20 oktober 2009 het gebied De Biltse Duinen aangewezen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument. Daarbij is tevens bepaald dat het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1985, herziening 1994, niet wordt aangemerkt als een beschermend bestemmingsplan als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Verordening.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
2.3 Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Daarbij is als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat een grondslag voor het besluit tot aanwijzing ontbreekt.
2.4 In het verweerschrift heeft verweerder in reactie hierop verwezen naar de beslissing op bezwaar en het advies van de bezwaarschriftencommissie dat deel uitmaakt van die beslissing. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is vermeld dat de Monumentenwet niet als grondslag dient voor het aanwijzingsbesluit maar de Verordening.
2.5 Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Verordening kan het college van burgemeester en wethouders een landschapselement of een samenhangend geheel van landschapselementen aanwijzen als beschermd landschapsmonument.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Verordening stelt de gemeenteraad, ter bescherming van een gemeentelijk landschapsmonument, een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
In artikel 23, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat het verboden is een landschapselement of een samenhangend geheel van landschapselementen dat is aangewezen als gemeentelijk landschapsmonument, geheel of gedeeltelijk te wijzigen zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders.
2.6 In de aanhef van de Verordening is verwezen naar de Conventie van Firenze, artikel 149 van de Gemeentewet en de artikelen 12, 14 en 15 van de Monumentenwet 1988. De bepalingen van de Monumentenwet kunnen hier buiten beschouwing blijven, nu het besluit tot aanwijzing daarop niet is gebaseerd.
2.7. In artikel 149 van de Gemeentewet is bepaald dat de raad van de gemeente de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Ingevolge artikel 121 van de Gemeentewet blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Artikel 122 van de Gemeentewet bepaalt dat de bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, van rechtswege vervallen.
2.8. Met de Conventie van Firenze wordt bedoeld het op 20 oktober 2000 te Florence tot stand gekomen Europees Landschapsverdrag (hierna: ELC). In de toelichtende nota bij het ELC, die bij een brief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 4 mei 2005, is gevoegd (Kamerstukken, Staten-Generaal, vergaderjaar 2004-2005, 30 113, A en nr. 1), is onder meer het volgende vermeld:
“Artikel 5
In dit artikel verplichten partijen zich in hoofdlijnen er toe in wetgeving de betekenis van landschappen te erkennen, landschapsbeleid te formuleren en te implementeren, procedures in te stellen voor inspraak en landschap te integreren in beleid dat gevolgen heeft voor het landschap.
Aan de verplichtingen genoemd onder a wordt met name voldaan door de formulering van beleid in het kader van de Wet Ruimtelijke Ordening. In dit kader is de Nota Ruimte opgesteld. In de Nota Ruimte is beleid ten aanzien van bijzondere landschapswaarden opgenomen middels de aanwijzing van nationale landschappen en is beleid opgenomen ten aanzien van de algemene landschapswaarden. In het kader van de Natuurbeschermingswet is nationaal beleid geformuleerd voor natuur en landschap in de nota Natuur voor Mensen (Kamerstukken II 1999-2000, 27 235, nr. 1)
De implementatie van dit beleid vindt plaats via ruimtelijke plannen, inrichtingsplannen en beheersplannen. (…)
Doelstellingen voor landschapsbehoud en -ontwikkeling zijn onder meer opgenomen in integrale planvormen conform de Wet Ruimtelijke Ordening (…) Verder staat in de Nota Ruimte de eis, landschapskwaliteit expliciet te betrekken bij de afweging van belangen in de besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen.”
2.9 Uit het voorgaande blijkt dat in het kader van de bescherming van het landschap betekenis toekomt aan de Natuurbeschermingswet 1998.
Artikel 23, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat gedeputeerde staten bij besluit een landschapsgezicht kunnen aanwijzen als beschermd landschapsgezicht.
Op grond van artikel 26, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 stelt de gemeenteraad van de gemeenten waarin het beschermd landschapsgezicht is gelegen, ter bescherming van een beschermd landschapsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd landschapsgezicht kan hiertoe door gedeputeerde staten een termijn worden gesteld.
Ingevolge het tweede lid van artikel 26 wordt bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd landschapsgezicht bepaald of en zo ja in hoeverre geldende bestemmingsplannen als beschermend plan in de zin van het eerste lid kunnen worden aangemerkt.
2.10 De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat de Verordening eind 2007 door de raad van de gemeente De Bilt is aangepast om de aanwijzing van het gebied De Biltse Duinen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument mogelijk te maken. De aanleiding daarvoor was de verminderde toegankelijkheid van het gebied voor recreanten als gevolg van het plaatsen van erfafscheidingen door eigenaren van de betreffende gronden in dit oorspronkelijk geheel, maar thans nog slechts gedeeltelijk open stuifzandgebied.
2.11 De rechtbank zal thans de vraag dienen te beantwoorden of verweerder bevoegd is om De Biltse Duinen te plaatsen op de gemeentelijke monumentenlijst. Dat is het geval indien de Verordening niet in strijd is met hogere regels. De vraag die in dat verband voorligt, is of de Verordening hetzelfde onderwerp regelt als waarin de Natuurbeschermingswet 1998 voorziet en of die wet beoogt een uitputtende regeling te bieden ten aanzien van dit onderwerp. Dat is het geval indien de Verordening dezelfde gedraging reguleert als de Natuurbeschermingswet 1998, terwijl dit bovendien geschiedt ter bescherming van hetzelfde rechtsbelang. De rechtbank beantwoordt deze vragen bevestigend, waartoe het volgende wordt overwogen.
2.12 Artikel 1, aanhef en onder f, van de Verordening bepaalt (voor zover in dit kader van belang) dat onder beschermd gemeentelijk landschapsmonument wordt verstaan een landschapselement of een samenhangend geheel van landschapselementen dat vanwege haar beeldkwaliteit, cultuurhistorische ontwikkeling en of uniciteit van algemeen belang is.
Artikel 1, aanhef en onder e, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat onder een landschapsgezicht wordt verstaan: een samenstel van onbebouwde terreinen of van bebouwde en onbebouwde terreinen dat vanwege zijn structuren, patronen of elementen danwel anderszins vanwege zijn uiterlijke verschijningsvorm, historisch-landschappelijk van algemeen belang is.
2.13 Naar het oordeel van de rechtbank beogen beide regelingen dezelfde gedraging te regelen, namelijk het beschermen van een karakteristiek landschap. Beide regelingen verwijzen naar het algemeen belang dat een dergelijk landschap vanwege zijn uiterlijke of (cultuur)historische waarden bescherming behoeft. Dat de beide regelingen tekstueel op punten van elkaar afwijken, doet aan het voorgaande niet af, omdat de kern van beide regelingen dezelfde is.
2.14 Gelet op de wetsgeschiedenis en de mate van gedetailleerdheid van de bepalingen in de Natuurbeschermingswet 1998 is de rechtbank van oordeel dat met de Natuurbeschermingswet 1998 is beoogd de aanwijzing van beschermde landschapsgezichten uitputtend te regelen. Uit de Memorie van Toelichting op de Natuurbeschermingswet 1998 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 580, nr. 3) blijkt dat er een aantal redenen was om de Natuurbeschermingswet, zoals die op 1 januari 1968 in werking was getreden, te herzien. Eén van de redenen was, zo blijkt uit pagina 10 van de Memorie van Toelichting, dat het noodzakelijk was om het beleid terzake van de landschapsbescherming te versterken. Gelet op onder meer de destijds geconstateerde achteruitgang van het historisch waardevolle landschap, zijn voorstellen gedaan om aan historisch-landschappelijk - anders dan uit oogpunt van natuurbescherming - waardevolle landschapsgezichten wettelijke bescherming te kunnen bieden. De bevoegdheid voor de uitvoering van die taak is daarbij in handen gelegd van het provinciaal bestuur, tezamen met het bestuur van de gemeente.
Voorts blijkt uit genoemde Memorie van Toelichting (zie met name de pagina’s 22 en 51) dat de mogelijkheid van bescherming van waardevolle landschappen een onderwerp is dat bij de voorbereiding van de Monumentenwet 1988 van verschillende zijden aandacht heeft gekregen, doch dat nader onderzoek gewenst was om vast te stellen welk instrumentarium het meest effectief zou zijn. Uiteindelijk heeft dat er toe geleid dat de bescherming van landschapsgezichten is opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998 en wel in artikel 23 en volgende.
2.15 De wetgever heeft de bevoegdheid om een landschap aan te wijzen als beschermd landschapsgezicht, met als rechtsgevolg dat de gemeenteraad een beschermend bestemmingsplan moet vaststellen (als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening) willen opdragen aan gedeputeerde staten. Daartoe heeft de wetgever de regeling in de artikelen 23 tot en met 26 van de Natuurbeschermingswet 1998 in het leven geroepen. De Verordening, die beoogt aan verweerder voor hetzelfde onderwerp de bevoegdheid op te dragen tot het doen van een aanwijzing die eveneens als belangrijkste rechtsgevolg heeft dat de gemeenteraad een beschermend bestemmingsplan moet vaststellen, is daarmee niet te verenigen.
2.16 Daar komt bij dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 23 en volgende van de Natuurbeschermingswet 1998 blijkt dat - overeenkomstig de uitgangspunten van het ELC - gekozen is voor bescherming van een landschapsgezicht door middel van het bestemmingsplan. Welke handelingen het landschapsgezicht kunnen aantasten zal van geval tot geval bepaald dienen te worden in het kader van zo’n bestemmingsplan, waartoe gedeputeerde staten een indicatie geven in hun aanwijzingsbesluit. Daarbij is uitdrukkelijk gekozen voor bescherming via de instrumenten van de ruimtelijke ordening omdat op die wijze effectieve bescherming mogelijk is zonder dat een direct aanwijzingsinstrument (op grond van de Natuurbeschermingswet 1998) nodig is. Daarin ligt besloten dat de wetgever ervan uit is gegaan dat op gemeentelijk niveau de bescherming van landschapsgezichten voldoende wordt gediend met het gebruik van de instrumenten van de ruimtelijke ordening.
2.17 Nu de aanwijzing van beschermde landschapsgezichten in de Natuurbeschermingswet 1998 uitputtend is geregeld, moet worden geoordeeld dat het op de artikelen 19 tot en met 23 van de Verordening gebaseerde besluit tot aanwijzing van De Biltse Duinen als beschermd gemeentelijk landschapsmonument wegens strijd met de Natuurbeschermingswet 1998 onbevoegd is genomen.
2.18 Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank ziet voorts aanleiding om gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gegeven bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien en in dat kader het primaire besluit van 20 oktober 2009 te herroepen. Aan dit besluit kleeft immers hetzelfde, niet herstelbare gebrek als aan het te vernietigen besluit.
Al hetgeen door eisers verder nog is aangevoerd, kan gelet op deze beslissing onbesproken blijven.
2.19 Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten die eisers voor de behandeling van het bezwaar en het beroep hebben moeten maken. Deze proceskosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op
€ 874,- voor de kosten in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt
€ 437,-) en op € 874,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, waarde per punt € 437,-). Verweerder zal tevens het door eisers betaalde griffierecht aan hen dienen te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het besluit van 15 juni 2010;
3.3 herroept het besluit van 20 oktober 2009;
3.4 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.748,-
3.6 bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 150,- aan hen vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Binsbergen als voorzitter en mr. J.W. Veenendaal en mr. B.J. Schueler als leden, en in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2011.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. G.J. van Binsbergen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.