Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 11/778 en SBR 11/886
uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening van
[verzoekers] en anderen,
verzoekers,
gemachtigde: R. van Wees
over besluiten van
Gedeputeerde Staten van Utrecht (GS), verweerder,
gemachtigde: mr. M. Tilstra
Inleiding
1.1 Bij besluiten van 21 januari 2011 (Z-WLVO-2010-0512) respectievelijk van 15 februari 2011 (Z-WLVO-2010-0511) ) heeft verweerder Vliegschool [A] ontheffing verleend van het verbod buiten een luchthaven te landen en/of op te stijgen gedurende maximaal 12 vliegdagen in het jaar 2011 en voor maximaal 20 vluchten, bestaande uit maximaal 40 vliegbewegingen per dag op een gedeelte van de terreinen nabij respectievelijk [adres] en [adres] in [woonplaats]. De ontheffingen zien op het opstijgen en landen met gemotoriseerde schermen, (hierna te noemen Micro Light Aeroplanes of MLA’s) op deze terreinen.
1.2 Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen deze ontheffingen en daarnaast de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de verleende ontheffingen worden ingetrokken en de werking daarvan wordt geschorst.
1.3 De verzoeken zijn behandeld ter zitting van 16 maart 2011, waar namens verzoekers is verschenen R. van Wees, vergezeld van G. Swillens, burgemeester van de gemeente Wijk bij Duurstede. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. M. Tilstra, mr. E.M. Janssen, ing. R.W.E. Kropf, M.C.J. Puhl en A.M.H. van de Ven. Namens de Vliegschool [A] is verschenen [A] te [woonplaats], vergezeld van F. Paymans, vice-voorzitter van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart. Partijen hebben ter zitting hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
2.2 Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Onder belanghebbende wordt in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3 Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
Bij besluiten als de onderhavige kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter in beginsel niet alleen aspecten als zicht op en afstand tot de in geding zijnde percelen een rol spelen, maar tevens de eventuele milieurechtelijke gevolgen, zoals – in dit geval hoodzakelijk – geluidsaspecten en veiligheidsaspecten.
2.4 Gelet op de, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, beperkte ruimtelijke effecten van de aangevraagde activiteiten, die niet structureel van aard zijn en waarvan niet aannemelijk is dat zij een relevante verkeersaantrekkende werking hebben, komt aan het zicht- en afstandcriterium een navenant beperkte betekenis toe bij de vraag wie van verzoekers rechtstreeks in hun belangen worden geraakt. Omdat het opstijgen en het landen gemotoriseerd plaatsvindt moeten de geluidseffecten daarvan op de omgeving worden betrokken bij de vraag wie om die reden als belanghebbende moet worden aangemerkt. Verder kan ook het gegeven dat net opgestegen of landende MLA’s mogelijkerwijs laag over woonpercelen vliegen maken dat sprake is van het vereiste rechtstreekse belang.
Tegen deze achtergrond wordt het navolgende overwogen.
2.5 Ter zitting heeft [A] aangegeven dat de MLA’s na 20 tot 30 meter los van de grond zijn en met bochten hoogte maken, waarbij de stijging plusminus 2 meter per seconde is. Na anderhalve minuut is men op 150 meter hoogte. Hoewel op grond van de Wet luchtvaat(WLv) het op een hoogte van 150 meter over huizen vliegen is toegestaan, klimmen zijn MLA’s meestal naar de 300 meter, aldus [A].
2.6 [A] heeft in de aanvragen voor ontheffing vermeld tijdens het starten, landen, wegvliegen en aankomen niet over huizen te vliegen. Dit is echter niet als voorwaarde bij de ontheffingen opgenomen en dit zal, gelet op de reikwijdte van de in geding zijnde bevoegdheid, mogelijkerwijs de bevoegdheid van verweerder ook te buiten gaan. Daarmee kan dus niet worden uitgesloten dat er boven dichtbij gelegen woningen zal worden gevlogen op een afstand die voor de betreffende bewoners hinder oplevert. Verweerder zal aan dit aspect bij de te nemen beslissingen op bezwaar aandacht moeten besteden bij de beoordeling van de vraag wie van de bezwaarmakers belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.7 Aan de Memorie van Toelichting bij Artikel I, onderdeel G (wijziging artikel 8.1a) van de WLv (Kamerstukken II, 2008/09, 31 857, nr 3) kan worden ontleend dat de wetgever op voorhand bekend acht dat voor luchthavens met uitsluitend ballonopstijgingen, of met uitsluitend verkeer van zweeftoestellen of Micro Light Aeroplanes, de contouren voor externe veiligheid en geluid nooit buiten het luchthavengebied zullen vallen. Aan de zich onder de gedingstukken bevindende tabel ‘Geluidniveau in dB(A)’ kan verder worden ontleend dat het geluidniveau van de MLA’s op 50 meter afstand 70 dB(A), op 150 meter 57,5 dB(A) en op 250 meter 52,5 dB(A) bedraagt.
2.8 Verzoekers wonen op afstanden variërend van 240 tot 1700 meter van de terreinen waarvoor de ontheffingen zijn verleend. Het stijgen en landen veroorzaakt op de meest nabij gelegen woning (te weten [adres] op een afstand van 240 meter ten opzichte van de locatie [adres]) volgens verweerder een maximaal piekniveau in het geluid van 52,5 dB(A). Dit is door verzoekers niet weersproken.
2.9 Dit brengt de voorzieningenrechter tot de voorlopige conclusie dat de geluidhinder die verzoekers van de verleende ontheffingen ondervinden, voor velen afwezig en voor de anderen beperkt moet worden geacht.
2.10 Hoewel, gezien het vorenstaande de effecten van de aangevraagde activiteiten voor verzoekers beperkt moeten worden geacht, kan op voorhand niet worden uitgesloten dat enkele verzoekers hinder kunnen ondervinden en om die reden persoonlijk in hun belangen kunnen worden geraakt. Daartoe is echter nader onderzoek nodig waar deze procedure zich niet voor leent. Verweerder zal bij de behandeling van de bezwaarschriften (eventueel de rechtbank bij de behandeling van het beroep) nader moeten beoordelen of en zo ja, welke verzoekers aangemerkt kunnen worden als belanghebbenden.
2.12 Voor de onderhavige procedure zal de voorzieningenrechter, met in achtneming van het bovenstaande en mede in het licht van het belang van rechtsbescherming in deze fase van de procedure, de verzoekers die woonachtig zijn binnen een straal van 400 meter rond de velden als belanghebbenden aanmerken. Dat wil zeggen dat ten aanzien van het perceel [adres], [B] ([adres]) en ten aanzien van het perceel [adres] [C] en [D] ([adres]) en [E] en [F] ([adres]) belanghebbend zijn. De overige verzoekers zijn naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter in elk geval geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, kunnen dus geen ontvankelijk bezwaar maken tegen de bestreden besluiten en zijn daarom ook in het onderhavige verzoek niet-ontvankelijk.
2.13 De voorzieningenrechter neemt een spoedeisend belang aan omdat de ontheffingen voor onmiddellijke uitvoering vatbaar zijn, er kan immers direct worden gevlogen.
2.14 Op grond van artikel 8.1a, eerste lid, van de WLv is het verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
Op grond van artikel 8a.51, eerste lid, van de WLv kunnen GS voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van dit verbod (de zogenaamde TUG-ontheffing).
2.15 Voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen, die niet aangewezen zijn als luchtvaartterrein, heeft GS in de ‘Luchtvaartnota provincie Utrecht’, een beleidskader voor het aanwijzen van locaties voor luchtvaartterreinen en ballonopstapplaatsen in de provincie Utrecht, onder meer het volgende opgenomen.
“Gemotoriseerde luchtvaart, bijvoorbeeld een helikopterlanding binnen 500 m van woningen is alleen toegestaan indien is aangetoond dat het piekniveau bij de woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode (van 7.00 - 19.00 uur) en 65 dB(A) Lmax gedurende de avondperiode (19.00-23.00 uur). In een door Gedeputeerde Staten vast te stellen beleidsnotitie zal dit beleid nader worden uitgewerkt. (…)”
2.16 Het in de Luchtvaartnota bedoelde beleid is neergelegd in de ‘Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Utrecht’ (hierna de Beleidsregels).
Op grond van artikel 2 ten tweede van de Beleidsregels kan een locatiegebonden ontheffing worden verleend voor meerdere starts en/of landingen op één dag, maar wel met een maximum van 12 dagen per jaar per terrein.
Op grond van artikel 3 van de Beleidsregels weigeren GS de gevraagde ontheffing als op twee of meer in elkaars directe omgeving liggende terreinen een ontheffing wordt aangevraagd, als door de aard en de omvang van het beoogde gebruik de gehinderde gebieden van het gebruik van deze percelen feitelijk als hetzelfde gebied kunnen worden aangemerkt en de aanvragen tezamen de 12 dagen per kalenderjaar overschrijden.
Artikel 4 van de Beleidsregels luidt als volgt.
Bij het beoordelen van een aanvraag voor een ontheffing worden in ieder geval de volgende inhoudelijke criteria bij de afweging betrokken:
• belang van aanvrager (economisch, vervoerstechnisch);
• gemotoriseerd of ongemotoriseerd luchtvaartuig;
• belang van omwonenden, geluidbelasting;
• belang voor natuur en milieu in omgeving, in het bijzonder EHS, Natura2000, natuurbeschermingswetgebieden, stiltegebieden en broedseizoen;
• verkeersaantrekkende werking.
Volgens de Beleidsregels wordt de aanvraag om ontheffing voor gemotoriseerde luchtvaartuigen verder in ieder geval geweigerd indien de beoogde locatie is gelegen in een stiltegebied en/of een Natura2000 gebied en bovendien moet te allen tijde worden voldaan aan de Flora en Faunawet (Ffw) en Natuurbeschermingswet.
2.17 De voorzieningenrechter heeft vooralsnog geen aanleiding gezien om te oordelen dat verweerder met de vaststelling van de Beleidsregels de grenzen van een redelijke beleidsvorming heeft overschreden of dat de Beleidsregels strijdig zijn met enig beginsel van behoorlijk bestuur.
Verweerder heeft een beslissingsbevoegdheid bij de verlening van ontheffingen en door de voorzieningenrechter kan slechts worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid zijn besluit heeft kunnen nemen dan wel of dit besluit is genomen in strijd met enig beginsel van behoorlijk bestuur.
2.18 De procedurele gronden die verzoekers hebben gronden aangevoerd over de totstandkoming van de in 2010 aan [A] verleende ontheffing, die rechtens onaantastbaar is geworden, laat de voorzieningenrechter buiten bespreking omdat zij niet kunnen leiden tot schorsing van de voor 2011 verleende ontheffingen. Mochten verzoekers van mening zijn dat de verlening van de ontheffingen voor 2011 onregelmatig is verlopen kunnen zij dit in de bezwaarprocedures naar voren brengen. Het betoog dat ontheffingsvoorwaarden in 2010 zijn overtreden leidt voor deze procedures niet tot een ander oordeel. Indien de voorwaarden voor de onderhavige ontheffingen worden overtreden, kunnen verzoekers vragen om handhaving.
2.19 Verzoekers hebben betoogd dat [A] door middel van een rapportage van een erkend adviesbureau moet kunnen aantonen dat aan de Ffw wordt voldaan en dat geen schade wordt toegebracht.
2.20 De verleende ontheffingen maken het mogelijk om met een MLA op te stijgen of te landen van de terreinen [adres] en [adres] te [woonplaats]. Vast staat dat deze terreinen niet zijn gelegen binnen een ecologische hoofdstructuur, Natura2000 terrein, stiltegebied of een natuurbeschermingswetgebied, zodat verweerder niet om die reden conform zijn Beleidsregels ontheffing had moeten weigeren. Het bij de verlening van de ontheffingen toepasselijke wettelijk kader als hiervoor omschreven, biedt geen aanknopingspunten voor het standpunt dat [A], alvorens gebruik te kunnen maken van de verleende ontheffingen een Ffw rapportage op moet laten maken. Evenmin kan zulks in het kader van de hier in geding zijnde bevoegdheid van verweerder worden verwacht. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat bij de verlening van ontheffingen als de onderhavige de afweging of inheems beschermde diersoorten en hun rust- of verblijfplaatsen worden verstoord als bedoeld in de Ffw en of daartegen handhavend moet worden opgetreden, niet aan verweerder is opgedragen, maar op grond van die wet dient te geschieden door het Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie. Het is primair de verantwoordelijkheid van de ontheffinghouder om zich er van te vergewissen dat hij met de vergunde activiteiten niet in strijd komt met verbodsbepalingen van de Ffw en om zo nodig een ontheffing op grond van die wet aan te vragen. De vraag of met de in geding zijnde activiteiten de Ffw wordt overtreden is dan ook primair ter beoordeling van de Ffw-rechter. Alleen indien op voorhand aannemelijk is dat de aangevraagde activiteit in strijd komt met de bepalingen van de Ffw kan dit aan de verlening van een TUG-ontheffing in de weg staan. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd nog toegelicht dat de verwijzing naar de Ffw onder artikel 4 van de Beleidsregels in de praktijk betekent dat de aanvrager van een TUG-ontheffing wordt gewezen op zijn verplichtingen onder de Ffw en dat met deze verwijzing niet is bedoeld dat door verweerder een toetsing aan de Ffw dient plaats te vinden. De voorzieningenrechter acht dit, gelet op de verdeling van ter zake bestaande bevoegdheden in de verschillende wettelijke regelingen niet onredelijk. Het voert, in het licht van het bovenstaande, te ver om van ieder bestuursorgaan dat betrokken is bij besluitvorming ten aanzien van een activiteit waarbij mogelijkerwijs de Ffw in geding is te verlangen dat een Ffw- toets is vereist.
2.21 De voorzieningenrechter heeft er begrip voor dat het gegeven dat verschillende bestuursorganen bij eventuele handhaving betrokken zijn, lastig kan zijn voor verzoekers. Dit laat onverlet dat de voorzieningenrechter niet de mogelijkheid toekomt om deze bevoegdheden anders te leggen dan waar de wetgever deze heeft neergelegd. Met verweerder is de voorzieningenrechter overigens van oordeel dat [A] - als ieder ander - voldoende zorg in acht moet nemen voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving een en ander als bedoeld in artikel 2 van de Ffw.
De voorzieningenrechter ziet al met al in deze grond van verzoekers geen aanleiding om de verleende ontheffingen te schorsen.
2.22 Verzoekers hebben verder betoogd dat de activiteiten van [A] strijdig zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ook deze grond kan niet tot schorsing van de besluiten leiden. De toetsingscriteria voor de TUG-ontheffing zijn opgenomen in artikel 4 van de Beleidsregels. Strijd met het bestemmingsplan is geen criterium op grond waarvan ontheffing kan worden geweigerd. Daarom is deze vraag in de onderhavige procedure niet aan de orde. Ten aanzien van gebruik van gronden in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan zijn burgemeester en wethouders de bevoegde instantie. Indien dergelijke strijd bestaat, zal daarvoor tevens een omgevingsvergunning vereist zijn. Ook het ontbreken van een eventueel noodzakelijke omgevingsvergunning is echter geen grond voor weigering van de onderhavige ontheffingen.
2.23 Verzoekers hebben voorts betoogd dat de activiteiten van de vliegschool afbreuk doen aan hun leef- en woonomgeving.
Uit het verweerschrift van 11 maart 2011, zoals toegelicht ter zitting, blijkt dat verweerder de belangen van natuur en milieu in de omgeving en de gevolgen (van geluidsoverlast) voor de omwonenden bij zijn afwegingen heeft betrokken. Verweerder heeft in dit verband aangegeven dat de in zijn beleid neergelegde piekniveau’s voor de dag 70 db(A) en de avond 65 dB (A), op de meest nabij gelegen woningen niet worden overschreden. Voorts heeft verweerder overleg gevoerd met de Algemene Inspectiedienst, die de situatie ter plaatse heeft opgenomen en geen bezwaren heeft geuit. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanleiding om te oordelen dat verweerder om deze redenen de ontheffingen in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. Verweerder heeft daartoe voldoende onderbouwd dat bij afweging van de belangen noch de geluidbelasting voor de omgeving noch het zicht op de opstijgende en landende MLA’s aanleiding heeft gevormd om de ontheffingen te weigeren.
2.24 Voor wat betreft de samenloop van ontheffingen voor twee in elkaars nabijheid gelegen terreinen is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat de gehinderde gebieden niet van dien omvang zijn dat het gebruik van beide terreinen feitelijk als gebruik van hetzelfde gebied moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3 van de Beleidsregels.
De voorzieningenrechter heeft daartoe in aanmerking genomen dat de terreinen plusminus 1000 meter van elkaar liggen en dat - als eerder overwogen - de contouren voor externe veiligheid en geluid, voor terreinen met uitsluitend verkeer van MLA’s, niet buiten die terreinen vallen. Gelet hierop is er geen overlap in gehinderde gebieden en vormt ook dit geen aanleiding de ontheffingen te schorsen.
2.25 Het vorenstaande brengt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat voorshands aannemelijk is dat de beide ontheffingen na heroverweging in bezwaar in stand zullen kunnen blijven. Daarom bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De verzoeken moeten worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart verzoekers, met uitzondering van [B], [C], [D], [E] en [F], niet-ontvankelijk,
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, en in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2011.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. J.M. Willems
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.