Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken:
1. SBR 10/2737 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden
2. SBR 10/3321 van Golff (Supermarkt [A] vof) te Burgh-Haamstede,
3. SBR 10/3322 van Spar (Supermarkt [B]) te Ommen,
4. SBR 10/3323 van Golff (Supermarkt [C] bv) te Oostkapelle,
5. SBR 10/3324 van C1000 ([D] h.o.d.n. C1000) te Haastrecht,
6. SBR 10/3325 van Coop (Coop [E] Schoonebeek) te Schoonebeek,
7. SBR 10/3326 van Albert Heijn (Supermarkt [F] bv) te Kaatsheuvel,
8. SBR 10/3327 van Plus (Plus [G]) te Kerkrade,
9. SBR 10/3328 van C1000 ([H] Supermarkt Goor bv) te Goor,
10. SBR 10/3329 van C1000 (C1000 versmarkt voordeelmarkt) te Bleiswijk,
11. SBR 10/3330 Spar (Spar Sterrenwijk) te Utrecht
12. SBR 10/2740 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden,
13. SBR 10/3332 van Albert Heijn (Supermarkt [J] Schipluiden bv) te Schipluiden
14. SBR 10/2744 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden,
15. SBR 10/3344 van C1000 (C1000 [K]) te Surhuisterveen,
16. SBR 10/3345 van Coop (Supermarkt [L]) te Makkum,
17. SBR 10/3346 van Attent (Supermarkt Attent [M]) te Oisterwijk,
18. SBR 10/3347 van C1000 (C1000 [N]) te Sint Nicolaasga,
19. SBR 10/3348 van Attent (Campingwinkel De Roggeberg) te Appelscha,
20. SBR 10/3349 van Coop Compact (Coop Compact [O]) te Hindeloopen,
21. SBR 10/3350 van (Versmarkt [P]) Troefmarkt te Amsterdam,
22. SBR 10/3351 van Spar Campingwinkel (Sparmarkt Dennenoord) te Den Burg,
23. SBR 10/3352 van Spar (Spar [Q]) te Ezinge,
24. SBR 10/3353 van Coop Compact (Coop Compact [R]) te Marrum,
25. SBR 10/3354 van Spar ([S] vof) te Echtenerbrug,
26. SBR 10/3355 van C1000 (C1000 Heel) te Heel,
27. SBR 10/3356 van C1000 (C1000 Voordeelmarkt [T]) te Damwoude,
28. SBR 10/3357 van Spar (Vof Spar [U]) te Winsum,
29. SBR 10/3358 van C1000 (C1000 het IJ) te Amsterdam,
30. SBR 10/3359 van Spar (Spar [V]) te Berlikum,
31. SBR 10/3360 van Jumbo ([W] Supermarkten bv) te Makkum,
32. SBR 10/3362 van Spar ([X] h.o.d.n. Spar) te Warga,
33. SBR 10/3363 van Spar (Spar [Y]) te Rotterdam,
34. SBR 10/3364 van Plus (Plus [Z]) te Nieuwleusen
35. SBR 10/3365 van Albert Heijn (AH [AA] Melick bv) te Melick,
36. SBR 10/3366 van Coop ([BB], [BB] Supermarkt) te Odoorn,
37. SBR 10/3367 van Coop te Utrecht,
38. SBR 10/3368 van Golff (Supermarkt [CC]) te Norg,
39. SBR 10/3369 van C1000 (C-1000 [DD]) te Ruinerwold,
40. SBR 10/3370 van Coop (Coop [DD]) te Baflo,
41. SBR 10/3371 van Jumbo ([DD] Sevenum-Horst-America bv) te Sevenum,
42. SBR 10/3372 van Albert Heijn (Supermarkt Nierstraat bv) te Amsterdam,
43. SBR 10/2745 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden,
44. SBR 10/3375 van Albert Heijn ([EE] Vleuterweide bv te Gendt) te Vleuten,
45 SBR 10/2535 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden,
46. SBR 10/3319 Het Kaasboerinnetje ([FF] h.o.d.n. Het Kaasboerinnetje) te Heemstede,
47. SBR 10/2746 van de Vereniging Vakcentrum, beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten te Woerden,
48. SBR 10/3376 van Spar (Spar [GG] Kollumerzwaag) te Kollumerzwaag,
49. SBR 09/3127 van Plusmarkt [HH] bv te Lopik
eisers (hierna: de supermarkten en het Vakcentrum)
gemachtigde: mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam,
en
de Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten (het CPE) te Barneveld, verweerster,
gemachtigde: mr. C.J.M. Meekers, directeur van het CPE.
Procedureverloop
1.1 Bij afzonderlijke besluiten van 5 augustus 2009, 19 augustus 2009, 2 september 2009, 9 september 2009 en 7 oktober 2009 heeft verweerster aan de supermarkten hiervoor genoemd onder de nummers 2 tot en met 11, de kosten van de bij hen, op grond van artikel 3 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007, uitgevoerde controle op eieren in rekening gebracht. Het Vakcentrum heeft vervolgens bezwaar gemaakt, mede namens haar leden, de supermarkten met nummers 2 tot en met 11. Bij besluit van 4 december 2009 heeft verweerster de bezwaren ongegrond verklaard (bestreden besluit I).
1.2 Bij besluit van 16 december 2009 heeft verweerster aan supermarkt nummer 13 eveneens de kosten van zo'n controle in rekening gebracht. Het Vakcentrum en supermarkt nummer 13 hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is bij besluit van 17 maart 2010 ongegrond verklaard (bestreden besluit II).
1.3 Bij afzonderlijke besluiten van 5 augustus 2009, 19 augustus 2009, 26 augustus 2009, 2 september 2009 en 9 september 2009 heeft verweerster aan de supermarkten met de nummers 15 tot en met 42 eveneens de kosten van zo'n controle in rekening gebracht. Het Vakcentrum en deze supermarkten hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is bij besluit van 4 december 2009 ongegrond verklaard (bestreden besluit III).
1.4 Aan de supermarkten met de nummers 44, 46 en 48 zijn bij besluiten van respectievelijk 30 september 2009, 18 mei 2010 en 11 november 2009 de kosten van zo'n controle in rekening gebracht. De bezwaren van deze supermarkten en het Vakcentrum, gericht tegen deze besluiten, zijn ongegrond verklaard bij besluiten van 18 december 2009 (bestreden besluit IV), 12 juli 2010 (bestreden besluit V) en 17 maart 2010 (bestreden besluit VI).
1.5 Verweerster heeft bij besluit van 19 augustus 2009 aan supermarkt nummer 49 de kosten van de controle op eieren in rekening gebracht. Tegen dit besluit is het Vakcentrum niet opgekomen. Het bezwaar van deze supermarkt is bij besluit van 25 september 2009 ongegrond verklaard (bestreden besluit VII).
1.6 De beroepen van de supermarkten en het Vakcentrum zijn gericht tegen de bestreden besluiten I tot en met VII.
1.7 Bij uitspraak van 11 januari 2010 heeft deze rechtbank zich met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep dat als eerste bij haar is ingediend, het beroep van supermarkt nummer 49. De rechtbank heeft het beroep vervolgens doorgezonden naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB). De gemachtigde van de supermarkten en het Vakcentrum heeft de overige beroepen vervolgens bij het CBB ingediend.
1.8 Verweerster heeft tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 januari 2010 verzet gedaan, waarbij zij heeft betoogd dat niet het CBB maar de rechtbank bevoegd is. Het CBB heeft het inleidende beroepschrift van supermarkt nummer 49 met het bijbehorende rechtbankdossier aan de rechtbank teruggezonden ter verdere behandeling. Bij uitspraak van 21 juli 2010 heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard en het onderzoek in de procedure voortgezet. Het CBB heeft de andere beroepen vervolgens met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb ter behandeling aan de rechtbank toegestuurd.
1.9 De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 22 november 2010, waar namens het Vakcentrum is verschenen [ZZ], werkzaam bij het Vakcentrum. De supermarkten en het Vakcentrum en verweerster hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
Formeel
2.1 Voordat de rechtbank komt tot een inhoudelijke behandeling van de beroepen, dient zij zich te buigen over enkele formele punten.
2.2 Zoals uit het voorgaande blijkt heeft het Vakcentrum als belangenbehartiger van de supermarkten beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten I tot en met VI. De vraag die rijst is of het Vakcentrum belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb en daarmee of het een beroepsrecht heeft. Het Vakcentrum heeft ter zitting uiteengezet dat het Vakcentrum weliswaar opkomt tegen individuele besluiten die door verweerster zijn genomen, maar dat de gehele branche baat heeft bij een rechterlijk oordeel over de toelaatbaarheid van de doorberekening van de kosten van de controles voor eieren aan de levensmiddelendetaillisten. Verweerster heeft desgevraagd verklaard het belanghebbendenbegrip in deze situatie ruim op te vatten en het Vakcentrum aan te merken als belanghebbende in deze procedures.
2.3 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zie bijvoorbeeld de uitspraak 23 augustus 2006, LJN: AY6762, komt een belangenorganisatie, die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Blijkens de statuten van het Vakcentrum stelt deze zich tot doel de krachten te bundelen van zelfstandige ondernemers in de detailhandel, ongeacht de branche waarin zij werkzaam zijn en ongeacht hun commerciële binding. Het belang van de supermarkten waarvoor het Vakcentrum in deze procedures opkomt, is derhalve een belang dat zij, gelet op haar statutaire doelstelling, behartigt. De rechtbank is van oordeel dat het Vakcentrum als belanghebbende moet worden aangemerkt bij de bestreden besluiten I tot en met VI en om die reden een beroepsrecht heeft.
2.4 Voor de zitting heeft de rechtbank geconstateerd dat in zes zaken (SBR 10/3324, SBR 10/3325, SBR 10/3327, SBR 10/3329 en SBR 10/3330 over de supermarkten met nummers 5, 6, 8, 10 en 11 en SBR 10/2737 voor zover het daarin vervatte beroep betrekking heeft op de hiervoor genoemde supermarkten) mogelijk sprake is geweest van een overschrijding van de bezwaartermijn. De primaire besluiten zijn gedateerd op 5 augustus 2009, 17 augustus 2009 en 2 september 2009. De termijn om bezwaar te maken, uitgaande van die data, zou zijn verstreken op respectievelijk 16 september 2009, 28 september 2009 en 14 oktober 2009, terwijl pas op 20 oktober 2009 bezwaar is gemaakt tegen deze besluiten. Partijen zijn er voor de zitting telefonisch en per e-mail van op de hoogte gesteld dat de ontvankelijkheid van de bezwaren in deze procedures ter zitting aan de orde zal komen.
2.5 Ingevolge artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. In artikel 6:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat deze termijn aanvangt op de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Artikel 6:11 van de Awb bepaalt dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
2.6 Ter zitting heeft verweerster desgevraagd toegelicht dat zij de vaste werkwijze hanteert om een besluit twee dagen voor de datum van dat besluit al aan een belanghebbende toe te zenden. Op die manier heeft de belanghebbende ook daadwerkelijk zes weken om bezwaar te maken tegen dat besluit. Verweerster heeft voorts geen bericht ontvangen dat de hiervoor onder 2.4 genoemde primaire besluiten niet door de supermarkten 5, 6, 8, 10 en 11 zouden zijn ontvangen.
2.7 De gemachtigde van de supermarkten en het Vakcentrum heeft ter zitting uiteengezet dat de supermarkten de primaire besluiten aan hem hebben toegestuurd, zodat hij bezwaar bij verweerster kon maken. De gemachtigde heeft in zogenoemde clusters bezwaar bij verweerster gemaakt tegen het in rekening brengen van de kosten voor de verrichte controles. De bezwaren over de supermarkten met de nummer 5, 6, 8, 10 en 11 hadden, gelet op de datum van de primaire besluiten, onderdeel moeten uitmaken van het bezwarencluster van 14 september 2009. De primaire besluiten van deze supermarkten zijn echter niet tijdig aan de gemachtigde verstrekt, waardoor deze op zijn beurt te laat bij verweerster bezwaar heeft gemaakt, aldus de gemachtigde.
2.8 De rechtbank stelt vast en partijen verschillen daarover ook niet van mening dat wat de supermarkten met nummers 5, 6, 8, 10 en 11 betreft de voor het maken van bezwaar geldende termijn van zes weken niet in acht is genomen. De rechtbank is voorts niet gebleken van enige omstandigheid en de supermarkten en het Vakcentrum hebben zo'n omstandigheid overigens ook niet gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
2.9 Gelet op het voorgaande had verweerster het over deze supermarkten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk behoren te verklaren. In verband hiermee worden de beroepen met de nummers SBR 10/3324, SBR 10/3325, SBR 10/3327, SBR 10/3329 en SBR 10/3330 en SBR 10/2737 voor zover het daarin vervatte beroep betrekking heeft op de supermarkten 5, 6, 8, 10 en 11, gegrond verklaard. Bestreden besluit I komt in zoverre reeds voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaken voorzien en bepalen dat de bezwaren van de supermarkten met de nummers 5, 6, 8, 10 en 11 alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard. Onder 2.34 en verder zal de rechtbank ingaan op de vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Matrieel
2.10 Ter zitting heeft de gemachtigde van de supermarkten en het Vakcentrum verklaard dat alle beroepen van de supermarkten en het Vakcentrum inhoudelijk gelijk zijn. Voor geen enkele supermarkt zijn bijzondere omstandigheden aanwezig die bij de behandeling van de beroepen moeten worden betrokken. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank de gevoegde behandeling van deze zaken.
2.11 Ter uitvoering van de EU-handelsnormenverordeningen (in het bijzonder Verordening (EG) (Vo EG) nr. 1234/2007 van 16 november 2007 en Vo EG nr. 589/2008 van 23 juni 2008) zijn de Nederlandse autoriteiten verplicht om controleactiviteiten te verrichten op het punt van de handelsnormen voor eieren. Deze controles worden door verweerster als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) uitgevoerd. Vóór 1 oktober 2007 werden deze controles vrijwel uitsluitend verricht bij de verplicht aangesloten bedrijven, te weten legpluimveehouders en pakstationhouders. Daarnaast werden, naar aanleiding van klachten of op verzoek, controles uitgevoerd bij andere zogeheten marktdeelnemers, zoals grossiers en detaillisten. Op grond van de Landbouwkwaliteitswet betaalden de aangesloten legpluimveehouders en pakstationhouders voor deze controles, dus ook als deze werden uitgevoerd bij derden.
2.12 Met de wijziging van de Landbouwkwaliteitswet in 2007 is de aansluitplicht komen te vervallen. De controles op eieren zijn uitgebreid naar alle marktdeelnemers. Ook de wijze van financiering van de controles is gewijzigd. Per 1 oktober 2007 brengt verweerster de kosten van de controle in rekening bij de marktdeelnemer waar de desbetreffende controle is uitgevoerd.
2.13 Verweerster heeft in een tarievenblad de tarieven voor de controles vastgesteld. Voor de supermarkten gelden twee verschillende tarieven. Detailhandels met meer dan 1 kassa moeten € 159,- per uitgevoerde controle betalen en voor detailhandels met 1 kassa of ambulante handel geldt een tarief van € 65,- per uitgevoerde controle. Verweerster heeft de frequentie van de controles bepaald op eens per drie jaar.
2.14 De supermarkten en het Vakcentrum hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat de controles bij de supermarkten niet nodig zijn. In de meeste gevallen zijn door verweerster bij de controles vastgestelde afwijkingen terug te voeren op de leverancier van eieren en niet op de detailhandel zelf. Verweerster heeft niet met een risicoanalyse onderbouwd dat controles bij de detailhandel nuttig en noodzakelijk zijn. Daar waar de detailhandel wel van invloed is op de controlepunten, gaat het om aspecten die ook door de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) worden gecontroleerd, zoals bijvoorbeeld de hygiëne.
2.15 De rechtbank volgt de supermarkten en het Vakcentrum hierin niet. In artikel 1, aanhef en onder o, van de Vo EG nr. 589/2008 wordt het begrip ‘marktdeelnemer’ gedefinieerd als een producent en iedere andere natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij het in de handel brengen van eieren. Artikel 24, eerste lid, van de genoemde verordening bepaalt vervolgens dat de lidstaten inspectiediensten aanwijzen die de naleving van de verordening moeten controleren. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde inspectiediensten de onder deze verordening vallende producten in alle stadia van het in de handel brengen controleren. Afgezien van aselecte bemonstering, worden de controles verricht op basis van een risicoanalyse, waarbij rekening wordt gehouden met het type en de omzet van de betrokken inrichting, alsmede met de door betrokken marktdeelnemer bestaande gegevens inzake naleving van de handelsnormen voor eieren.
2.16 Op basis van artikel 13 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (Stb. 2007, 344) is verweerster belast met bevoegdheden die uit de Europese verordeningen inzake handelsnormen voor eieren en vlees van pluimvee voortvloeien. In dat kader is zij belast met het toezicht op de naleving, de uitvoering van registratie of erkenning bedoeld in de desbetreffende verordeningen.
2.17 Uit het voorgaande volgt dat controles in alle stadia van het in de handel brengen van eieren noodzakelijk zijn en dat de controletaak berust bij verweerster. De supermarkten en het Vakcentrum kunnen gelet hierop niet staande houden dat controles bij de detailhandel niet noodzakelijk zouden zijn. De bepaling van de onderzoeksbehoefte en daarmee samenhangend de passendheid van de wijze en frequentie van de controles behoren tot het bestuurlijke/politieke domein waarover verweerster enige vrijheid heeft. Weliswaar valt kritiek uit te oefenen op de nogal globale manier waarop verweerster inzicht kan verschaffen in haar keuze bijvoorbeeld bij supermarkten eens per drie jaar te controleren en hoe dat in verhouding staat tot controles op de andere schakels, maar gelet op de eveneens betrekkelijk globale gronden van de supermarkten en het Vakcentrum op dit punt ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de desbetreffende keuzes van verweerster de grenzen van de redelijkheid te buiten gaan.
2.18 De supermarkten en het Vakcentrum hebben vervolgens betoogd dat er geen wettelijke basis bestaat voor de doorberekening van de kosten voor de controles op eieren aan de supermarkten.
2.19 De rechtbank stelt allereerst vast en partijen verschillen hierover overigens ook niet van mening dat het verhalen van de kosten van de controles op de supermarkten niet berust op een Europeesrechterlijke bepaling. De grondslag voor het in rekening brengen van de kosten aan de supermarkten moet dan ook worden gevonden in het nationale recht.
2.20 De rechtbank stelt voorts vast dat het hier gaat om een gedwongen betaling aan de overheid als zodanig, op grond van een daartoe strekkend algemeen verbindend voorschrift. Het is dus een heffing. De desbetreffende overheidsuitgaven worden gedaan ter bekostiging van de uitvoering van een specifieke overheidstaak. Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat de marktdeelnemers er zelf belang bij hebben dat de controles worden uitgevoerd. Dat is op zichzelf juist. In de eerste plaats is dat echter niet doorslaggevend voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een heffing, maar slechts voor de beantwoording van de vraag of deze heffing het karakter van een retributie of van een belasting heeft. In de tweede plaats kan niet worden volgehouden dat de toezicht- en keuringsactiviteiten van verweerster rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeven van een individualiseerbaar belang. Verwezen wordt naar het arrest van de Hoge Raad van 7 mei 1997, LJN: AA2090. Die relatie is veeleer betrekkelijk abstract en collectief van aard. Het is dus geen retributie, maar een belasting, te weten een bestemmingsbelasting, nu de opbrengst van de heffing wordt gereserveerd voor een dekking van de overheidsuitgaven waarmee de belasting een wezenlijke relatie vertoont.
2.21 Dat betekent dat op grondslag van de beroepen moet worden beoordeeld er een genoegzame wettelijke basis is voor het heffen van een dergelijke belasting.
2.22 De wettelijke basis voor het opleggen van bedoelde heffing is volgens verweerster gelegen in artikel 11 van de Landbouwkwaliteitswet (LKW). Artikel 11 van de LKW luidde van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2009 als volgt, waarbij met "Onze Minister" telkens de (toenmalige) Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is bedoeld:
1. Een controle-instelling kan tarieven vaststellen voor de kosten ter zake van het in artikel 8 bedoelde toezicht en de keuring.
2. Indien Onze Minister bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit de in het eerste lid bedoelde activiteiten uitvoert, kan Onze Minister voor de kosten ter zake van deze activiteiten tarieven vaststellen.
3. De tarieven, bedoeld in het eerste lid, behoeven goedkeuring van Onze Minister. De goedkeuring kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
4. De tarieven, bedoeld in het eerste en tweede lid:
a. hebben een rechtstreeks verband met de in die leden bedoelde activiteiten, en
b. belopen niet meer dan nodig is ter dekking van de gemaakte kosten die zijn toe te rekenen aan die onderscheiden activiteiten.
5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de oplegging en inning van de tarieven alsmede met betrekking tot het periodiek aanpassen van de tarieven aan de ontwikkeling van de lonen en de prijzen.
6. Bij gebreke van betaling binnen de door de controle-instelling of door Onze Minister gestelde termijn kan de controle-instelling of Onze Minister het verschuldigde bedrag invorderen bij dwangbevel. De artikelen 4:114 tot en met 4:124 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing.
7. De controle-instelling of Onze Minister kan besluiten geen activiteiten als bedoeld in artikel 8, tweede lid, te verrichten of deze te staken, indien niet het ingevolge dit artikel verschuldigde bedrag wordt voldaan.
Per 1 januari 2010 is het derde lid van artikel 11 komen te vervallen. Het artikel is voor het overige niet gewijzigd.
2.23 Verweerster heeft ter zitting uiteengezet dat een ministeriële regeling zoals bedoeld in het vijfde lid van artikel 11 van de LKW niet is getroffen. Artikel 11 van de LKW biedt volgens verweerster voldoende basis om rechtstreeks de kosten van de controles op de supermarkten te verhalen, zodat een aanvullende regeling ook niet nodig is.
2.24 De rechtbank stelt vast dat uit de formulering van artikel 11 van de LKW niet blijkt wie tot de kring van de heffingsplichtigen behoort. Ter zitting heeft verweerster uiteengezet dat artikel 11 van de LKW moet worden gelezen in samenhang met Vo EG nr. 589/2008 waarin wordt gesproken over marktdeelnemers. De kring van heffingsplichtigen beperkt zich, aldus verweerster, tot de marktdeelnemers en is volgens haar voldoende concreet bepaald.
2.25 De rechtbank volgt verweerster hierin niet. Uit de Nota naar aanleiding van het verslag van 8 februari 2007 (Kamerstukken II, 2006/07, 30 852, nr. 6) komt naar voren dat de bedoeling is dat het systeem van doorberekening van kosten zoals dat bestond onder het regime waarbij een aansluitplicht gold, feitelijk wordt gehandhaafd, met een uitbreiding van de bedrijven waar de tarieven in rekening worden gebracht. Hiermee is beoogd bij alle marktdeelnemers de kosten in rekening te kunnen brengen. Dit is niet in de wettekst zelf neergelegd. De wettekst laat op dit punt vele mogelijkheden open voor uiteenlopende heffingssystemen, met verschillende kringen van heffingsplichtigen. De wettekst is ook onvoldoende om in die tekst geïmpliceerd te achten welke kring van heffingsplichtigen zou zijn bedoeld. Onder het voorafgaande regime was het niet alleen zo dat de aansluitplichtigen toentertijd de controles die bij hen werden uitgevoerd betaalden, maar, zoals verweerster ter zitting heeft verklaard, was het toentertijd ook zo dat de kosten voor controles die, naar aanleiding van klachten, bij de supermarkten werden uitgevoerd, werden gedragen door de aansluitplichtingen, de legpluimveehouders en pakstationhouders. Zowel dat systeem, waarbij de kosten dus soms werden betaald door een ander bedrijf dan het bedrijf waar de controle wordt uitgevoerd, als het nu door verweerster gehanteerde systeem, waarbij de kosten worden doorberekend aan het bedrijf waarbij de controle is uitgevoerd, valt dus kennelijk onder de reikwijdte van artikel 11 van de LKW. Dat artikel is namelijk met de overgang naar het nieuwe systeem in 2007 niet gewijzigd op dit punt. Die onduidelijkheid en meerduidigheid van artikel 11 maakt dat de kring van heffingsplichtigen niet voldoende concreet is bepaald.
2.26 In artikel 11 van de LKW is evenmin het belastbare feit omschreven. Uit de wettekst volgt niet dat het uitvoeren van een controle door verweerster voor de supermarkt een plicht tot betaling van een tarief in het leven roept. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 11 van de LKW (zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde Nota naar aanleiding van het Verslag van 8 februari 2007) komt naar voren dat is beoogd een tarief op te leggen per uitgevoerde controle. Verweerster heeft de kosten ook altijd gerelateerd aan een uitgevoerde controle. Dit staat echter niet verwoord in artikel 11 van de LKW. De tekst van dit artikel laat alternatieven toe. Zo zou de tekst ook toelaten om een algemeen tarief per marktdeelnemer op te leggen of een tarief per gecontroleerd ei. Het belastbare feit is dus evenmin voldoende concreet bepaald in het voornoemde artikel.
2.27 Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat artikel 11 van de LKW onvoldoende concrete wettelijke basis biedt voor het opleggen van de heffing aan de supermarkten. Nu er ook geen andere wettelijke basis voor handen is, had verweerster aan de supermarkten de heffing niet mogen opleggen. Nu noch in artikel 11 van de LKW, noch elders in een wettelijke bepaling voldoende basis is te vinden voor de heffing, is oplegging van de heffing in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Overigens merkt de rechtbank op dat indien de ministeriële regeling, genoemd in artikel 11, vijfde lid, van de LKW tot stand was gekomen, daarin had kunnen worden vastgelegd bij wie en op basis van welk feit de heffing in rekening wordt gebracht. De beroepen zijn op dit punt gegrond.
2.28 Hoewel zou kunnen worden volstaan met hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding in te gaan op enkele andere geschilpunten tussen partijen.
2.29 De supermarkten en het Vakcentrum hebben betoogd dat de tariefstelling willekeurig is en dat de tarieven in 2009 buitenproportioneel zijn gestegen.
Verweerster heeft ter zitting, aan de hand van haar begroting over 2009, toegelicht dat de tarieven worden vastgesteld op basis van een berekening van te verwachten kosten van het toezicht en de keuringen. Verweerster heeft uiteengezet dat alle posten op de begroting rechtstreeks verband houden met dit uit te voeren toezicht en deze te verrichten keuringen. De personeelskosten, organisatiekosten en inspectiekosten worden vervolgens verdeeld over het aantal te verrichten activiteiten. De rechtbank ziet hierin geen willekeurige tariefstelling, zoals door de supermarkten en het Vakcentrum betoogd. Dat in de begroting geen strikt onderscheid is gemaakt tussen de controles op eieren en pluimvee doet aan deze conclusie niet af. Verweerster heeft ter zitting toegelicht dat een dergelijk onderscheid moeilijk kan worden gemaakt, omdat controleurs vaak bij een marktdeelnemer zowel de normen voor eieren als die voor pluimvee controleren. Analoog aan de jurisprudentie van de Hoge Raad over artikel 229b van de Gemeentewet (zie bijvoorbeeld de arresten van 4 februari 2005, LJN: AP1951, 2 december 2005, LJN:AU7349, en 14 augustus 2009, LJN: BJ6184) oordeelt de rechtbank dat (a) de relatie tussen tarieven en kosten op regelingsniveau en niet per activiteit hoeft te bestaan en (b) een zekere mate van kruissubsidiëring is toegestaan, zolang de totale geraamde baten niet uitgaan boven de totale geraamde lasten.
2.30 Aan de hand van de begroting van 2009 heeft verweerster vervolgens uiteengezet dat haar exploitatieverlies over het jaar 2008 van circa € 470.000,- in de vier daaropvolgende jaren zal moeten worden ingelopen. Dit brengt met zich dat in de begroting van 2009 een deel van dit bedrag (€ 177.664,22) is opgenomen en wordt doorberekend in de tarieven aan de marktdeelnemers. Uit de door verweerster overgelegde begroting blijkt dat zij begrootte in 2009 aan personeels- organisatie- en inspectiekosten € 1.589.102,78 te besteden. Als reden om haar tariefstelling voor dat jaar zo te begroten dat zij op totale opbrengsten van € 1.766.767,- komt, voert verweerster op dat dit is om genoemd verlies over 2008 te dekken. Hetzelfde zal in 2010 gebeuren. De rechtbank acht deze wijze van tariefstelling in strijd met artikel 11, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de LKW, dat, kort gezegd, in de weg staat aan het maken van winst en er toe noopt dat per jaar wordt gezorgd voor (een redelijke mate van) gelijkheid tussen voorziene kosten voor toezicht en keuringen enerzijds en het voorziene tarieventotaal anderzijds. Daarin is in onderdeel a bepaald dat de kosten een rechtstreeks verband met de controleactiviteiten moeten hebben. Bij doorberekening van verliezen uit een voorgaande periode is dat verband juist middellijk. In onderdeel b is bepaald dat de kosten niet meer belopen dan nodig is ter dekking van de gemaakte kosten die zijn toe te rekenen aan die onderscheiden activiteiten. Het inlopen van het exploitatieverlies over een eerder jaar kan niet worden toegerekend aan het toezicht en de keuringen over een volgend jaar. De tarieven die aan de supermarkten zijn opgelegd zijn daardoor, ook als de wettelijke basis voor een tariefstelling wel juist zou zijn, te hoog bepaald. Ook op dit punt zijn de beroepen dus gegrond.
2.31 De supermarkten en het Vakcentrum hebben zich er voorts tegen gekeerd dat alle bevoegdheden in alle schakels met betrekking tot de controle bij verweerster zijn neergelegd. Verweerster heeft de frequentie van de controles ten onrechte voorts verhoogd van eens per vijf jaar naar eens per drie jaar en er is ten onrechte onderscheid tussen kort gezegd grote en kleine supermarkten wat betreft de hoogte van het te betalen tarief, aldus de supermarkten en het Vakcentrum.
2.32 De rechtbank is, in overeenstemming met wat hiervoor is geoordeeld onder 2.17 van oordeel dat er op deze punten weliswaar kanttekeningen zijn te maken, maar dat gelet op de globale verhouding tussen de totale kosten op de begroting van 2009, ter hoogte van € 1.589.102,78,- en het aantal keuringen en de verschillende keuringsactiviteiten er zonder méér gerichte kritiek, geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de tarieven, tariefverhoudingen en frequentie. De keuzes die verweerster hierin heeft gemaakt behoren tot het bestuurlijke domein. De rechter zal hierin niet snel treden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.33 Samenvattend over de overwegingen vanaf 2.10, overweegt de rechtbank dat de beroepen van de supermarkten en het Vakcentrum, naast de gegrondverklaring waartoe hiervoor in verband met de niet-ontvankelijkheid in de bezwaarfase is geconcludeerd, ook voor het overige gegrond zijn wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 11, vierde lid, van de LKW en de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen. Deze vernietigingsgronden kleven niet alleen aan de besluiten op bezwaar maar evenzeer aan de primaire besluiten. De rechtbank is vervolgens van oordeel dat het gebrek in de bezwaarfase niet met terugwerkende kracht kan worden hersteld. Het creëren van voldoende concrete wettelijke basis om tot de heffing over te gaan, zal slechts soelaas kunnen bieden voor op te leggen heffingen in de toekomst. Het achteraf voorzien in een voldoende geobjectiveerde wettelijke basis van een heffing acht de rechtbank ook in strijd met de rechtszekerheid en om die reden ontoelaatbaar. Aangezien het gebrek zich dus in de bezwaarfase niet laat herstellen, zal de rechtbank zelf in de zaken voorzien en zal zij de primaire besluiten herroepen.
Proceskosten
2.34 Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerster het door de supermarkten en het Vakcentrum betaalde griffierecht vergoedt, ter hoogte van 7 keer € 298,-.
2.35 De rechtbank veroordeelt verweerster in de door de supermarkten en het Vakcentrum gemaakte proceskosten. Deze worden begroot aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb).
2.36 Op grond van artikel 3, tweede lid, van het Bpb zijn samenhangende zaken: gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig door een of meer belanghebbenden tegen nagenoeg identieke besluiten op vergelijkbare gronden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, is verleend door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Op grond van het eerste lid van artikel 3 van het Bpb worden samenhangende zaken voor de hoogte van de vergoeding van de proceskosten beschouwd als één zaak.
2.37 De rechtbank stelt vast dat de beroepen van de supermarkten en het Vakcentrum betrekking hebben op vrijwel identieke besluiten. Het betreft hier het in rekening brengen van de kosten voor de controle op eieren, waarbij uitsluitend de hoogte van de heffing per supermarkt verschilt. Dat het hier, op de hoogte van de te heffen bedragen na, identieke besluiten betreft, blijkt ook uit het feit dat de supermarkten en het Vakcentrum groepsgewijs en gezamenlijk hebben geprocedeerd. Ter zitting hebben zij zich laten vertegenwoordigen door één gemachtigde die aan de hand van één pleitnota zijn standpunt heeft uiteengezet. De rechtbank komt op basis van deze feiten en omstandigheden tot het oordeel dat deze zaken moeten worden aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb.
2.38 Daar waar sprake is van vier of meer samenhangende zaken geldt, gelet op de bijlage van het Bpb, onderdeel C2, bij de berekening van de proceskosten een factor 1,5. Deze factor geldt hier.
2.39 De rechtbank beoordeelt het gewicht van de zaak vanwege de complexiteit ervan als zwaar. Dit leidt volgens de bijlage van het Bpb, onderdeel C1, tot een wegingsfactor 1,5.
De proceshandelingen die voor vergoeding in aanmerking komen, zijn: het indienen van de beroepschriften en de aanwezigheid ter zitting. Per proceshandeling wordt één punt toegekend. Alle beroepen dateren van ná 1 oktober 2009, de datum waarop de bedragen in het Bpb zijn geïndexeerd (Stb. 2009, 375). De waarde per punt bedraagt € 437,-. Het voorgaande leidt tot de begroting van de proceskosten in beroep op € 1966,50 (2 punten x € 437,- x 1,5 x 1,5).
2.40 De rechtbank constateert vervolgens dat de gemachtigde van de supermarkten en het Vakcentrum niet in alle procedures heeft verzocht om vergoeding van de kosten in de bezwaarfase. Alleen in de procedures van de supermarkten en het Vakcentrum genoemd onder de nummers 12, 13, 45, 46, 47 en 48 ligt een verzoek om vergoeding van de kosten voor de bezwaarfase voor.
2.41 De rechtbank is van oordeel dat de herroeping van de primaire besluiten een gevolg is van aan het bestuur te wijten onrechtmatigheid. Zij ziet dan ook aanleiding om verweerster op grond van artikel 8:75, eerste lid, in samenhang met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te veroordelen in de kosten de hiervoor genoemde de supermarkten en het Vakcentrum in de bezwaarprocedure.
2.42 De proceshandeling die in dit geval voor vergoeding in aanmerking komt, is: het indienen van een bezwaarschrift. Er is immers geen hoorzitting in bezwaar geweest. Aan deze proceshandeling wordt één punt toegekend. Nu deze bezwaren alle dateren van ná 1 oktober 2009 wordt de waarde per punt bepaald op € 437,-. Ook hier geldt een factor van 1,5, omdat het om vier of meer samenhangende zaken gaat en de wegingsfactor is ook hier 1,5 (zwaar). De kosten in bezwaar worden gelet hierop begroot op € 983,25 (1 punt x € 437,- x 1,5 x 1,5).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de besluiten op bezwaar I tot en met VII;
verklaart de bezwaren over de supermarkten met de nummers 5, 6, 8, 10 en 11(in de zaken SBR 10/3324, SBR 10/3325, SBR 10/3327, SBR 10/3329 en SBR 10/3330 en SBR 10/2737 voor zover het daarin vervatte beroep betrekking heeft op de hiervoor genoemde supermarkten) alsnog niet-ontvankelijk;
herroept de primaire besluiten in de overige zaken;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
bepaalt dat verweerster het door de supermarkten en het Vakcentrum betaalde griffierecht (ter hoogte van 7 maal € 298,-) vergoedt;
veroordeelt verweerster in de proceskosten ten bedrage van € 2949,75 (€ 1966,50 + € 983,25).
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, en in het openbaar uitgesproken op 30 december 2010.
De griffier: De voorzitter:
mr. M.E.C. Bakker mr. D.A. Verburg