Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 09/2219 en SBR 09/2332
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1. [eiser sub 1], te [woonplaats], eiser 1,
gemachtigde: mr. A. Streefkerk-Wegman,
2. [eisers sub 2], te [woonplaats], eisers 2,
gemachtigde: mr. J.A. Spigt,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder,
gemachtigde: G. Veenstra.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 27 december 2007 heeft verweerder de verzoeken op grond van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) om planschadevergoeding van eiser 1 en eisers 2 toegewezen en hen in aanmerking gebracht voor een schadevergoeding van respectievelijk € 40.000,- en € 28.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente. Bij besluit van
23 juni 2009 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser 1 en eisers 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
1.2 Eisers hebben hiertegen afzonderlijk beroep bij deze rechtbank ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder zaaknummer SBR 09/2219, dat van eisers 2 onder zaaknummer SBR 09/2332.
1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 1 september 2010, waar eiser 1 en eiser [eiser sub 2] in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Achtergrond en inhoud bestreden besluit
2.1 Op 9 november 2004 heeft verweerder aan [A] B.V. (hierna: vergunninghouder) vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO en bouwvergunning verleend voor het oprichten van 18 appartementen op het perceel gelegen aan de [adres], kadastraal bekend gemeente Utrechtse Heuvelrug, Doorn, sectie A, nummers [nummers] (hierna: de percelen).
2.2 Eiser 1 is eigenaar van en woonachtig in de woning gelegen aan de [adres]. De op grond van de vrijstelling opgerichte appartementen bevinden zich op een afstand van circa 28 meter van de zijdelingse grens van het perceel van eiser 1. Bij brief van 27 november 2006 heeft eiser 1 bij verweerder een verzoek om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de WRO gedaan, naar aanleiding van de verleende vrijstelling.
2.3 Eisers 2 zijn eigenaar van en woonachtig in de woning gelegen aan de [adres]. De op grond van de vrijstelling opgerichte appartementen bevinden zich op een afstand van circa 35 meter tegen over de woning van eisers 2. Bij brief, ontvangen op 29 mei 2006, hebben eisers 2 bij verweerder een verzoek om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de WRO gedaan, naar aanleiding van de verleende vrijstelling.
2.4 Verweerder heeft beide planschadeverzoeken voorgelegd aan de schadebeoordelings-commissie van de gemeente Utrechtse Heuvelrug (hierna: de schadecommissie).
Op 7 november 2007 heeft de schadecommissie ten aanzien van beide verzoeken om planschadevergoeding een rapport uitgebracht. De schadecommissie heeft verweerder geadviseerd eisers in aanmerking te brengen voor een schadevergoeding, en wel aan eiser 1
€ 40.000,- en eisers 2 € 28.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente.
2.5 In overeenstemming met de adviezen van de schadecommissie heeft verweerder bij besluit van 27 december 2007 de verzoeken om planschade toegewezen en eiser 1 en eisers 2 in aanmerking gebracht voor een schadevergoeding van respectievelijk € 40.000,- en € 28.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente.
2.6 Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Op 20 mei 2008 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente geadviseerd deze bezwaren gegrond te verklaren, het besluit van 27 december 2007 te herroepen wegens strijd met het motiveringsbeginsel en de gemaakte deskundigenkosten te vergoeden.
In het kader van de heroverweging heeft verweerder de schadecommissie gevraagd een reactie te geven op het advies van de commissie bezwaarschriften. Op 11 november 2008 heeft de schadecommissie een nader rapport uitgebracht, waarin deze zich op het standpunt heeft gesteld dat de waardering in het rapport van 7 november 2007 op een deugdelijke wijze tot stand is gekomen en op een goede wijze is onderbouwd.
In afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften heeft verweerder de bezwaren van eiser 1 en eisers 2 tegen het besluit van 27 december 2007 bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard.
Standpunten eiser 1 en eisers 2
2.7 In beroep heeft eiser 1 - samengevat - aangevoerd dat de schadecommissie uitgaat van een te ruime maximale invulling van het toegestane gebruik binnen de bestemming “groen, berm, beplanting, plantsoen en bos, weg en achterpad”. Weliswaar bevatte het ter plaatse geldende Uitbreidingsplan geen gebruiksverbod, maar elke gemeentelijke bouwverordening beschrijft dat gebruik in strijd met de bestemming niet is toegestaan. Verder heeft eiser 1 aangevoerd dat de schadecommissie bij de vaststelling van de omvang van de planologische inbreuk ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat een groenstrook van 15 meter met daarin slechts enkele groenblijvende bomen, het zicht op en vanuit de appartementen niet wegneemt. Ook de extra verkeersbewegingen als gevolg van intensivering van het gebruik leiden tot een planologische verslechtering. De groenstrook waar de schadecommissie rekening mee heeft gehouden ter bepaling van de lichthinder was er voorts al in de oude situatie, zodat de ontstane lichthinder onvoldoende is meegewogen. Eiser 1 heeft verder aangevoerd dat de schadecommissie ten onrechte niet is ingegaan op het door hem ingebrachte rapport van Makelaardij [B] en dat aan het rapport van [C] Makelaars te weinig waarde is toegekend. Voorts heeft eiser 1 betoogd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, nu hij niet heeft kunnen reageren op het aanvullende advies van de schadecommissie van 11 november 2008. Ten slotte heeft hij betoogd dat verweerder het verzoek om vergoeding van de gemaakte deskundigenkosten ten onrechte heeft afgewezen.
2.8 In beroep hebben eisers 2 - samengevat - aangevoerd dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, nu verweerder het advies van de commissie bezwaarschriften ongemotiveerd niet heeft overgenomen. Voorts hebben zij aangevoerd dat het perceel onder het oude regime niet mocht worden gebruikt voor sport- en spelactiviteiten. Zelfs als dit wel mogelijk zou zijn geweest, dan nog staat dit niet in verhouding tot het onder het vrijstellingsbesluit toegestane gebruik. Eisers 2 hebben verder aangevoerd dat het advies van de schadecommissie onvoldoende is onderbouwd en dat de door hen ingebrachte tegenadviezen onvoldoende zijn weersproken. Eisers 2 kunnen zich niet verenigen met de door de schadecommissie bepaalde waarde van de onroerende zaak vóór het vrijstellingsbesluit. Evenmin kunnen zij zich verenigen met de hoogte van het planschadebedrag. De schadecommissie heeft de planschade berekend met gebruikmaking van een percentage van de waarde van de onroerende zaak, hetgeen volgens vaste jurisprudentie niet is toegestaan. De planologische inbreuk dient bovendien als zwaar (5-10% waardevermindering) en zelfs als bovenmatig (10 tot 15% waardevermindering) te worden aangemerkt. De schadecommissie heeft onvoldoende rekening met het uitzichtverlies en de lichthinder.
Juridisch kader
2.9 Met ingang van 1 juli 2008 is de WRO vervangen door de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Blijkens het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro (Staatsblad 2008, nr. 180), is in de onderhavige beroepen artikel 49 van de WRO van toepassing zoals dat luidde vóór de wijziging van de WRO van 1 september 2005 (wet van 8 juni 2005, Staatsblad 2005, nr. 305), nu de verzoeken van eiser 1 en eisers 2 dateren van voor 1 juli 2008.
2.10 Ingevolge artikel 49 van de WRO, voor zover hier van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.11 Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) in de eerste plaats worden bezien of sprake is van een wijziging in het planologische regime waardoor eisers in een nadeliger positie zijn komen te verkeren, als gevolg waarvan zij schade hebben geleden of zullen lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van die opvolgende regimes maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor de vaststelling van de eventuele waardevermindering. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dat uitgangspunt afgeweken moet worden.
2.12 Het voordien geldende planologische regime voor de percelen wordt gevormd door het bestemmingplan “Uitbreidingsplan in onderdelen, tweede en vierde herziening” (hierna: het uitbreidingsplan), vastgesteld op 16 april 1962 en gedeeltelijk goedgekeurd op 10 maart 1969.
Krachtens dit uitbreidingsplan rust op de percelen de bestemming “groen, berm, beplanting, plantsoen en bos”. Artikel 19, eerste lid, van de bebouwingsvoorschriften bepaalt dat op gronden, bestemd voor “groen, berm, beplanting, plantsoen en bos”, geen andere dan kleine gebouwtjes mogen worden opgericht, welke dienstbaar zijn aan de aan de grond gegeven bestemming als bergschuurtjes voor tuingereedschap e.d.
2.13 Op grond van het vrijstellingsbesluit van 9 november 2004 mogen op de percelen
18 appartementen worden opgericht. Het bouwplan bestaat uit twee, door gemeenschappelijke ruimten geschakelde bouwdelen van elk drie bouwlagen met een nokhoogte van 10,6 meter en een goothoogte van 8,9 meter. De twee bouwdelen hebben een totale oppervlakte van 2500 m2. In elk bouwdeel zijn negen seniorenwoningen ondergebracht. Het middendeel vormt de verbindende schakel tussen de bouwdelen en beperkt zich tot twee bouwlagen met een goothoogte van circa 6,7 meter. Het vrijstellingsbesluit is gebaseerd op een ruimtelijke onderbouwing, waarin ervan wordt uitgegaan dat op het perceel een rand van minimaal 15 meter houtopstanden met bos, bestaande uit dennen, eiken, berken en beuken, aanwezig blijft.
Beoordeling van de beroepen
2.14 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser 1 en eisers 2 door het vrijstellingsbesluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. Partijen verschillen van mening over de omvang van deze planologische verslechtering en de daarbij behorende waardevermindering.
2.15 De rechtbank stelt vast dat de schadecommissie in haar rapporten ten aanzien van de maximale gebruiksmogelijkheden in het oude regime heeft overwogen dat in het uitbreidingsplan weliswaar een regeling is getroffen met betrekking tot het gebruik van de percelen maar dat geen algemeen gebruiksverbod geldt. Hierdoor is meer intensief gebruik dan ten behoeve van groen, berm, beplanting, plantsoen en bos niet uitgesloten, waarbij gedacht kan worden aan diverse sport- en spelactiviteiten waarvoor geen terreinverharding nodig is, aldus de schadecommissie.
Niet is echter gebleken dat de schadecommissie heeft bezien of onder het oude regime op grond van de Bouwverordening een verbod gold overeenkomstig artikel 352, eerste lid, van de Modelbouwverordening om de percelen in strijd met de in het uitbreidingsplan gegeven bestemming te gebruiken en zo ja, wat daarvan de gevolgen waren. Ingevolge een dergelijk artikel is het immers verboden, zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan of als voorschriften op grond van artikel 43 van de Woningwet 1901, hetzij vóór, hetzij na inwerkingtreding van de WRO geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in die plannen of voorschriften begrepen bouwwerken, open erven of terreinen en geen aanpassing aan de WRO heeft plaatsgevonden, die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit dat plan of die voorschriften voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt. Van dat laatste was hier naar het oordeel van de rechtbank sprake, zodat het bestaan van een dergelijk gebruiksverbod in de Bouwverordening relevant is voor de te maken planologische vergelijking (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRS van 31 maart 2004, www.rechtspraak.nl, LJN AO6524). Nu uit de stukken niet blijkt of de schadecommissie dit heeft onderkend en onderzocht, constateert de rechtbank dat de beoordeling van het oude regime niet volledig is geweest.
2.16 Naar oordeel van de rechtbank is verder de door de schadecommissie gegeven invulling van de bestemming, in die zin dat de percelen ook gebruikt kunnen worden ten behoeve van ‘diverse sport- en spelactiviteiten waarvoor geen terreinverharding nodig is’, onvoldoende duidelijk en concreet. Uit hetgeen daaromtrent gesteld is, is het de rechtbank niet duidelijk welke soort sport- en spelactiviteiten de schadecommissie voor ogen hebben gestaan. Nu dat niet duidelijk is, is de conclusie van de schadecommissie, dat de toename van het aantal verkeersbewegingen door het gewijzigde gebruik niet van dien aard is dat deze zal leiden tot een planologische verslechtering, naar voorlopig oordeel evenmin te begrijpen, of navolgbaar.
Hetgeen de schadecommissie thans heeft gesteld en door verweerder is overgenomen, kan dan ook niet de conclusie dragen dat er geen sprake is van een planologische verslechtering als gekeken wordt naar het eerder toegestane gebruik en de daarbij behorende verkeersbewegingen.
2.17 De rechtbank stelt voorts vast dat de schadecommissie bij de planologische vergelijking als uitgangspunt heeft genomen dat op het perceel een groenstrook van minimaal 15 meter behouden blijft en dat de aanwezigheid daarvan onder het nieuwe regime is gewaarborgd.
Ter zitting heeft de rechtbank, aan de hand van foto’s en kaartmateriaal, vastgesteld dat de diepte van de groenstrook aan de zijde van het perceel van eiser 1 slechts 10 meter bedraagt. Aan de zijde van het perceel van eisers 2 bedraagt de diepte van de groenstrook 15 meter, waarbij wel in aanmerking dient te worden genomen dat 5 meter hiervan bestaat uit (gras)berm, dat deze berm in eigendom is van de gemeente en dat het effect daarvan niet vergelijkbaar is met dat van een volledig begroeide strook van 15 meter breed, zoals opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing die deel uitmaakt van het vrijstellingsbesluit.
De rechtbank heeft dan ook geconstateerd dat de feitelijke situatie afwijkt van de situatie waarvan verweerder (met de schadecommissie) bij de planologische vergelijking voor wat betreft licht- en zichthinder in de nieuwe situatie, is uitgegaan. Ter zitting is niet gebleken dat het hier een afwijking van de vergunde situatie betreft die tot handhaving zal gaan leiden, danwel op andere wijze alsnog zal worden gerealiseerd.
Daarmee kent het bestreden besluit ook op dit punt thans geen deugdelijke motivering. De enkele stelling dat de bouwvergunning voor wat betreft de groenstrook een andere dieptemaat vermeldt, kan dit gebrek niet helen, alleen al omdat het vrijstellingsbesluit en niet de bouwvergunning het nieuwe regime vormt waarvan bij de planvergelijking moet worden uitgegaan.
2.18 Naar oordeel van de rechtbank heeft de schadecommissie voorts de gestelde waardedalingen van respectievelijk € 40.000,- en € 28.000,- onvoldoende onderbouwd, in die zin dat het de rechtbank onvoldoende duidelijk is geworden op basis van welke componenten de schadecommissie tot juist deze bedragen is gekomen.
2.19 Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit naar oordeel van de rechtbank onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en ontbeert het thans een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is in zoverre dus in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.20 Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank een tussenuitspraak als zij artikel 8:51a van de Awb toepast.
De rechtbank acht in dit geval termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen bovengenoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Dit herstellen kan hetzij bij aanvullende motivering, hetzij bij nieuw te nemen besluit op bezwaar na intrekking van het thans bestreden besluit. Rekening houdend met de tijd die nodig is voor de schadecommissie, bepaalt de rechtbank de termijn waarbinnen verweerder gelegenheid krijgt desgewenst het gebrek te herstellen op 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Gelet op deze vrij lange termijn, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder, indien hij geen gebruik wenst te maken van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, daarvan uiterlijk binnen drie weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mededeling doet. In dat geval zal de behandeling van het beroep op de gebruikelijke wijze worden voortgezet.
2.21 De rechtbank houdt de beoordeling van alle overige beroepsgronden, vooronder de gevraagde proceskostenveroordeling, aan de einduitspraak.
Tussenbeslissing
De rechtbank:
3.1 stelt verweerder in de gelegenheid om
- binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen,
- danwel binnen drie weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank te laten weten van die gelegenheid geen gebruik te willen maken;
3.2 houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, als voorzitter, en mr. A. Blomberg en
mr. O. Veldman, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2010.
De griffier: De voorzitter:
mr. C.J. van Niejenhuis-Baijens mr. V.M.M. van Amstel