Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/2382
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Rabo Groen Bank B.V., te Utrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. J.M. Veldhuis, advocaat te Amsterdam,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), verweerder,
gemachtigden: mr. drs. M. Ziel en Q.N.G. Heinsbroek.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 20 maart 2008 heeft verweerder het verzoek van eiseres tot afgifte van een voorlopige Groenverklaring in het kader van de Regeling groenprojecten 2005 (hierna: de Regeling) voor het project “Groen Label Kas [v.o.f.] (aanpassing bestaande kas)” toegewezen tot en met 30 juni 2018 en het met dit project samenhangende projectvermogen voorlopig vastgesteld op maximaal € 154.280,-. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 8 juli 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 18 juni 2010, waar eiseres is vertegenwoordigd door mr. S. Solkema, kantoorgenoot van mr. Veldhuis, ir. H. Keulen en mr. S. van Poppel. De heren [A] en [B], de vennoten van v.o.f. [v.o.f.] (hierna: de v.o.f.), thans [B.V.], hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigde mr. P.P. van Rijn van Flynth adviseurs en accountants B.V. hun standpunten mede namens eiseres toegelicht. Verweerder heeft ter zitting bij monde van zijn gemachtigden zijn standpunt toegelicht.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 5.14, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) kunnen voor de toepassing van dit artikel als groene fondsen worden aangewezen: banken als bedoeld in artikel 1:1 van Pro de Wet op het financieel toezicht, waarvan het doel en de feitelijke werkzaamheden hoofdzakelijk bestaan in het verstrekken van kredieten ten behoeve van projecten in het belang van de bescherming van het milieu, waaronder natuur en bos, of het direct of indirect beleggen van vermogen in dergelijke projecten. Ingevolge artikel 5.14, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet IB 2001 zijn projecten als bedoeld in het tweede lid: in Nederland gelegen projecten of categorieën van projecten die door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in overeenstemming met de Minister van Financiën en na overleg met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij ministeriële regeling of verklaring zijn aangewezen als projecten in het belang van de bescherming van het milieu, waaronder natuur en bos. Ingevolge artikel 5.14, zevende lid, van de Wet IB 2001 kunnen met betrekking tot de groenverklaring nadere regels worden gesteld in een ministeriële regeling. Dit is gebeurd in de Regeling.
2.2 Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling kan - voor zover hier van belang - de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in overeenstemming met de Minister van Financiën en na overleg met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Verkeer en Waterstaat, een verklaring afgeven voor: e) projecten die zijn gericht op: 3) het bedrijfsmatig telen van gewassen in een Groen Label Kas.
2.3 Eiseres heeft op 14 november 2007 een aanvraag ingediend voor een voorlopige groenverklaring voor het realiseren van een groenlabelkas. Bij brief van 15 januari 2008 heeft verweerder verzocht tot splitsing van deze aanvragen in een nieuw project en een verbeterproject. Blijkens de toelichting bij de twee nieuwe aanvragen (zie hierna onder 2.4) kon volgens eiseres de aanvraag van 14 november 2007 komen te vervallen onder de voorwaarde dat er een nieuwe groenverklaring wordt afgegeven voor de twee nieuwe aanvragen.
2.4 Eiseres heeft op 19 februari 2008 twee aanvragen ingediend, te weten voor een nieuw project (nummer 2008/61) en voor een bestaand project (nummer 2008/63). In de aanvraag voor het bestaand project (nummer 2008/63) is als maximaal projectvermogen € 1.911.091,50 opgegeven. Verweerder heeft vervolgens twee (primaire) besluiten genomen op 20 maart 2008. In het besluit betreffende de aanvraag voor een nieuw project (nummer 2008/61), heeft verweerder een voorlopige groenverklaring afgegeven tot en met 30 juni 2018 en het met dat project samenhangende projectvermogen voorlopig vastgesteld op maximaal € 1.263.900,-. Eiseres heeft aanvankelijk bezwaar gemaakt tegen beide besluiten, maar zij heeft op de hoorzitting van 4 juni 2008 het bezwaar tegen het besluit voor een nieuw project (nummer 2008/61) ingetrokken.
2.5 Eiseres heeft primair aangevoerd dat verweerder ten onrechte de projecten voor de kas heeft gesplitst in projectnummers 2008/61 en 2008/63. De projecten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Eiseres verwijst in dit verband naar de door haar overgelegde foto’s. Het gaat om één nieuw project en niet om een verbeterproject naast een nieuw project. Op grond van paragraaf 4, artikel 1 van Pro de toelichting bij de Regeling is er immers sprake van een bestaand project als meer dan zes maanden voor de datum van de aanvraag is begonnen met de werkzaamheden. Aangezien de werkzaamheden medio juli 2008 zijn begonnen, kan er geen sprake zijn van een bestaand project. Het feit dat er een aantal onderdelen van de kas niet worden vervangen, doet volgens eiseres niet af aan het feit dat er sprake is van een nieuw project. Ter onderbouwing van het standpunt dat er sprake is van één project zijn door eiseres tekeningen overgelegd.
2.6 Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat er sprake is van twee projecten. Eiseres heeft ook op zijn verzoek twee aanvragen ingediend. Indien zij het hiermee niet eens zou zijn geweest, had zij geen twee aanvragen moeten indienen maar een besluit moeten afwachten op de oorspronkelijke aanvraag. De aanvraag voor de nieuwe kas is in overeenstemming met de aanvraag vastgesteld. Verweerder stelt dat er sprake is van een verbetertraject van een bestaande kas. Zo is de fundering van de oude kas in stand is gebleven en zijn de dekken en goten niet vervangen.
2.7 De rechtbank overweegt dat nu eiseres twee aanvragen, één voor een nieuw project en één voor een bestaand project heeft ingediend en verweerder hierop afzonderlijk heeft beslist, haar stelling dat verweerder het als één project dient te beoordelen, reeds daarom niet kan slagen. Dat eiseres hiertoe op verzoek van verweerder is overgegaan, doet niet af aan de verantwoordelijkheid van de aanvrager voor de eigen aanvraag. Eiseres heeft voorwaarden verbonden aan de intrekking, waaraan door verweerder is voldaan. Als eiseres de aanvraag als één project beoordeeld had willen hebben, dan had eiseres een besluit moeten afwachten op haar aanvankelijke aanvraag voor één project. Deze aanvraag heeft zij echter ingetrokken. De beroepsgrond slaagt niet.
2.8 Eiseres heeft subsidiair aangevoerd dat, voor zover er sprake is van een verbeterproject, de aanvraag beoordeeld had dienen te worden naar de regels, zoals die tot en met 9 november 2007 golden. De beleidswijziging die heeft plaatsgevonden, is plotseling zonder vooraankondiging ingevoerd en bevat geen overgangsregeling. Dit is in strijd met het consistentiebeginsel en het vertrouwensbeginsel. Eiseres wijst er op dat de v.o.f. reeds op 21 september 2007 aan haar het verzoek heeft gedaan een aanvraag voor het project in te dienen, welke aanvraag door eiseres op 12 november 2007 is verzonden en op 14 november 2007 door verweerder is ontvangen.
2.9 Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat, nu de beleidswijziging per brief van 7 november 2007 is bekend gemaakt en de aanvraag dateert van 19 februari 2008, de aanvraag beoordeeld diende te worden aan de hand van het nieuwe beleid.
2.10 Bij brief van 7 november 2007 is door de tot de organisatie van het Ministerie van Landbouw Natuur en Visserij behorende Dienst Regelingen - voor zover van belang - het volgende aan (onder meer) eiseres meegedeeld:
“Verbeteringskosten Groen Label Kas
Bij de beoordeling van verbeterprojecten waarbij een Niet Groen Label Kas wordt omgezet in een Groen Label Kas werden tot nu toe alle nieuwe investeringen tot het projectvermogen gerekend. In overleg met en op verzoek van het Ministerie van VROM is vastgesteld dat slechts de verbeteringskosten die gemaakt worden ten behoeve van het omzetten van een Niet Groen Label Kas tot een Groen Label Kas en die het project wezenlijk beter maken voor het milieu tot het projectvermogen mogen worden gerekend, zoals overigens is opgenomen in paragraaf 4, artikel 1 van Pro de toelichting, behorende bij de Regeling Groenprojecten 2005.
(…)
Dienst Regelingen zal bovenstaande criteria hanteren bij de beoordeling van projecten die worden ontvangen na 9 november 2007. Voor projecten waarbij een Niet Groen Label Kas wordt omgezet in een Groen Label Kas, die op 9 november in ons bezit zijn, geldt dat bij de beoordeling alle investeringen, tot het projectvermogen worden gerekend, voor zover deze binnen de regeling vallen.”
2.11 De rechtbank stelt voorop dat - naar verweerder ter zitting heeft verklaard - het beleid dat tot en met 9 november 2007 gold geen (bekendgemaakt) beleid betrof, maar een vaste gedragslijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid tot een beleidswijzing op korte termijn, betreffende de aanvragen ingekomen na 9 november 2007, kunnen besluiten. In dit verband acht de rechtbank van belang dat het begunstigend beleid betreft. Weliswaar heeft de v.o.f. een groot belang bij continuïteit van het beleid in verband met de concurrentie in de glastuinbouwsector, maar gelet op de aard van het beleid is die claim niet zo hard dat verweerder in redelijkheid de beleidswijziging op een latere datum had moeten laten ingaan of een overgangsregeling had moeten opnemen. Verweerder wordt een redelijke mate van vrijheid gegund om de regels van het beleid vast te stellen. De grond slaagt niet.
2.12 Gelet op het voorgaande overweegt de rechtbank dat, nu de aanvraag van eiseres dateert van 19 februari 2008, verweerder de aanvraag heeft mogen beoordelen aan de hand van het beleid dat na 9 november 2007 geldt. Overigens merkt de rechtbank op dat ook de eerste aanvraag na die datum is ingediend.
2.13 Eiseres stelt dat het project voldoet aan de criteria van de Regeling. In dit verband heeft zij gesteld dat voor de v.o.f. gedurende de voorbereiding de mogelijkheid bestond om voor de realisatie van het project alle bestaande kassen volledig te vernieuwen. Aangezien van een gedeelte van de bestaande kassen, de dekken en goten sterk genoeg waren om te gebruiken voor het nieuwe project, is mede vanuit milieutechnisch oogpunt gekozen voor hergebruik van deze onderdelen. Eiseres stelt hiermee een bedrag van ongeveer € 100.000,- op de gehele investering van € 10.000.000,- te hebben bespaard. Hierdoor is de onderbouw vernieuwd in verband met een noodzakelijke ophoging, waardoor inpassing in het gehele project mogelijk is. Daarnaast diende de inrichting in de kassen aangepast te worden, inhoudende dat bepaalde inrichtingsvoorzieningen volledig vernieuwd dienden te worden en andere deels hergebruikt konden worden. In de uiteindelijke realisatie is geen onderscheid aanwezig tussen het deel van het project dat opgebouwd is uit volledige nieuwe materialen en de “bestaande” opgehoogde kas.
2.14 Verweerder heeft bepaalde investeringen buiten het projectvermogen gehouden op de grond dat zij geen wezenlijke verandering vormen waardoor de groenlabelkas aanmerkelijk waardevoller zou worden voor natuur of milieu. Het gaat om de investeringen: ophogen bestaande kas, betonwerken, verwarming, elektrische installaties, gedeelte watertechnische installaties, teeltsysteem en teeltvloer van de kas.
2.15 Voor zover eiseres heeft gesteld dat het beleid dat geldt na 9 november 2007 kennelijk onredelijk is op dit punt, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank vindt, anders dan verweerder, in de toelichting bij artikel 1, tweede lid, van de Regeling geen aanknopingspunten voor het uitgangspunt van verweerder dat bij een nieuw project alle investeringen worden meegenomen in het projectvermogen en dat bij een bestaand project alleen die investeringen worden betrokken die van aanmerkelijke waarde zijn voor het milieu. In de toelichting wordt immers het volgende vermeld:
“(…)Vanzelfsprekend kan het projectvermogen slechts bestaan uit de investeringenskosten van die delen van het kassencomplex die aan de voorwaarden die aan een Groen Label Kas worden gesteld, voldoen. Bovendien kunnen slechts de voorzieningen worden meegenomen die technisch noodzakelijk zijn en uitsluitend dienstbaar zijn aan de delen van de Groen Label Kas. Een kassencomplex waarvan slechts voor een deel van het complex aan de eisen wordt voldaan, kan dus slechts voor dat deel tot het projectvermogen worden gerekend. Verbeteringskosten die gemaakt worden ten behoeve van het omzetten van een Niet Groen Label Kas tot een Groen Label Kas kunnen tot het projectvermogen worden gerekend. (…)”.
2.16 Uit deze paragraaf volgt dat zowel bij nieuwe als bestaande projecten investeringen “meetellen” als het gaat om investeringen in noodzakelijke voorzieningen die tevens alleen voor het desbetreffende project dienstbaar zijn. Dat is niet onderscheidend naar het niet al of niet zijn van een milieutechnische verbetering. Voor ombouw naar een groenlabelkas is geregeld dat verbeteringskosten mogen “meetellen”. Ook dat is als zodanig niet onderscheidend naar het al of niet zijn van een milieutechnische verbetering. De laatste zin van de paragraaf kan hooguit betekenen dat al in het verleden gedane investeringen niet alsnog kunnen “meetellen”.
2.17 Blijkens de foto's en de ter zitting gegeven toelichting, is het terrein waarop de omstreden kas staat, eerst (zo goed als) leeg gemaakt, waarbij dus ook de funderingsdelen zijn verwijderd. Daarna is de kas weer opgebouwd volgens de normen van een groenlabelkas, met hergebruik van sommige delen van de oude kas. Ter zitting heeft verweerder erkend dat als de v.o.f. op een ander terrein deze zelfde hergebruikte onderdelen had benut voor de bouw van een groenlabelkas, het zou zijn aangemerkt als nieuw project, waarvan alle investeringen zouden hebben mogen meetellen in het projectvermogen. Omdat de kas nu op hetzelfde terrein is gebouwd als waarop de oude kas stond, is de kas aangemerkt als bestaand project, waarvan alleen de milieurelevante investeringen meetellen. De rechtbank acht het, mede gelet op het milieudoel van de Regeling en uit een oogpunt van consistentie in de concurrentieverhoudingen in de glastuinbouwsector, ongerijmd dat tuinders die hun bestaande kas geheel zouden afbreken om deze ergens anders neer te zetten met aanpassing voor de groenlabeleisen wel alle investeringen zouden mogen betrekken in de berekening van het projectvermogen, terwijl die tuinders die een (klein) aantal onderdelen van de kas hergebruiken voor de te bouwen groenlabelkas op dezelfde plek, niet al hun (nieuwe) investeringen zouden mogen betrekken bij zo'n berekening. De rechtbank acht het beleid op dit punt kennelijk onredelijk. Uit het voorgaande volgt dat de besluitvorming van verweerder, met toepassing van dit beleid, niet met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot stand is gekomen en het besluit evenmin is voorzien van een deugdelijke motivering, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
2.18 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van beroepgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte een aantal investeringen buiten beschouwing heeft gelaten, terwijl die wel milieuvriendelijk zouden zijn, en het beroep van eiseres op artikel 4:84 van Pro de Awb.
2.19 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen waarbij het huidige beleid van verweerder op dit punt buiten toepassing wordt gelaten, vanwege het ongerechtvaardigde onderscheid -zoals hiervoor onder 2.17 is weergegeven- welke niet gebaseerd kan worden op grond van de Regeling en de toelichting. Daarbij geeft de rechtbank aan verweerder mee dat het oude beleid op dit punt de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank draagt verweerder daarom op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
2.20 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
2.21 De rechtbank ziet aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-). Voor zover het verzoek om proceskostenvergoeding ook ziet op de vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, zal verweerder in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar op de voet van artikel 7:15 van Pro de Awb een beslissing moeten nemen.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 8 juli 2008;
draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 644,- te betalen aan eiseres.
Aldus vastgesteld door mr. M. Stapels-Wolfrat, als voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2010.
De griffier: De voorzitter:
(de griffier is verhinderd
deze uitspraak mede te
ondertekenen)
mr. J.J. Westland mr. M. Stapels-Wolfrat
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.