Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/2989
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 20 november 2009
inzake
[eisers],
allen wonende te [woonplaats],
eisers,
tegen
de raad van de gemeente Bunnik,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 september 2008, waarbij verweerder de bezwaren van eisers tegen het besluit van 31 januari 2008 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de gronden, op de kadastrale kaart aangegeven met de nummers 029.00.02.12.01.00.C03 en 029.00.02.12.01.00.C04 (verder: de percelen), op grond van artikel 2 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) aangewezen als percelen waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van die wet van toepassing zijn.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 9 juli 2009, waar eisers zijn verschenen bij gemachtigde mr. J.B. Mus, advocaat te Breda. Namens verweerder is verschenen mr. W. van de Wetering, advocaat te Enschede, A. van Lon, extern adviseur grondzaken, en [X], projectleider.
Overwegingen
2.1 Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunnik (verder: het college) heeft op 7 september 2005 verweerder voorgesteld om op grond van artikel 8a van de Wvg gronden aan te wijzen waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn. Het voorstel tot aanwijzing betrof (onder meer) de gronden van eisers en is gedaan vanwege de in het “Ontwerp-Regionaal Structuurplan 2005-2015” opgenomen indicatieve woningbouwopgave van 5000 woningen in het gebied dat ruwweg is gelegen in de driehoek Bunnik/Houten/Werkhoven. Bedoeld voorstel tot vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht is op 8 september 2005 in de Staatscourant gepubliceerd.
Bij besluit van 29 september 2005 heeft verweerder krachtens het bepaalde in artikel 8 van de Wvg besloten om de betreffende gronden aan te wijzen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
Bij besluit van 26 juli 2007 heeft het college geweigerd in te stemmen met het verzoek van eisers van 29 mei 2007 tot vervallenverklaring van het op grond van artikel 8 gevestigde voorkeursrecht. Bij besluit van 6 november 2007 heeft het college de bezwaren van eisers tegen het besluit van 26 juli 2007 ongegrond verklaard. Het door eisers tegen dat besluit ingestelde beroep is door de meervoudige kamer van de rechtbank bij uitspraak van 19 augustus 2008 gegrond verklaard (nr. SBR 07/2965). Daarbij is het besluit van 6 november 2007 vernietigd en is het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak.
2.2 Bij besluit van 31 januari 2008 heeft verweerder de percelen op grond van artikel 2 van de Wvg aangewezen als percelen waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van die wet van toepassing zijn. Aan de vestiging van het voorkeursrecht heeft verweerder het eveneens op 31 januari 2008 vastgestelde Structuurplan gemeente Bunnik 2007-2015 (hierna: het structuurplan) ten grondslag gelegd. Bij het thans bestreden besluit zijn de door eisers tegen dat besluit ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
2.3 In beroep hebben eisers aangevoerd dat het voorkeursrecht met ingang van 1 juli 2008 onrechtmatig is gevestigd, zodat het bij het thans bestreden besluit van 11 september 2008 had moeten worden herroepen. Eisers hebben daartoe aangevoerd dat per 1 juli 2008 de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking is getreden, welke wet het structuurplan niet kent als grondslag voor vestiging van een voorkeursrecht. Nu verweerder heeft verzuimd een structuurvisie vast te stellen, zijn eisers van mening dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
2.4 Ingevolge artikel 9.1.2, eerste lid, van de Invoeringswet Wro, voor zover hier van belang, wordt een structuurplan als bedoeld in artikel 7 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) of een regionaal structuurplan als bedoeld in artikel 36c van de WRO gelijkgesteld met een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1 en 2.2 van de Wro.
Ingevolge artikel 9.1.2, vierde lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreden van de Wro van toepassing ten aanzien van een structuurplan als bedoeld in artikel 7 van de WRO, waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor dat tijdstip, totdat de termijn als bedoeld in artikel 33 van de WRO is verstreken.
Ingevolge artikel 9.4.1, eerste lid, van de Invoeringswet Wro wordt een besluit tot aanwijzing van gronden, begrepen in een structuurplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wvg, zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van deze wet, gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel a van de Wvg, zoals dit luidt na de inwerkingtreding van deze wet.
2.5 Gelet op de hiervoor deels weergegeven bepalingen uit de Invoeringswet Wro komt de rechtbank tot het oordeel dat het structuurplan dat door verweerder ten grondslag is gelegd aan het gevestigde voorkeursrecht, gelijk moet worden gesteld met een structuurvisie als bedoeld in de Wro. Dit plan kon en kan derhalve, ook na 1 juli 2008, dienen als grondslag
voor het gevestigde voorkeursrecht. De beroepsgrond van eisers faalt.
2.6 Eisers hebben verder betoogd dat de vestiging van het voorkeursrecht op ondeugdelijke wijze is gemotiveerd. Daartoe is aangevoerd dat het beleidsvoornemen van de gemeente Bunnik om woningbouw in Werkhoven-West te realiseren elke realiteitswaarde mist, aangezien het vigerend nationaal en provinciaal beleid woningbouw ter plaatse niet toestaat.
2.7 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvg kunnen bij besluit van de gemeenteraad gronden, begrepen in een structuurplan, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming, of in een bestemmingsplan, worden aangewezen als gronden, waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van toepassing zijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid alleen in aanmerking de gronden waaraan bij het structuurplan, onderscheidenlijk het bestemmingsplan, een niet-agrarische bestemming is toegedacht, onderscheidenlijk gegeven, en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
2.8 Zoals hiervoor vermeld heeft verweerder aan de vestiging van het bij besluit van 31 januari 2008 gevestigde voorkeursrecht het structuurplan ten grondslag gelegd en met name de daarin opgenomen plannen voor woningbouw. In het plan is vermeld dat het verantwoord is uit te gaan van realisering van 1000 woningen in Odijk en 300 woningen bij Werkhoven.
Nu de gronden zijn begrepen in een structuurplan, daaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het huidige (agrarische) gebruik afwijkt van dat plan, is in beginsel voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2 van de Wvg.
2.9 De rechtbank is evenwel met eisers van oordeel dat het door verweerder vastgestelde structuurplan onvoldoende grondslag biedt voor de vestiging van het voorkeursrecht. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg is met de invoering van die wet beoogd de positie van gemeenten bij grondverwerving ten behoeve van de (tijdige) verwezenlijking van hun ruimtelijke beleid te versterken, voorts om te voorkomen dat het gemeentelijke beleid op dit terrein zou worden doorkruist door aankopen door andere gegadigden, en om prijsopdrijving tegen te gaan. Inherent hieraan is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat, nu in dit stadium niet op perceelsniveau kan worden aangegeven welke bestemming daaraan zal worden toegekend. Voorts behoeft nog niet van elk in de aanwijzing betrokken perceel duidelijk te zijn of het kan worden ingepast. Wel moet voldaan zijn aan de voorwaarde dat verwezenlijking van de door verweerder gewenste toekomstige bestemming voldoende aannemelijk is te achten. Daarbij is van belang of de gewenste toekomstige bestemming strijdt met vigerend provinciaal- of rijksplanologisch beleid.
De rechtbank acht het op basis van de gedingstukken onvoldoende aannemelijk dat de door verweerder gewenste toekomstige bestemming zal kunnen worden gerealiseerd. De rechtbank vindt voor dit oordeel in de eerste plaats steun in het Streekplan 2005-2015 (verder: het Streekplan), waarin met betrekking tot de gemeente Bunnik wordt vermeld dat uitgegaan wordt van een woningbouwprogramma van in totaal 300 woningen voor de gehele gemeente. Dit programma komt blijkens het Streekplan voor het grootste deel tot stand door middel van inbreiden, benutten van restcapaciteiten en transformeren. In Werkhoven-West is tussen de Achterdijk en de aanwezige sportvelden een afrondende uitbreiding van 70 woningen mogelijk. Gelet hierop kan dan ook niet anders dan geoordeeld worden dat het structuurplan op gespannen voet staat met het Streekplan.
De rechtbank wijst voorts op het besluit van Gedeputeerde Staten (GS) van 4 juli 2006 omtrent de goedkeuring van het Regionaal structuurplan 2005 – 2015 van het Bestuur van de Regio Utrecht (BRU). Weliswaar hebben GS in het besluit van 4 juli 2006 dat structuurplan vastgesteld, doch wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening is daarbij goedkeuring onthouden aan, onder meer, de integrale ontwikkelingsopgaven Bunnik/Werkhoven/Houten.
Uit het GS-besluit volgt dat gedeputeerde staten niet akkoord willen gaan met grootschalige woningbouw in genoemde driehoek. Wel is dat college bereid een partiële herziening van het Streekplan te bevorderen om woningbouw ten behoeve van de lokale behoefte mogelijk te maken. Uit de brief van 6 juli 2007 van het hoofd afdeling Ruimte van de Dienst Ruimte en Groen van de provincie blijkt dat de locatie Werkhoven-West met 300 woningen problematisch en in strijd met het Streekplan wordt geoordeeld. Daartoe is van belang geacht dat de betreffende woningbouwlokatie binnen het Nationaal Landschap Rivierengebied komt te liggen, hetgeen woningbouw weliswaar niet uitsluit, maar wel de aantallen die de gemeente voorstaat. Verder is van belang geacht dat de locatie de openheid van het zogenaamde tussengebied dan wel de kernkwaliteiten van het Nationaal landschap te veel aantast. De kernkwaliteit ‘schaalcontrast van zeer open naar besloten’ laat geen bebouwing in het open gebied toe, waardoor woningbouw aan de westzijde van de ter plaatse aanwezige sportvelden ongewenst wordt geacht.
Het tegen het GS-besluit van 4 juli 2006 door het algemeen bestuur van het BRU ingestelde beroep is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 19 december 2007 ongegrond verklaard.
Ook uit de door GS op 8 april 2008 vastgestelde Streekplanuitwerking Nationale Landschappen volgt dat woningbouw in Werkhoven, dat geheel is gelegen binnen nationaal landschap, niet wordt uitgesloten, doch dat woningbouw in de door verweerder gewenste omvang niet kan worden toegestaan.
2.10 Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat ten tijde van het bestreden besluit de grondslag voor het vestigen en handhaven van het voorkeursrecht ontbrak, aangezien de kans op verwezenlijking van de door verweerder gewenste toekomstige bestemming onvoldoende aannemelijk is geworden, althans dat realisering van woningbouw in de door verweerder voorgestane omvang ter plaatse wegens strijd met provinciaal- en rijksplanologisch beleid niet realistisch moet worden geacht. Dit was ten tijde van het primaire besluit niet anders. Het voorkeursrecht is dan ook ten onrechte gevestigd.
2.11 Door verweerder is ter zitting nog aangevoerd dat met GS inmiddels is gesproken over de mogelijkheid van ruimere woningbouw in de gemeente Bunnik. Dit leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Ten eerste kunnen feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de datum van het bestreden besluit niet bij de rechtmatigheidstoetsing van dat besluit worden betrokken, gelet op het ex tunc-karakter van die toetsing. Ten tweede is de uitkomst van de besprekingen tussen gemeente en provincie thans nog onzeker.
2.12 Het beroep is om deze reden gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 2 van de Wvg en artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De rechtbank volstaat met vernietiging van het bestreden besluit aangezien niet uitgesloten kan worden geacht dat verweerder voor een gering aantal gronden in staat zal blijken te zijn het voorkeursrecht van een deugdelijke planologische grondslag te voorzien. Verweerder zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen binnen twee maanden na verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat voor een groot gedeelte van de betreffende gronden het voorkeursrecht bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar zal moeten worden herroepen. Voor wat betreft de gronden die zijn benodigd voor het realiseren van een afrondende uitbreiding in Werkhoven-West van circa 70 woningen, dient verweerder te beoordelen of het voorkeursrecht kan worden gehandhaafd. Indien daarvoor geen deugdelijke planologische grondslag blijkt te zijn, zal verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar het primaire besluit in zijn geheel dienen te herroepen.
Gelet op vorenstaande zal de rechtbank bespreking van de resterende beroepsgronden van eisers achterwege laten.
2.13 De rechtbank acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- voor verleende rechtshulp, waarbij één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting is toegekend.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit,
3.3 draagt verweerder op om binnen 2 maanden na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen,
3.4 bepaalt dat de gemeente Bunnik het door eisers betaalde griffierecht van € 145,- aan hen vergoedt,
3.5 veroordeelt verweerder in de kosten van eisers in dit geding ten bedrage van € 644,-.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mr. H.AE. Uniken Venema en mr. M.N. Noorman als leden en in het openbaar uitgesproken op 20 november 2009.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.