Uitspraak
Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 09/679 en SBR 09/680
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2009
in de zaken van:
Melexis Nederland B.V.,
gevestigd te Utrecht,
en
Drukkerij Wilco B.V.,
gevestigd te Amersfoort,
verzoeksters,
tegen
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Bij besluiten van 5 juni 2008 heeft verweerder aan verzoeksters een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet (Gww). Deze last strekt tot het niet zonder vergunning drinkwater onttrekken en infiltreren van grondwater. Voor elke week dat verzoeksters na 1 december 2008 zonder vergunning grondwater onttrekken en water infiltreren, verbeuren zij € 5.000,- met een maximum van
€ 80.000,-.
1.2 Tegen deze besluiten hebben verzoeksters op 7 juli 2008, met aanvulling van gronden op 7 augustus 2008, bezwaar gemaakt. Verweerder is daarbij verzocht in te stemmen met rechtsreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft ingestemd met deze verzoeken en op 11 september 2008 de bezwaarschriften van verzoeksters met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
1.3 Bij brief van 17 december 2008 hebben verzoeksters de voorzitter van de ABRvS verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende de begunstigingstermijn vanaf
1 december 2008 te verlengen tot drie maanden na de uitspraak in de beroepen.
1.4 De ABRvS heeft zich bij uitspraak van 27 februari 2009 onbevoegd verklaard om van de beroepen kennis te nemen en de zaken ter behandeling naar deze rechtbank doorgezonden.
1.5 Bij uitspraak van 6 maart 2009 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de besluiten van 5 juni 2008 geschorst totdat op de door verzoeksters ingediende verzoeken om een voorlopige voorziening inhoudelijk is beslist, dan wel deze worden ingetrokken.
1.6 De verzoeken en de beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 27 mei 2009.
Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Alberts, advocaat te Hardinxveld-Giessendam, vergezeld door ir. H.J. Broekhuizen, werkzaam bij GeoComfort, gevestigd te Wichmond.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. U.A.E. Arnhold, R.J. Haverkamp en drs. M.B. van der Meer, allen werkzaam bij de provincie Utrecht.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. In de onderhavige zaken doet deze situatie zich voor.
Met betrekking tot de beroepen
2.3 Rechtstreeks beroep is bij uitstek aan de orde in geschillen waarin de standpunten van de betrokken partijen over en weer duidelijk zijn, terwijl daarbij niet de objectieve verwachting bestaat dat heroverweging van het primaire besluit door het bestuursorgaan tot een wijziging in die standpunten zal leiden. Gelet op de naar voren gebrachte feiten en standpunten van partijen is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft ingestemd met de verzoeken als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb.
2.4 Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Gww is het verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.
2.5 Alvorens te kunnen vaststellen of verweerder bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bij verzoeksters in gebruik zijnde GeoThermic systemen, moet de vraag worden beantwoord of er in die gevallen sprake is van onttrekken dan wel infiltreren van grondwater in de zin van artikel 14 van de Gww. De rechtbank staat - anders gezegd - voor de vraag of het in werking hebben van een GeoThermic systeem vergunningplichtig is op grond van dit artikel.
2.6 Verzoeksters betogen - kort samengevat - dat er grondwater wordt onttrokken noch geïnfiltreerd. Het enkele feit dat het GeoThermic systeem invloed heeft op de grondwaterstand is onvoldoende om van onttrekken/infiltreren in de zin van de Gww te kunnen spreken.
2.7 Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake is van onttrekken in de zin van de Gww indien grondwater wordt verplaatst uit de eigen natuurlijke omgeving naar een andere omgeving in de ondergrond. Het GeoThermic systeem onttrekt grondwater aan de voor verdeling beschikbare hoeveelheid. Verweerder heeft voorts verwezen naar het bepaalde in artikel 48, vijfde lid, van de Gww in welk artikellid koude- en warmteopslagsystemen zijn vrijgesteld van heffing, waaruit logischerwijs volgt dat zij wel vergunningplichtig zijn.
2.8 De rechtbank overweegt dat hoewel in de Gww regels ten aanzien van het onttrekken en infiltreren van grondwater worden gesteld, daarin niet rechtstreeks het antwoord kan worden gevonden op de partijen verdeeld houdende vraag. Daarvoor is vereist dat deze begrippen worden uitgelegd conform de strekking en het doel van de Gww.
2.9 De Gww is geschreven om een wettelijk kader te bieden ter verzekering van een doelmatig gebruik en een doelmatige bestemming van de totale hoeveelheid grondwater.
De Gww beoogt daarbij primair het belang van de openbare drinkwatervoorziening veilig te stellen. Op grond van de Gww hebben de provincies tot taak bij te dragen aan verantwoord kwantitatief grondwaterbeheer, waartoe behoort de zorg voor het grondwater en de mogelijkheid tot het winnen van grondwater. Daarvoor dienen de provincies de verschillende bij het grondwatergebruik betrokken (deels hoogwaardige) belangen, zoals de belangen van de openbare drinkwatervoorziening en de belangen van het agrarisch grondgebruik, de industrie en het landschap- en natuurbehoud, af te wegen.
Gelet op de strekking en het doel van de Gww, strekt de werking van de Gww zich naar het oordeel van de rechtbank uit over alle vormen van het onttrekken van grondwater en het infiltreren van water die van invloed kunnen zijn op een goed en doelmatig grondwaterbeheer.
2.10 Het GeoThermic systeem zoals dit is geïnstalleerd bij verzoeksters is een gestandaardiseerd energieopslagsysteem, gebaseerd op monobrontechniek. Het systeem kent een ondergrondse warmtewisselaar, een omkeerinrichting en heeft een capaciteit van 15 tot 50 m³ waterverplaatsing per uur. In de zomer wordt door het systeem grondwater uit een koude grondwaterbel opgepompt. Via de warmtewisselaar, die zich minimaal 20 meter beneden het grondwaterpeil bevindt, wordt de koude uitgewisseld met het klimaatbeheersysteem in de gebouwen van verzoeksters. Het via die uitwisseling opgewarmde grondwater wordt in een, boven een redelijk waterscheidende laag, hoger gelegen grondwaterbel in de bodem opgeslagen. In de winter wordt dit warmere grondwater vanuit de gevormde warme grondwaterbel opgepompt, langs de warmtewisselaar gevoerd en weer in de oorspronkelijke koudere en lager gelegen grondwaterbel teruggepompt. Het water komt bij deze cyclus niet boven de grond en dit alles vindt plaats binnen één watervoerend pakket.
2.11 Ten einde een goed en doelmatig grondwaterbeheer te kunnen voeren, is het noodzakelijk dat verweerder zicht heeft op het onttrekken, in de zin van het winnen, van grondwater voor gebruiksdoeleinden en op het infiltreren van water ten behoeve van onder meer handhaving of verhoging van de grondwaterstand of toekomstig drinkwatergebruik.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich daarnaast terecht op het standpunt dat hij in het kader van het voeren van het grondwaterbeheer zicht dient te hebben op verplaatsingen van hoeveelheden grondwater in de bodem uit de eigen natuurlijke omgeving naar een andere, door een waterscheidende laag, afgescheiden omgeving. Verweerder zal immers, indien hij concrete beslissingen dient te nemen op het gebied van het grondwaterbeheer, al dan niet in het kader van vergunningverlening, in het kader van een zo doelmatig mogelijke verdeling van grondwater zicht moeten hebben op de grondwaterhoeveelheid, de beschikbaarheid daarvan en de locaties waar dit water zich bevindt.
2.12 Een werkend GeoThermic systeem heeft tot gevolg dat er op verschillende plaatsen in de ondergrond, zowel in verticale als horizontale richting, grondwaterverplaatsingen plaats vinden en dat er binnen die waterverplaatsingen verschillende temperaturen heersen. Ter zitting heeft Broekhuijzen meegedeeld dat de invloedsfeer van de temperatuur zich uitstrekt van 50 tot 75 meter rond de monobron en dat de hydraulische invloedsfeer aanzienlijk verder kan reiken. Het GeoThermic systeem legt aldus beslag op de voor de verdeling beschikbare hoeveelheid grondwater.
2.13 Mede gelet op de invloedsfeer waarbinnen deze waterverplaatsingen qua temperatuur en hydraulische effecten merkbaar zijn, moeten deze naar het oordeel van de rechtbank in beginsel aan een beoordeling van het college van gedeputeerde staten in het kader van goed en doelmatig grondwaterbeheer kunnen worden onderworpen.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de door het GeoThermic systeem veroorzaakte ondergrondse waterverplaatsingen als onttrekkingen/infiltreringen in de zin van de Gww moeten worden aangemerkt. Hier kan niet aan af doen dat het grondwater na opgepompt te zijn na verloop van tijd wordt teruggepompt in de oorspronkelijke omgeving zonder de bodem te verlaten. Dit laat immers onverlet dat waterverplaatsingen plaats vinden.
2.14 Ter ondersteuning van haar oordeel wijst de rechtbank op het gewijzigd voorstel voor de Waterwet (Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen, Kamerstukken I 2007-2008, 30 818, nr A), waar onder het onttrekken van grondwater wordt verstaan: onttrekken van grondwater aan een grondwaterlichaam, daaronder mede begrepen het onttrekken van water voor koude- en warmteopslag en het weer infiltreren in het grondwaterlichaam. In de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Waterwet (Kamerstukken II 2008-2009, 31 858, nr. 3 pag. 31) is weergegeven dat tot die systemen ook de zogenaamde monobronsystemen behoren, waarbij het grondwater niet boven het maaiveld wordt gepompt. Het is kennelijk de wil van de wetgever de Waterwet in dit opzicht aan te passen aan de stand der techniek. Anders dan verzoeksters stellen valt daarom niet a-contrario af te leiden dat de Gww zich thans niet over deze systemen uitstrekt.
2.15 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.16 Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat het GeoThermic systeem vergunningplichtig is onder de Gww. Door verzoeksters is nog geen vergunningaanvraag ingediend. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geoordeeld moet worden dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze concrete situaties behoort te worden afgezien. Het betoog van verzoeksters dat verweerder op grond van het vertrouwensbeginsel van handhavend optreden moet afzien, faalt. Dat verweerder enige tijd geen actie heeft ondernomen, wat daarvan ook moge zijn, brengt niet met zich dat daarmee het rechtens te honoreren vertrouwen is gewekt dat niet zal worden opgetreden tegen de huidige illegale situatie. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat verweerder terzake mededelingen doet waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is niet gebleken. Evenmin is gebleken van een motiveringsgebrek in die zin dat verweerder bij zijn besluiten van 5 juni 2008 niet is ingegaan op de standpunten van verzoeksters zoals deze bij wijze van zienswijzen naar voren zijn gebracht.
Het algemeen belang bij zicht en grip op een goed en doelmatig grondwaterbeheer en het belang van het voorkomen van precedentwerking heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van verzoeksters bij continuering van de huidige situatie.
2.17 De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.18 Hetgeen verzoeksters in beroep hebben aangevoerd, rechtvaardigt mitsdien niet de vernietiging van de bestreden besluiten. De beroepen zijn ongegrond. Onder deze omstandigheden wordt geen aanleiding gezien om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Met betrekking tot de verzoeken om een voorlopige voorziening
2.19 Gelet op de beslissingen in de hoofdzaken bestaat voor het treffen van voorlopige voorzieningen geen aanleiding. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart de beroepen ongegrond,
3.2 wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mr. J.M. Willems en
mr. A.B. Blomberg als leden en in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2009.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.