Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/218
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 2 februari 2009
inzake
[eiser sub 1] en [eiser sub 2],
wonende te [woonplaats],
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het beroep heeft betrekking op het besluit van verweerder van 18 december 2007, waarbij verweerder de bezwaren van eisers tegen het besluit van 2 februari 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan de Dienst Stadsontwikkeling (hierna: vergunninghouder) een bouwvergunning en vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verleend voor het realiseren van een zogenoemde fly-over en het reconstrueren van het 24-Oktoberplein/M.L. Kinglaan te Utrecht.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 20 maart 2008, waar namens eisers is verschenen drs. C. van Oosten, werkzaam bij het Bureau Rechtsbescherming te Utrecht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te ’s-Gravenhage, mr. H.P. de Keijzer en W. Matser, werkzaam bij de gemeente Utrecht. Namens vergunninghouder zijn verschenen E.J.B. Rooke, A.M.M. Baggen, drs. H.P.M. Cox, A.J.I.M. Wouters en drs. C.W.M. Riksen.
1.3 Na de behandeling van het beroep ter zitting is de rechtbank gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. In verband daarmee heeft de rechtbank het onderzoek ingevolge artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) is verzocht een onderzoek in te stellen en advies uit te brengen over hetgeen in beroep is aangevoerd met betrekking tot de luchtkwaliteit. Op het door de StAB uitgebrachte rapport van 30 juni 2008 is door de gemachtigde van eisers bij brieven van 30 augustus 2008 en 21 september 2008 gereageerd. Van de zijde van verweerder is gereageerd bij brieven van 4 september 2008 en 22 september 2008, waarna de StAB op
22 september 2008 nog een aanvullend rapport heeft uitgebracht.
1.4 Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van 3 oktober 2008, waar eiseres [eiser sub 1] in persoon is verschenen, bijgestaan door drs. C. van Oosten voornoemd. Eiser [eiser sub 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. C. van Oosten. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. R.J.G. Bäcker voornoemd. Verder is namens vergunninghouder ter zitting verschenen E.J.B. Rooke, A.M.M. Baggen, drs. H.P.M. Cox, A.J.I.M. Wouters voornoemd en J.A.M. van Dijk.
Overwegingen
2.1 Het thans voorliggende bouwplan voorziet in het realiseren van een zogenoemde fly-over en het reconstrueren van het 24-Oktoberplein/M.L. Kinglaan te Utrecht. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Om niettemin aan het bouwplan medewerking te verlenen heeft verweerder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.
2.2 De rechtbank stelt vast dat de door eisers aangevoerde gronden tegen het bestreden besluit zien op verschillende aspecten betreffende de luchtkwaliteit. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eisers ter zitting aangegeven dat de bezwaren tegen verweerders besluit van 18 december 2007 zich in de kern richten tegen de door verweerder gehanteerde verkeersgegevens en verkeersintensiteiten in de autonome situatie en de plansituatie. Eisers zijn daarnaast van mening dat verweerder te lage percentages zwaar en middelzwaar verkeer heeft gehanteerd. Verder zou verweerder bij de saldering het aantal blootgestelden niet juist hebben berekend.
2.3 Verweerder heeft in het kader van het realiseren van de fly-over en het reconstrueren van het 24-Oktoberplein/M.L. Kinglaan te Utrecht een onderzoek laten verrichten naar de luchtkwaliteit. Van dit onderzoek is op 27 september 2006 een rapport uitgebracht door DSO Afdeling Milieu & Duurzaamheid. Verder is door TNO een windtunnelonderzoek uitgevoerd naar de concentraties stikstofdioxide en fijn stof. Tevens zijn (geactualiseerde) luchtrapportages met betrekking tot de realisering van de fly-over uitgebracht door SO Afdeling Milieu & Duurzaamheid. Op basis van die rapportages is verweerder tot de conclusie gekomen dat met de realisatie van de fly-over wordt voldaan aan het salderingsvereiste van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005).
2.4 Op 15 november 2007 is in werking getreden de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), Stb. 2007/414, die het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) vervangt. In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in onder meer de uitspraak van 24 december 2008, LJN: BG8276, moet worden geoordeeld dat deze wet onmiddellijke werking heeft. Hieruit volgt dat verweerder aan het bestreden besluit, dat is genomen na 15 november 2007, ten onrechte het Blk 2005 ten grondslag heeft gelegd. Het bestreden besluit komt om deze reden voor vernietiging in aanmerking. Aangezien de grenswaarden voor de relevante stoffen per 15 november 2007 niet zijn gewijzigd, zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Daarbij dient acht te worden geslagen op de wettelijke luchtkwaliteitseisen, zoals die gelden sedert 15 november 2007.
2.5 Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidt ten tijde van belang, kunnen bestuursorganen de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden of de daar bedoelde wettelijke voorschriften, waarvan de uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen dan wel toepassen:
a. (…);
b. hetzij in gevallen waarin bij een uitoefening of toepassing, met inachtneming van het vijfde lid en de krachtens dat lid gestelde regels, aannemelijk is gemaakt dat:
1°. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van die uitoefening of toepassing per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft, of
2°. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregel of een door die uitoefening of toepassing optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert;
c. (…);
d. (…).
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van de Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling) bevat het betrokken besluit in geval van uitoefening van een bevoegdheid met projectsaldering ten minste een beschrijving van de toename of vermindering van de concentratie van een stof in het salderingsgebied, alsmede een beschrijving van de autonome situatie die daarbij als uitgangspunt is genomen.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder d, van de Regeling bevat, ingeval van uitoefening van een bevoegdheid van projectsaldering, de motivering van het betrokken besluit in elk geval overwegingen met betrekking tot de manier waarop bij de vaststelling van de maatregelen rekening is gehouden met het aantal mensen dat wordt blootgesteld aan een toename of vermindering van de concentratie van een stof.
2.6 De StAB heeft zich naar aanleiding van de door verweerder bij het bestreden besluit gehanteerde verkeersgegevens en verkeersintensiteiten in de uitgebrachte rapporten op het standpunt gesteld dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt van welke intensiteiten moet worden uitgegaan. Voorts heeft de StAB gesteld dat het niet duidelijk is of de in de rapporten opgenomen verkeersintensiteiten als voldoende representatief moeten worden beschouwd en dat niet uitgesloten kan worden dat is uitgegaan van onjuiste invoergegevens.
2.7 De rechtbank ziet hierin evenwel geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank overweegt in dit verband in de eerste plaats dat de StAB in de uitgebrachte rapporten er ten onrechte van is uitgegaan dat het bestreden besluit is gebaseerd op verkeersgegevens afkomstig van zowel het verkeersmodel VRU 1.095 als VRU 1.31 UTR 1.13 (hierna VRU 1.31). Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit enkel gebruik is gemaakt van verkeersmodel
VRU 1.31.
De rechtbank begrijpt de stellingen van eisers aldus dat het door verweerder gebruikte verkeersmodel gebrekkig of niet betrouwbaar is, dan wel dat het op een gebrekkige wijze is gehanteerd. De rechtbank stelt vast dat met betrekking tot het in het kader van luchtkwaliteitsonderzoek te gebruiken verkeersmodel geen wettelijke eisen zijn gesteld. Verweerder heeft ervoor gekozen gebruik te maken van het verkeersmodel VRU 1.31, het model dat in de regio Utrecht door provincie en lokale overheden wordt gebruikt bij beleidsbeslissingen en het voorbereiden en nemen van (planologische) besluiten. Het model wordt gevoed met verkeersgegevens, deels van verkeersmetingen en tellingen, maar ook met berekende of geprognosticeerde verkeersgegevens. Verder wordt het model gevoed met gegevens over aantallen arbeidsplaatsen en inwoners in de regio en de kernen, welke gegevens wijzigen als gevolg van de meest recente inzichten over groei- en toekomstdoelstellingen. VRU 1.31 is een verkeersmodel waaraan ten opzichte van de vorige versie nieuwe informatie is toegevoegd, bijvoorbeeld naar aanleiding van genomen of te nemen verkeersbesluiten. Het model wordt gevoed met zowel landelijke als regionale verkeersgegevens, hetgeen geschied door deskundigen op het gebied van verkeers- en stadsontwikkeling. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was VRU 1.31 het meest actuele verkeersmodel; het model VRU 2.0 was nog niet ingevoerd. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het voorbereiden en nemen van het bestreden besluit het verkeersmodel VRU 1.31 niet mocht gebruiken.
Bij de vraag of verweerder de verkeersgegevens afkomstig uit het VRU 1.31-model aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen, geldt het volgende. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder de gegevens uit het model in beginsel kan gebruiken als grondslag voor besluitvorming, tenzij blijkt of aannemelijk wordt dat die gegevens onjuist zijn of een onvoldoende representatief beeld geven van de verkeerssituatie. Hiervan is de rechtbank niet gebleken. Eisers miskennen dat VRU 1.31 een zogenaamd etmaalmodel is. Gemeten of berekende verkeersgegevens worden omgerekend naar etmaalgemiddelden over zeven dagen per week. Die gemiddelden kunnen aanzienlijk afwijken van gemeten aantallen verkeersbewegingen op wegvakken gedurende werkdagen, zoals op de M.L. Kinglaan, met name tijdens spitsuren. Daarmee is echter niet gegeven dat het model ongeschikt zou zijn om te gebruiken in het kader van luchtkwaliteitsonderzoek.
Ook het feit dat verweerder door de jaren heen uitgaat van verschillende verkeersintensiteiten op een en hetzelfde wegvak en dat de verkeersintensiteiten soms zelfs lager uitvallen, terwijl de betreffende verkeersmaatregel gericht is op het faciliteren van de doorstroom van (extra) verkeer, maakt de gegevens niet onbruikbaar. Mede gelet op de door verweerder ter zitting gegeven uitgebreide toelichting is de rechtbank van oordeel dat de gegevens afkomstig uit de verschillende versies van het VRU-model (1.095, 1.31, 2.0), ook al zien ze op hetzelfde wegvak, zich niet laten vergelijken, althans niet zonder meer. Daarbij is van belang dat voortschrijdend inzicht heeft geleid tot wijziging van de modellen (wel of geen eindmodel), en dat de relevante gegevens met het verstrijken van de tijd aan (substantiële) wijziging onderhevig zijn, onder andere als gevolg van de vertraagde bouwproductie in de Leidsche Rijn.
Dat de verkeersgegevens bij eisers en de StAB de nodige twijfels oproepen is onvoldoende om te oordelen dat de door verweerder berekende verkeersintensiteiten onjuist zijn, dan wel een onvoldoende representatief beeld geven van de verkeersituatie op de relevante wegvakken in de autonome en de plansituatie. Daarbij is betrokken dat de twijfels niet zijn onderbouwd met gegevens die op een gedegen onderzoek berusten.
Vorenstaande geldt ook ten aanzien van de door eisers geuite twijfel met betrekking tot het percentage zwaar en middelzwaar verkeer. Ook op dit punt volgt de rechtbank het standpunt van verweerder.
Deze beroepsgrond van eisers slaagt dan ook niet.
2.8 Naar aanleiding van de beroepsgrond over de wijze waarop bij de saldering het aantal blootgestelden is berekend, overweegt de rechtbank als volgt.
2.9 Een toename van de concentratie van een stof waarbij de grenswaarde is of wordt overschreden, behoeft niet in de weg te staan aan de goedkeuring van een plan, indien sprake is van een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof en de luchtkwaliteit per saldo verbetert door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect.
Inzicht dient dan te bestaan in de concentraties van de stof ter plaatse van de verslechtering en de verbetering die daar tegenover wordt gesteld.
Vervolgens moet, om te kunnen beoordelen of een verbetering kan worden gesteld tegenover een verslechtering zodanig dat van een per saldo verbetering van de luchtkwaliteit kan worden gesproken, worden bezien welk gewicht aan de verslechtering en verbetering toekomt.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit, gelezen in samenhang met de gedingstukken, een voldoende deugdelijke omschrijving bevat van het plan- en salderingsgebied als bedoeld in de Regeling. De rechtbank wijst in dit verband op de Toelichting salderingsmethodiek gemeente Utrecht d.d. 9 juni 2008 (bijlage 15 bij het StAB-rapport), en op de zich onder de gedingstukken bevindende kaart, waarin de wegvakken zijn aangegeven waar zich een toename of vermindering van de concentratie van een stof voordoet.
De rechtbank is niet gebleken dat de wijze waarop verweerder heeft gesaldeerd strijdig is met het bepaalde in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Wet milieubeheer. Uit de hiervoor genoemde kaart en uit bijlage 4 bij de geactualiseerde luchtrapportage van 12 november 2007 blijkt dat als gevolg van de realisering van de fly-over sprake zal zijn van een situatie waarin de luchtkwaliteit op diverse wegvakken zal verslechteren, maar op andere wegvakken juist zal verbeteren. Uit de geactualiseerde luchtrapportage en de daarop gegeven toelichting blijkt voorts dat de saldering heeft plaatsgevonden door voor de verschillende wegvakken het overschrijdingsvolume en het blootstellingsoverschrijdingsvolume in zowel de autonome, als in de plansituatie te bepalen voor de relevante jaren. Het overschrijdingsvolume, zijnde de wegvaklengte vermenigvuldigd met de hoogte van de overschrijding ten opzichte van de grenswaarde, is daarbij berekend voor alle wegvakken met een normoverschrijding, terwijl in de berekening van het blootstellingsoverschrijdingsvolume, zijnde het aantal blootgestelden vermenigvuldigd met de hoogte van de overschrijding, alle bewoners van huizen binnen
15 meter van de wegrand zijn meegenomen. Voor elk woonwegvak is het aantal blootgestelden bepaald aan de hand van de gemiddelde woonbezetting en het aantal woningen per wegvak. Verweerder heeft in de berekening betrokken alle woningen die binnen 15 meter vanaf de wegrand zijn gelegen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het aantal blootgestelden op deze wijze mogen berekenen, en is deze wijze van berekenen, hoewel niet standaard, niet in strijd met de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (stcrt. 2007, nr. 220). Daarbij is van belang dat aannemelijk is gemaakt dat aldus feitelijk een worst-case scenario wordt gehanteerd. Zo zal, blijkens de op 9 juni 2008 gegeven toelichting, in 2010 op de wegvakken waar een grensoverschrijding plaatsvindt op het rekenpunt (5 meter vanaf de wegrand) in 85 tot 90% van de gevallen zich geen overschrijding van de grenswaarden voordoen op een afstand van 15 meter van de wegrand. De rechtbank heeft geen grond aan de juistheid van de toelichting door verweerder op dit punt te twijfelen. Voorts heeft verweerder, anders dan eisers lijken te stellen, acht mogen slaan op het verschil tussen tijdelijk en langdurig blootgestelden, door winkelend publiek en passanten buiten beschouwing te laten. Ook heeft verweerder van gewicht kunnen achten de mate van blootstelling aan de betreffende stoffen en niet uitsluitend het aantal blootgestelden in het overschrijdingsoppervlak.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de beroepsgrond over het aantal blootgestelden in relatie tot de toegepaste saldering faalt, nu van strijd met artikel 5.16 van de Wet milieubeheer, het bepaalde in de Regeling en in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 op dit punt niet is gebleken, en verweerder zijn werkwijze afdoende heeft toegelicht.
2.10 De rechtbank komt tot de slotsom dat hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd niet kan leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit, los van het toepassen van het verkeerde wettelijk kader, op een onjuiste grondslag is gebaseerd. Hierin is aanleiding gelegen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel in stand te laten.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 18 december 2007,
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven,
3.4 bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres [eiser sub 1] betaalde griffierecht van
€ 143,- aan haar vergoedt,
3.5 veroordeelt verweerder in de kosten van eisers in dit geding ten bedrage van € 644,-, te betalen door de gemeente Utrecht aan eisers.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mr. G.J. van Binsbergen en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse als leden en in het openbaar uitgesproken op
2 februari 2009.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
N.B.:
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.