Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/3942
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 2 januari 2008
inzake
de werkgeversvereniging WENb,
gevestigd te Arnhem, en
77 leden van de WENb,
eiseressen,
tegen
het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam Instituut Zorgverzekering voor Ambtenaren Nederland (IZA),
verweerder.
Inleiding
1.1 De WENb heeft, mede als gemachtigde van 77 van haar leden - zoals genoemd op de bijlage gevoegd bij het beroepschrift - (hierna: de leden), beroep ingesteld tegen het besluit van 28 september 2006 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het besluit van 30 maart 2006 ongegrond heeft verklaard.
Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd om de leden aanspraak te verlenen op uitkering van de op het tijdstip van opheffing van het IZA (1 januari 2006) aanwezige bezittingen minus verplichtingen, op de grond dat de leden voor de toepassing van artikel 42 van de Gemeenschappelijke regeling zorgverzekering ambtenaren Nederland (hierna: IZA-regeling) niet kunnen worden aangemerkt als ‘deelnemend lichaam’.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 24 oktober 2007, waar eiseressen - daartoe ambtshalve opgeroepen - zijn verschenen bij gemachtigde mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam en mr. P.C.F. van der Vlugt, secretaris van de WENb.
Verweerder heeft zich - eveneens daartoe ambtshalve opgeroepen - laten vertegenwoordigen door mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam, en door mr. L.M.M. Verheijen, werkzaam bij het IZA.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2 Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) eerder heeft overwogen gaat het bij de collectieve belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb om een collectief belang dat los kan worden gezien van dat van de individuele leden. Uit de uitspraak van de ABRvS van 23 augustus 2006, LJN: AY6762, volgt dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten, heeft de WENb ten doel de sociale en sociaal-economische belangen van haar leden te behartigen. Het belang van de leden, waarvoor eiseres in deze procedure opkomt, is derhalve een belang dat zij, gelet op haar statutaire doelstelling, in het bijzonder behartigt. De WENb kan dan ook, naast haar leden, als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb worden aangemerkt en in haar beroep worden ontvangen.
2.3 Het IZA is een openbaar lichaam dat is ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling (de IZA-regeling) als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De IZA-regeling moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
Op 1 januari 2006 is de Zorgverzekeringswet in werking getreden, reden waarom het algemeen bestuur van het IZA heeft besloten tot opheffing van de IZA-regeling. Ingevolge artikel 42, derde lid, van de IZA-regeling zal hetgeen van de bezittingen overblijft nadat verder aan alle verplichtingen is voldaan, aan de deelnemende lichamen worden uitgekeerd.
2.4 Eiseressen betogen in beroep dat de leden, als rechtspersonen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de IZA-regeling, mede aanspraak kunnen maken op het, na de opheffing van de gemeenschappelijke regeling IZA, overblijvende batige saldo. Zij stellen zich daartoe - kort gezegd - op het standpunt dat zij voor de toepassing van artikel 42, derde lid, van de IZA-regeling, waarin is geregeld dat het batig saldo aan de deelnemende lichamen zal worden uitgekeerd, aangemerkt moeten worden als, dan wel gelijk gesteld moeten worden met, in de gemeenschappelijke regeling IZA deelnemende lichamen. Zij voeren daartoe aan dat het huidige batige saldo mede is gevormd door de door hen betaalde (werkgevers)premies. Verder baseren zij zich op een redelijke uitleg van het bepaalde in artikel 42, derde lid, van de IZA-regeling.
2.5 Bij besluit van 30 maart 2006 heeft verweerder de aanspraak van de leden op een aandeel in het na de opheffing van de gemeenschappelijke regeling IZA resterend batig saldo afgewezen omdat de leden niet kunnen worden aangemerkt als deelnemende lichamen in de IZA-regeling. Verweerder heeft dit besluit bij het thans bestreden besluit op bezwaar gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
2.6 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d van de IZA-regeling wordt onder lichaam verstaan: een publiekrechtelijke rechtspersoon.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e van de IZA-regeling wordt onder rechtspersoon verstaan: een civielrechtelijke rechtspersoon.
Artikel 2 van de IZA-regeling luidt als volgt.
Er is een openbaar lichaam. Het draagt de naam Instituut Zorgverzekering Ambtenaren Nederland (I.Z.A. Nederland), in deze regeling verder aangeduid als het instituut. Het is gevestigd te Nieuwegein.
Artikel 4, aanhef, onder a en b van de IZA-regeling luidt als volgt:
Deelnemer in de zin van deze regeling is:
a. de ambtenaar, die in vaste of tijdelijke dienst door of vanwege een aan deze regeling deelnemend lichaam is aangesteld om een betrekking te bekleden, waaraan een pensioen is verbonden;
b. de gewezen ambtenaar, die de dienst van een aan deze regeling deelnemend lichaam in het genot van pensioen, wachtgeld of uitkering heeft verlaten, indien hij op de dag voorafgaande aan het ontslag deelnemer was en aan het instituut schriftelijk binnen een maand na dat tijdstip te kennen heeft gegeven dat hij onder volledige aanvaarding van deze regeling deelnemer wenst te blijven.
Ingevolge artikel 5, eerste lid onder a, van de IZA-regeling is het algemeen bestuur bevoegd onder door hem te stellen voorwaarden als deelnemers toe te laten het personeel dat werkzaam is in een betrekking in dienst van een lichaam of een rechtspersoon als bedoeld in artikelen B2 en B3 van de Algemeen burgerlijke pensioenwet.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de IZA-regeling kan slechts tot opheffing der regeling worden overgegaan nadat op voorstel van het algemeen bestuur twee derde van de algemene besturen van de deelnemende lichamen daartoe heeft besloten.
Artikel 42 van de IZA-regeling luidt als volgt.
1. De op het tijdstip van opheffing aanwezige bezittingen van het instituut zullen in de eerste plaats tot een zodanig bedrag worden gereserveerd als nodig is om de realisering van de rechten der deelnemers tot dat tijdstip, met inbegrip van die genoemd in artikel 9, tweede lid, te verzekeren.
2. Van het resterende bezit zal zoveel mogelijk een zodanig bedrag worden gereserveerd als nodig is om aan de verplichtingen tegenover het personeel van het instituut te kunnen voldoen.
3. Hetgeen overblijft nadat verder aan alle verplichtingen is voldaan, zal aan de deelnemende lichamen worden uitgekeerd in verhouding van de bijdrage van elk tot het totaal der bijdragen over de laatst verlopen drie kalenderjaren.
4. Hetgeen in geval van opheffing ontbreek tot dekking van nog te verrichten uitgaven, zal ten laste der deelnemende lichamen worden omgeslagen naar de in het derde lid bedoelde verhouding.
Beoordeling
2.7 De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder de leden terecht niet heeft aangemerkt als ‘deelnemend lichaam’ in de zin van de IZA-regeling. De rechtbank beantwoordt die vraagt bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
2.8 De rechtbank ontleent aan de gedingstukken dat de leden van eiseres zogeheten B3-lichamen zijn, dat wil zeggen privaatrechtelijke lichamen waarvan het personeel op 31 december 1995 geheel of ten dele ambtenaar was in de zin van de Algemeen burgerlijk pensioenwet. Een deel van het personeel van die B3-lichamen was met toepassing van artikel 5, eerste lid, van de IZA-regeling toegelaten als deelnemer (verzekerde) in de IZA-regeling.
2.9 De bevoegdheid tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling komt ingevolge de Wgr slechts toe aan gemeenten, provincies en waterschappen. De Wgr opent geen mogelijkheid voor privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals de leden, om deel te nemen in een gemeenschappelijke regeling, behoudens het bepaalde in de artikelen 93 en 96 van die wet, inhoudende dat het bestuur van die rechtspersoon bij koninklijk besluit, gepubliceerd in de Staatscourant, tot deelneming wordt gemachtigd. Gesteld, noch gebleken is dat daarvan in het onderhavige geval sprake is.
2.10 Uit de toelichting bij artikel 1 (definitiebepaling) aanhef en onder de en e van de IZA-regeling volgt dat onder ‘een lichaam’ een publiekrechtelijke rechtspersoon wordt verstaan. Dit kan zijn een aan de regeling deelnemend lichaam (gemeente, provincie) of een lichaam waarvan het personeel als deelnemer is toegelaten. Indien is bedoeld iets te bepalen ten aanzien van alleen de deelnemende lichamen, dan wordt expliciet gesproken van ‘deelnemende lichamen’. Wanneer daarentegen sprake is van ‘een rechtspersoon’ wordt daarmee een civielrechtelijke rechtspersoon bedoeld. Indien deze rechtspersoon voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 5, eerste, sub a, dan kan het personeel van die rechtspersoon als deelnemer worden toegelaten.
2.11 De toetreding tot de gemeenschappelijke regeling is geregeld in artikel 39, eerste lid, van de IZA-regeling. Door eiseressen is niet gesteld en de rechtbank is niet gebleken dat de leden met toepassing van dit artikellid tot de regeling zijn toegelaten. Dit strookt met voornoemde bepalingen, waaruit volgt dat de toetreding tot de regeling is voorbehouden aan publiekrechtelijke rechtspersonen.
2.12 Ingevolge het eerste lid van artikel 5 van de IZA-regeling kan het personeel dat werkzaam is in een betrekking in dienst van een lichaam of een rechtspersoon als bedoeld in de artikelen B2 en B3 van de Algemene burgerlijke pensioenwet, als deelnemers tot de regeling worden toegelaten. Naar het oordeel van de rechtbank opent artikel 5 van de IZA-regeling, niet de mogelijkheid om de daargenoemde rechtspersonen zelf als deelnemend lichaam te laten toetreden tot de regeling. Het gegeven dat (een deel van) hun personeel als deelnemer (lees: verzekerde) is toegelaten tot de IZA-regeling, kan er derhalve niet toe leiden dat de leden zijn aan te merken als deelnemend lichaam dan wel daarmee moeten worden gelijkgesteld.
2.13 De IZA-regeling biedt overigens geen mogelijkheid om rechtspersonen, waarvan het personeel op grond van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, sub a, van de IZA-regeling is toegelaten tot de gemeenschappelijke regeling, aan te merken of gelijk te stellen met een deelnemend lichaam in de zin van de IZA-regeling.
2.14 Uit het vorenstaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de leden niet als ‘deelnemend lichaam’ in de zin van de IZA-regeling kunnen worden aangemerkt.
2.15 De rechtbank volgt eiseressen niet daar waar zij stellen dat een redelijke uitleg van artikel 42, derde lid, van de IZA-regeling er toe noopt de leden gelijk te stellen aan een ‘deelnemend lichaam’ in de zin van de IZA-regeling. Artikel 42 van de IZA-regeling regelt dat een eventueel batig saldo aan de deelnemende lichamen wordt uitgekeerd en laat verweerder geen ruimte om onder deelnemende lichamen tevens de rechtspersonen te begrijpen waarvan het personeel als deelnemer (verzekerde) tot de regeling is toegelaten. Dit artikel biedt evenmin ruimte voor het voeren van beleid in de door eiseressen gewenste zin.
2.16 Naar aanleiding van de klacht van eiseres dat een strikte toepassing van dit artikel leidt tot een onredelijke en onbillijke uitkomst wordt overwogen dat het de rechter niet vrij staat te treden in de billijkheid van regelgeving. Het gegeven dat de leden in het verleden (werkgevers)premies hebben betaald en daarmee hebben bijgedragen aan het batige saldo, vormt geen aanleiding om, in afwijking van artikel 42, derde lid, van de IZA-regeling, hier anders over te oordelen. De rechtbank komt niet toe aan de vraag of schending van enig beginsel van behoorlijk bestuur in dat geval zou moeten leiden tot een toepassing contra legem aangezien zij eiseressen niet volgt in de stelling dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de aanspraken van de leden af te wijzen. Schending van het gelijkheidsbeginsel is niet aan de orde nu de positie van de leden feitelijk niet gelijk is te stellen aan de positie van de deelnemende lichamen en daarmee ook niet op één lijn is te stellen. Ook voor zover is verwezen naar de positie van de leden onder de Interprovinciale Ziektekostenregeling faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel, nu die regeling op onderdelen wezenlijk verschilt van de IZA-regeling, is gebaseerd op een andere eigenstandige gemeenschappelijke regeling en een ander bestuur heeft.
2.17 Hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mrs. M.P. Gerrits-Janssens en R.F.B. van Zutphen als leden en in het openbaar uitgesproken op 2 januari 2008.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.