Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 07/2569
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 oktober 2007
inzake
de Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
gevestigd te Utrecht,
verzoekster,
tegen
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft betrekking op verweerders besluit van 11 september 2007, waarbij verweerder vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heeft verleend voor het aanleggen van de aansluiting op de onderdoorgang onder de spoorbaan Utrecht-Woerden (onderdeel van de Nieuwe Ontsluiting Utrecht West 2 (NOUW2)) aan het industrieterrein Lage Weide te Utrecht.
1.2 Het verzoek is op 1 oktober 2007 ter zitting behandeld, waar namens verzoekster is verschenen drs. C. van Oosten, werkzaam bij het Bureau Rechtsbescherming. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door A.M.M. Baggen, A. Keijzer en mr. H.P. de Keijzer, allen werkzaam bij de gemeente Utrecht.
1.3 De voorzieningenrechter heeft met toepassing van artikel 8:64 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Verweerder heeft nadien nadere stukken aan de rechtbank toegezonden, waarop door verzoekster is gereageerd. Nadat daarvoor door partijen toestemming is verleend, heeft de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 De voorzieningenrechter ziet geen beletsel om verzoekster in haar verzoek te ontvangen. De Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht heeft als haar statutaire doelstelling onder meer het instellen van rechtsmiddelen (zowel bestuursrechtelijk als civielrechtelijk) tegen besluiten, plannen en situaties in de stad en regio Utrecht, die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in verband met de verontreiniging van de lucht, waarbij onder meer het verkeer een belangrijke rol speelt. Gelet hierop is de Stichting naar voorlopig oordeel belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb bij het bestreden besluit.
2.4 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb, de gronden van het verzoek die door verzoekster niet reeds naar voren zijn gebracht in de zienswijze, buiten beschouwing moeten worden gelaten, dan wel niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt artikel 6:13 van Pro de Awb noch de toelichting op dit artikel aanknopingspunten voor dit standpunt. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit, gezien de wetsgeschiedenis (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nr. 3 en kamerstukken II 2004/2005, 29 421, nr. 11), voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het onderhavige vrijstellingsbesluit ex artikel 19, tweede lid, van de WRO moet voor de toepassing van artikel 6:13 Awb Pro als één besluit, dat zich niet laat opdelen in meerdere besluitonderdelen, worden aangemerkt. Nu verzoekster een zienswijze heeft ingediend tegen het vrijstellingsbesluit, staat het haar vrij om in beroep en in haar verzoek om een voorlopige voorziening gronden aan te voeren die zien op ditzelfde besluit. Die gronden hoeven niet noodzakelijkerwijs aan te sluiten bij hetgeen in de zienswijze naar voren is gebracht.
2.5 Het plan waarvoor vrijstelling is verleend omvat het aanleggen van de aansluiting op de onderdoorgang onder de spoorbaan Utrecht-Woerden (onderdeel van NOUW2) aan het industrieterrein Lage Weide.
2.6 De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het aanleggen van de aansluiting in strijd is met het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Lage Weide in hoofdzaak", waar de gronden de bestemming "openbaar groen, waterstaatsdoeleinden, hoofdverkeersweg en weg" hebben en ingevolge de plankaart bestemd zijn voor "openbaar groen".
Verweerder heeft besloten ten behoeve van de realisering van het project met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist.
Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid van dit artikel, voor zover hier van belang, wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid van de WRO, bevat het vrijstellingsbesluit, bedoeld in artikel 19, tweede lid, een beschrijving van het betrokken project, de ruimtelijke onderbouwing en de afweging die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen.
Gedeputeerde staten van de provincie Utrecht hebben ter invulling van artikel 19, tweede lid, van de WRO in hun "Circulaire artikel 19 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de Circulaire) aangegeven in welke categorieën van gevallen vrijstelling kan worden verleend van een bestemmingsplan zonder dat een voorafgaande verklaring van geen bezwaar is vereist. In deze Circulaire, gedateerd 4 juli 2006 en in werking getreden op 1 september 2006, is in artikel 3.1.2 (de limitatieve lijst), onder A, sub b, opgenomen dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen voor bouw en aanleg c.q. aanpassing van bestaande weg-, water-, parkeer- en groenvoorzieningen van lokale aard.
2.7 Verzoekster voert aan dat verweerder ten onrechte vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft verleend aangezien de aanleg van de NOUW2 geen wegvoorziening van lokale aard is.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het onderhavige traject over het industrieterrein Lage Weide loopt en deel uitmaakt van het gemeentelijke wegennet en daarmee een lokaal karakter heeft. Het enkele feit dat de NOUW2 wordt genoemd in afspraken op rijks- dan wel provinciaal niveau brengt niet met zich dat het karakter van het betreffende gedeelte van de weg moet worden getypeerd als bovenlokaal. Dat het traject van de NOUW2 de functie krijgt van ontsluiting van de rijksweg A2 betekent evenmin dat daarom moet worden gesproken van een weg met een bovenlokaal karakter. In dit verband is van belang dat de NOUW2 de nieuwe verbinding vormt tussen de rijksweg en de Verlengde Vleutenseweg, en daarmee met het centrum van Utrecht, en op deze wijze zorgt voor de bereikbaarheid van de gemeentelijke kerngebieden.
2.8 De ruimtelijke onderbouwing voor het project is neergelegd in Bijlage 1 behorende bij de verleende vrijstelling van 11 september 2007 (BV2072978). Deze onderbouwing bevat onder meer de beschrijving van het projectgebied, van de geldende planologische situatie, van de visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied en van de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving. Het project is getoetst aan gemeentelijk-, provinciaal- en rijksbeleid en er is aandacht besteed aan aspecten van verkeer, lucht, water, bodem en geluid.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster geen gronden naar voren heeft gebracht die zien op de ruimtelijke onderbouwing als zodanig, doch voornamelijk op aspecten van luchtkwaliteit.
Naar voorlopig oordeel is er geen aanleiding de ruimtelijke onderbouwing van het project niet toereikend te achten.
2.9 Gelet op het bovenstaande was verweerder dan ook bevoegd toepassing te geven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO.
2.10 Verzoekster betoogt dat de eisen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) in de weg staan aan verlening van de vrijstelling.
In artikel 5, eerste lid, van het Blk 2005 is bepaald dat concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes buiten beschouwing worden gelaten.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxide, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Blk 2005 wordt, voor zover hier van belang, onder de in lid 1 bedoelde bevoegdheden in ieder geval begrepen de bevoegdheid op grond van artikel 19 van Pro de WRO.
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef, van het Blk 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
Gezien het laatstgenoemd artikellid staat een reeds bestaande overschrijding van een voor de luchtkwaliteit gestelde grenswaarde niet in de weg aan het uitoefenen van een vrijstelling, zo lang de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht niet verder toeneemt tengevolge van de realisering van het project.
Bij de Regeling saldering luchtkwaliteit 2005 (regeling van 11 maart 2006, in werking getreden op 17 maart 2006) heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer nadere regels gesteld inzake de saldering van luchtkwaliteitsnormen.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Blk 2005 gelden voor stikstofdioxide (NO2) de volgende grenswaarden:
a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden:
a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.11 Verweerder heeft het bureau Witteveen+Bos (hierna: W+B) opdracht gegeven onderzoek te doen naar de gevolgen die de realisatie van de NOUW2 zal hebben op de luchtkwaliteit. W+B hebben vervolgens berekeningen uitgevoerd met het ADMS-Urbanmodel aan de hand van door de gemeente aangeleverd cijfermateriaal en hebben hun berekeningen en conclusies neergelegd in het rapport "NOUW2 luchtkwaliteitsonderzoek" van 30 mei 2007. In dit rapport wordt een vergelijking gemaakt tussen de situatie in het plangebied in 2008 en in 2010 en 2015 in de autonome situatie enerzijds en met realisering van het project anderzijds. De conclusie van het rapport luidt dat met de realisatie van de NOUW2 wordt voldaan aan het salderingsvereiste van artikel 7, derde lid, van het Blk. Verweerder heeft het rapport aan zijn vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegd en stelt zich op het standpunt dat de aanleg van de NOUW2 niet zal leiden tot een situatie strijdig met het Blk 2005.
2.12 Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de door W+B in hun rapport gehanteerde cijfers en conclusies niet controleerbaar en/of verifieerbaar zijn nu onduidelijk is welke (invoer)gegevens de gemeente heeft gehanteerd en welke gegevens aan W+B zijn verstrekt.
Uit de bijlagen bij het rapport van W+B blijkt echter van welke verkeersintensiteiten het bureau is uitgegaan. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat voor de berekening van de verkeersintensiteiten op de NOUW2 gebruik is gemaakt van het zogenaamd dynamisch verkeersmodel van de gemeente Utrecht en dat W+B deze (door verweerder aangeleverde) cijfers één op één hebben overgenomen.
Op verzoek van de voorzieningenrechter heeft verweerder na de zitting de aan het onderzoek van W+B ten grondslag liggende verkeersintensiteiten, inclusief een toelichting hierop, alsnog aan de rechtbank en aan verzoekster verstrekt. Verzoekster heeft hierop gereageerd. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat er discrepantie bestaat tussen de door verweerder aan W+B aangeleverde cijfers enerzijds en de door W+B gebruikte cijfers anderzijds. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is thans voldoende inzichtelijk gemaakt van welke invoergegevens is uitgegaan. Dat, zoals verzoekster stelt, verweerder niet de digitale GIS SHaPe-bestanden heeft verstrekt, kan niet leiden tot een ander oordeel nu er geen reden is om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van verweerder dat de aan de rechtbank verstrekte gegevens de "papieren uitdraai" vormen van de eerder genoemde digitale bestanden, zoals die aan W+B zijn aangeleverd.
2.13 Wat betreft de vraag of verweerder bij het bepalen van de autonome situatie een aantal met het onderhavige project samenhangende planologische ontwikkelingen, waaronder de afsluiting van de op- en afrit Oog in Al, en de nieuwe op- en afrit Lage Weide, heeft mogen meenemen, overweegt de voorzieningenrechter dat de bedoelde ontwikkelingen zijn neergelegd in inmiddels onherroepelijke besluiten. Gelet hierop is verweerder bij het vaststellen van de autonome situatie in deze procedure terecht uitgegaan van een situatie inclusief de gevolgen van die besluiten. Dat de afslag Oog in Al thans feitelijk nog in gebruik is, kan niet leiden tot een ander oordeel. Voor zover verzoekster betoogt dat voor het daadwerkelijk afsluiten van de afritten nog een verkeersbesluit noodzakelijk is, merkt de voorzieningenrechter op dat dit geen consequenties heeft voor de planologische besluitvorming en de bij het vrijstellingsbesluit te hanteren uitgangspunten.
2.14 Verzoekster heeft er terecht op gewezen dat op pagina 10 van het rapport van W+B wordt gesproken over verkeer dat in de autonome situatie de afslag Oog in Al neemt, hetgeen impliceert dat deze afslag in de autonome situatie nog "open" is. Op dezelfde pagina van dit rapport valt echter eveneens te lezen "Alle fysieke veranderingen in de A2 zijn voor het onderhavige project autonome ontwikkelingen en zijn derhalve zowel in de autonome situatie als in de plan situatie meegenomen". Dit strookt met het standpunt van verweerder, zoals ingenomen in het bestreden besluit en zoals toegelicht ter zitting. Verweerder heeft hierover in zijn brief van 24 oktober 2007 aangegeven dat de door verzoekster aangehaalde passage een verschrijving is en dat door W+B is bedoeld de afslag Hooggelegen, welke afslag is gelegen langs de A2 ten zuiden van de afslag Oog in Al. Verweerder benadrukt dat W+B zijn uitgegaan van een autonome situatie waarin de afslag Oog in Al is komen te vervallen.
Gelet op het voorgaande moet worden geconstateerd dat in zoverre sprake is van een inconsistentie in het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapport. De voorzieningenrechter heeft echter de overtuiging, gelet op de mededelingen van verweerder over de uitgangspunten ten aanzien van de autonome situatie en het beschikbare cijfermateriaal, dat sprake is van een kennelijke misslag, en dat bij de berekening en de daarop gebaseerde besluitvorming is uitgegaan van een autonome situatie waarin de afslag Oog in Al reeds is afgesloten. In genoemde inconsistentie wordt dan ook geen aanleiding gevonden het bestreden besluit te schorsen.
2.15 Met verzoekster kan worden vastgesteld dat sprake is van een verschil tussen de door verweerder in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen prognose van 14.400 motorvoertuigen per etmaal voor de NOUW2 en de door W+B gehanteerde cijfers. De voorzieningenrechter constateert dat in de ruimtelijke onderbouwing is uitgegaan van een enkele prognose en dat onduidelijk is waarop deze prognose is gebaseerd. De door W+B berekende intensiteiten voor NOUW2 berusten op de meest recente versie van het eerder genoemde dynamisch verkeersmodel. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door W+B berekende intensiteiten. Daarbij is van belang dat verweerder er in zijn toelichting van 5 oktober 2007 op heeft gewezen dat de prognose in de ruimtelijke onderbouwing nog uitging van een directe aansluiting van de NOUW2 op de NOUW1, hetgeen inmiddels is gewijzigd in een aansluiting van de NOUW2 via de Atoomweg en de Hyperonenweg.
2.16 Ten aanzien van de door W+B berekende achtergrondconcentraties wijst verzoekster er op dat verweerder al jaren gebruik maakt van een gecorrigeerde achtergrondconcentratie die afwijkt van de gegevens van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM). De correctie bestaat uit het ongedaan maken van dubbeltellingen vlak bij de A2 en uit het aanbrengen van een differentiatie ten opzichte van de RIVM-achtergrondgegevens. In het onderhavige geval is dit niet gebeurd, hetgeen verzoekster onjuist en niet consequent acht.
2.17 De voorzieningenrechter stelt vast dat W+B bij de berekening van de luchtkwaliteit voor het onderhavige project gebruik hebben gemaakt van een ander model, te weten ADMS-Urban, dan bij de gemeente te doen gebruikelijk, namelijk het CAR II-model. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de reden dat in dit geval is gekozen voor ADMS-Urban is gelegen in het feit dat ADMS-Urban geschikt is om de gevolgen van complexe verkeerssituaties in een (groter) gebied in beeld te brengen, terwijl het CAR II-model meer is bedoeld voor een specifieke locatie.
De rekenmethode ADMS-Urban is door de Minister van VROM, conform het bepaalde in de artikel 8 en Pro 9 van het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit, op 21 februari 2007 goedgekeurd. Er is geen grond de keuze voor dit model niet aanvaardbaar te achten.
Zoals hiervoor reeds overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat W+B bij hun berekeningen zijn uitgegaan van onjuiste invoergegevens. Dat W+B het ADMS-Urbanmodel op onjuiste wijze hebben gehanteerd is niet gebleken. Het gegeven dat het verloop van de door W+B berekende concentraties voor verzoekster een onlogisch beeld oproepen, is onvoldoende om te oordelen dat de uitkomsten van het onderzoek door W+B onjuist zouden zijn. Hierbij is van belang dat verzoekster geen rapport van een deskundige in geding heeft gebracht ter onderbouwing van haar stellingen.
2.18 Hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht ten aanzien van de luchtkwaliteit heeft de voorzieningenrechter niet tot de overtuiging gebracht dat als gevolg van het bestreden besluit niet wordt voldaan aan het Blk 2005 en meer specifiek aan de in artikel 7, derde lid, onder b, van dit Besluit opgenomen salderingsregeling.
2.19 De voorzieningenrechter ziet gelet op het voorgaande dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding te bewerkstelligen dat de rechtbank het beroep van verzoekster met betrekking tot de onderhavige vrijstelling versneld zal behandelen.
2.20 Gelet op onderstaande beslissing bestaat geen aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven en in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2007.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. M.H.L. Debets mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op: