Uitspraak
vonnis
RECHTBANK UTRECHT
Sector handels- en familierecht
zaaknummer / rolnummer: 195249 / HA ZA 05-1071
Vonnis van 22 november 2006
in de zaak van
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
procureur mr. J.S. Muijsson,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE UTRECHT,
zetelend te Utrecht,
gedaagde,
procureur mr. P.J. Soede.
Partijen zullen hierna [eiser] respectievelijk de gemeente genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het op 14 september 2005 uitgesproken vonnis in het incident tot vrijwaring,
- de conclusie van antwoord,
- de conclusie van repliek,
- de conclusie van dupliek,
- de akte aan zijde van [eiser].
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. [Eiser] woont, vanuit het centrum gezien, aan het begin van de [adres].
2.2. Mede namens "Stichting Stop Luchtvervuiling Utrecht i.o." heeft [eiser] bij brief van 31 maart 2005 de gemeente gesommeerd om (onder meer) maatregelen te nemen om de luchtkwaliteit ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg in overeenstemming te doen brengen met de maximaal toelaatbare waarden die zijn vastgesteld in het Besluit Luchtkwaliteit 2001 en 2005 (Blk) en de Europese Richtlijn 1999/30, in het bijzonder ten aanzien van PM10 (zwevende deeltjes). De Gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat zij, voor zover zij het in haar macht heeft, voldoet aan de door [eiser] genoemde regelgeving.
3. Het geschil
3.1. [Eiser] vordert, na eiswijziging, kort samengevat:
I. te verklaren voor recht dat de gemeente op grond van het Blk en de Europese Richtlijn 1999/30 gehouden is om alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de luchtkwaliteit in de stad Utrecht in het algemeen, en ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg in het bijzonder, in overeenstemming te brengen met de sinds 1 januari 2005 geldende grenswaarde voor PM10 (zwevende deeltjes) van 40 µg/m³ en de per 1 januari 2010 geldende grenswaarde voor NO² (stikstofdioxide) van eveneens 40 µg/m³;
II. te verklaren voor recht dat de gemeente door het achterwege laten van (adequate) maatregelen in de hiervoor bedoelde zin tekortschiet in de nakoming van de op haar ingevolge het Blk en de Europese Richtlijn 1999/30 rustende verplichtingen, en in strijd met deze regelgeving handelt;
III. de gemeente te veroordelen tot het binnen een kalendermaand na de betekening van dit vonnis treffen van voldoende maatregelen om de luchtkwaliteit op de Amsterdamsestraatweg in overeenstemming te brengen met het Blk en de Europese Richt-lijn 1999/30 zoals bedoeld onder I, dit op straffe van verbeurte van een dwangsom;
IV. het voorgaande met veroordeling van de gemeente in de kosten van deze procedure.
3.2. De gemeente voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Inleiding
4.1. Kern van het geschil van partijen betreft de vraag of de gemeente aansprakelijk is jegens [eiser] wegens de luchtkwaliteit in de stad Utrecht, en dan meer in het bijzonder de luchtkwaliteit ter plaatse waar [eiser] woont. Hierbij gaat het specifiek om (de overschrijding van de maximaal toegestane hoeveelheid) stikstofdioxide (NO²) en PM10 (zwevende deeltjes) in de lucht.
4.2. De rechtbank zal, naar aanleiding van het door partijen gevoerde debat, achtereenvolgens ingaan op:
- het toepasselijke toetsingskader,
- de vraag of sprake is van een overschrijding van de maximale waarden voor stikstofdioxide in de lucht en zo ja welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden,
- de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan de overschrijding van de grens-waarde voor PM10 ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg en of de met betrekking tot PM10 geldende normen strekken tot bescherming tegen de beweerdelijk door [eiser] geleden en nog te lijden schade.
Opmerking verdient nog dat [eiser] zijn vordering specifiek richt tegen de gemeente als procespartij, terwijl de voorschriften van het Blk die hierna aan de orde komen zich richten tot bestuursorganen (in casu het college van burgemeester en wethouders van de gemeente). Nu de gemeente hieraan geen gevolgen verbindt, zal de rechtbank in navolging van partijen in dit vonnis uit praktisch oogpunt geen onderscheid maken tussen de gemeente als procespartij en de bestuursorganen die zijn bedoeld in het Blk.
Toetsingskader
4.3. [Eiser] beroept zich op rechtstreekse werking van de Richtlijn 96/62/EG van 27 sep-tem-ber 1996 (verder te noemen: de kaderrichtlijn) en de bijbehorende dochterrichtlijnen, waarvan voor deze procedure Richtlijn 99/30/EG van 22 april 1999 (verder: de dochterrichtlijn) van belang is, nu deze specifiek betrekking heeft op stikstofdioxide en PM10. De kaderrichtlijn regelt op welke wijze en voor welke stoffen "grenswaarden" moeten worden vastgesteld. Het begrip grenswaarde is in artikel 2 onder 5 van de kaderrichtlijn als volgt gedefinieerd:
"een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis is vastgesteld teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, als het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;"
4.4. [Eiser] stelt dat de onder 4.3 bedoelde richtlijnen niet correct zijn geïmplementeerd in het Blk, in de eerste plaats omdat in het Blk in strijd met het systeem van de kaderrichtlijn een verschil wordt geïntroduceerd tussen grenswaarden en plandrempels. De rechtbank stelt bij de beoordeling van deze kwestie voorop dat dit betoog na de in werking treding van het Blk 2005 uitsluitend nog van belang is voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide. Voor PM10 voorziet het Blk 2005 thans immers in een grenswaarde. Verder is relevant dat [eiser] geen vordering heeft ingesteld die is gebaseerd op de plandrempels c.q. grenswaarden die gelden voor de uurgemiddelde concentratie stikstofdioxide. Die plandrempels en grenswaarden dienen eveneens buiten beschouwing te blijven bij de vraag of de toepasselijke richtlijnen correct zijn geïmplementeerd in het Blk, waarmee de vraag of [eiser] een rechtstreeks beroep op de richtlijnen toekomt samenhangt.
4.5. Ingevolge artikel 8 lid 3 van de kaderrichtlijn in verbinding met artikel 4 lid 1 junc-to bijlage II, deel I van de dochterrichtlijn dient de overheid, indien de concentratie stikstofdioxide in de lucht is gelegen tussen de vanaf 2010 geldende grenswaarde van 40 µg/m³ als jaargemiddelde concentratie en de met een overschrijdingsmarge verhoogde grenswaarde, een plan of programma op te stellen teneinde te verzekeren dat in 2010 de hoeveelheid stikstofdioxide in de lucht lager is dan de grenswaarde van 40 µg/m³ als jaargemiddelde concentratie. In Nederland is ten aanzien van stikstofdioxide ervoor gekozen voormelde verplichting te vertalen in het opnemen van zogenoemde plandrempels in het Blk. De thans geldende plandrempels zijn vastgelegd in het Besluit Luchtkwaliteit van 20 juni 2005 (Blk 2005), welk besluit het Besluit Luchtkwaliteit van 11 juni 2001 (Blk 2001) heeft vervangen.
4.6. De rechtbank is van oordeel dat dit systeem van plandrempels niet in strijd is met (het stelsel van) de kader- en dochterrichtlijn. Zoals vermeld voorziet artikel 8 lid 3 van de kaderrichtlijn in plannen en programma's die ertoe strekken dat uiterlijk "binnen de daarvoor gestelde termijn" (voor stikstofdioxide: het jaar 2010) wordt voldaan aan de grenswaarde. De rechtbank verwijst voorts naar de tekst van de preambule van de kaderrichtlijn, die onder meer inhoudt:
"overwegende dat de lidstaten, met het oog op de bescherming van het milieu als geheel en van de gezondheid van de mens, maatregelen moeten nemen wanneer grenswaarden worden overschreden, opdat binnen de daarvoor gestelde termijn aan die waarden wordt voldaan; (…)
overwegende dat er enige tijd verstrijkt voordat deze maatregelen kunnen worden ingevoerd en effect sorteren en het derhalve nuttig kan zijn tijdelijk overschrijdingsmarges van de grenswaarde vast te stellen;"
4.7. Ook overigens laten de betrokken richtlijnen onmiskenbaar ruimte voor een geleidelijke afbouw van de hoeveelheid stikstofdioxide in de lucht. Dit wordt bevestigd door de uitspraak van het Hof van Justitie van 15 november 2005 nr. C-320/03. Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat het Hof het toelaatbaar acht dat lidstaten bij overschrijding van de grenswaarde voor een bepaalde stof, verhoogd met de overschrijdingsmarge, een actieplan opstellen opdat "geleidelijk" binnen de gestelde termijn het doel van de dochterrichtlijn wordt bereikt (vgl. rechtsoverweging 80 van het arrest). Het stelsel van het Blk beantwoordt aan dit systeem, immers voorziet in een evenredige afbouw van de met een overschrijdingsmarge verhoogde grenswaarde, opdat de grenswaarde in 2010 zal worden gehaald. Aldus dient te worden geconstateerd dat een sys-teem als het onderhavige dat werkt met plan-drem-pels beantwoordt aan de eisen van de kader- en dochterrichtlijn.
4.8. [Eiser] stelt dat de zogenoemde zeezoutcorrectie in artikel 5 Blk 2005 zich niet verdraagt met de kaderrichtlijn, terwijl volgens hem het Blk ook in strijd met de Europese richtlijn is voor zover het betreft de zogenaamde saldering. De rechtbank volstaat op dit punt met te verwijzen naar de door de gemeente genoemde uitspraken waarin, zij het in een bestuursrechtelijk kader, is geoordeeld dat de wijze waarop de zeezoutcorrectie en de saldering in het Blk zijn opgenomen in beide gevallen geen onjuiste implementatie van de toepasselijke Europese richtlijnen vormt. Het betreft de uitspraak van deze rechtbank van 6 januari 2006, die bekend is onder nummer Reg.nr. SBR 05/1709, de uitspraak van de voorzieningenrechter rechtbank Alkmaar die bekend is onder nummer 05/2244 WW 44, en ten slotte de uitspraak van de Raad van State van 18 januari 2006 die bekend is onder nummer 200507534/1. De rechtbank onderschrijft in deze civielrechtelijke procedure deze uitspraken. Ook overigens is niet gebleken dat het communautaire recht niet correct is geïmplementeerd in het Blk. Dit geldt ook voor de hoogte van de grens-waarden voor stikstofdioxide en PM10 die, zoals tussen partijen niet in geschil is, overeenstemmen met de waarden die zijn genoemd in de dochterrichtlijn.
4.9. De stelling van [eiser] dat sprake is van een onjuiste implementatie wordt op grond van het voorgaande door de rechtbank verworpen. Derhalve komt [eiser] geen rechtstreeks beroep op de richtlijnen toe. Op grond hiervan kan in deze procedure worden volstaan met uitsluitend aan de bepalingen van het Blk te toetsen en te onderzoeken welke verplichtingen voor de gemeente uit dit besluit voortvloeien. De rechtbank overweegt in dit verband nog ambtshalve dat de toetsing van de plannen die bestuursorganen (dienen te) nemen naar aanleiding van een (dreigende) overschrijding van een maximale waarde als opgenomen in het Blk aan de burgerlijke rechter is voorbehouden. Weliswaar is ter implementatie van de zogenoemde EG-inspraakrichtlijn (richtlijn nr. 2003/35/EG ) afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing verklaard op de voorbereiding van dergelijke plannen, doch overigens geldt dat niet is voorzien in een toetsing door de bestuursrechter van die plannen, omdat die plannen geen besluiten in de zin van de Awb zijn (vgl. hoofdstuk 5 van de Nota van toelichting op het sinds 2005 geldende Blk).
4.10. De rechtbank merkt volledigheidshalve nog op dat, zoals hiervoor reeds is vermeld, bij het Besluit van 20 juni 2005 het uit 2001 daterende Blk is vervangen. Dit is als zodanig niet wezenlijk van invloed op de normen waaraan moet worden getoetst. Immers, ook het thans geldende Blk kent het principe dat bij overschrijding van de plandrempel ter zake de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide een actieplan dient te worden vastgesteld (artikel 9 van het Blk 2005), terwijl ingevolge datzelfde besluit bij (dreigende) overschrijding van de vastgestelde grenswaarden bestuursorganen maatregelen dienen te nemen om deze situatie zo spoedig mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen (artikel 8 van het Blk 2005). Partijen hebben hun stellingen op deze aanpassing in de regelgeving ingericht. [Eiser] vordert na eiswijziging specifiek naleving van het Blk 2005 door de gemeente. De rechtbank zal de beoordeling specifiek op dat Besluit toespitsen.
Ten aanzien van de concentraties stikstofdioxide
4.11. De rechtbank stelt voorop dat, zoals reeds is opgemerkt, [eiser] de vordering niet heeft gebaseerd op de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie stikstofdioxide. De rechtbank zal daarom de beoordeling toespitsen op de kwestie van de jaargemiddelde concentratie. Voor zover [eiser] stelt dat de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide niet zal worden gehaald, gaat de rechtbank aan dat betoog voorbij. Ingevolge het Blk 2005 dient de grenswaarde van 40 µg per m³ als jaargemiddelde concentratie uiterlijk op 1 januari 2010 te worden gehaald. De rechtbank is van oordeel dat [eiser] thans aan deze grenswaarde geen afdwingbare vordering jegens de overheid kan ontlenen, te meer nu uit hetgeen onder 4.7 is vermeld volgt dat in deze procedure dient te worden uitgegaan van de in het Blk 2005 opgenomen, thans nog geldende, plandrempels.
4.12. Voor zover [eiser] met de door hem ingestelde vordering met betrekking tot de in 2010 geldende grenswaarde voor stikstofdioxide in feite naleving van de thans geldende plandrempels beoogt af te dwingen, rijst de vraag welke verplichtingen op een bestuurs-orgaan rusten bij overschrijding van een plandrempel. Deze vraag is relevant, nu tussen partijen niet in geschil is dat in 2003 sprake was een overschrijding van de plandrempel. Dienaangaande is de rechtbank van oordeel dat de uit het Blk 2005 voor een bestuursorgaan voortvloeiende verplichting met betrekking tot de plandrempels niet verder reikt dan het opstellen van een plan van aanpak, indien de overschrijding van een plandrempel daartoe aanleiding geeft. In verband met het laatste is van belang dat niet ter discussie staat dat in het Blk 2005 het zogenoemde standstillbeginsel als bedoeld in de Wet milieubeheer buiten toepassing is verklaard, hetgeen impliceert dat enige verslechtering aanvaardbaar is mits dit niet ertoe leidt dat de grenswaarde in 2010 niet kan worden gehaald.
4.13. De gemeente stelt dat er voor haar geen aanleiding bestond om naar aanleiding van die overschrijding de in het Luchtkwaliteitsplan 2002-2010 opgenomen maatregelen te wijzigen of aan te vullen. Zij heeft er voor gekozen om af te wachten wat de resultaten in het jaar 2004 zouden zijn, mede omdat volgens haar de overschrijding in het jaar 2003 het gevolg was van ongunstige weersomstandigheden en algemeen werd aangenomen dat er sprake was van een eenmalige overschrijding. Volgens de gemeente is de juistheid hiervan bevestigd door de meetresultaten over het jaar 2004. [Eiser] heeft tegenover deze stellingen van de gemeente onvoldoende onderbouwd dat er voor de gemeente aanleiding bestond om een plan van aanpak op te stellen naar aanleiding van de overschrijding van de plandrempel in 2003. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden, mede gelet op de in 2004 gemeten waarde, geen aanleiding om te veronderstellen dat de overschrijding van de plandrempels zich in de toekomst zal herhalen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de gemeente in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat geen noodzaak bestond om een nader plan van aanpak op te stellen naar aanleiding van de overschrijding van de plandrempel in 2003. Hierop stuit tevens het betoog van [eiser] af dat de gemeente onvoldoende maatregelen treft om de in 2010 geldende grenswaarde voor stikstofdioxide te halen.
4.14. Het voorgaande voert tot de conclusie dat de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide hetzij onder de in het Blk 2005 opgenomen plandrempels blijft, hetzij sprake is van een overschrijding ten aanzien waarvan de gemeente in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat deze geen noodzaak opleverde om een specifiek actieplan op te stellen. Aldus is de grondslag aan de vordering komen te ontvallen voor zover die is gebaseerd op onrechtmatig handelen door de gemeente wegens overschrijding van de maximaal toelaatbare waarden voor stikstofdioxide.
Ten aanzien van de concentraties PM10
4.15. Ten aanzien van de waarde voor PM10 geldt dat het Blk 2005 niet voorziet in plandrempels en derhalve uitsluitend een grenswaarde kent. Bestuursorganen dienen ingevolge artikel 8 van het Blk 2005 bij (dreigende) overschrijding van de grenswaarden die gelden voor PM10 maatregelen te nemen om deze situatie zo spoedig mogelijk te beëindigen. Deze situatie doet zich voor. Niet in geschil is immers dat ter plaatse waar [eiser] woont de grenswaarden voor PM10 worden overschreden. De gemeente heeft in dit verband onder meer als verweer aangevoerd dat zij nimmer zal kunnen voldoen aan een vordering die ertoe strekt dat aan de grenswaarden voor PM10 wordt voldaan. Volgens de gemeente wordt de overschrijding slechts in beperkte mate veroorzaakt door lokale omstandigheden, en is de overschrijding vooral het gevolg van de aanwezige achtergrondconcentratie zwevende deeltjes, waarop zij geen enkele invloed kan uitoefenen en welke kwestie primair tot de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid dient te worden gerekend.
4.16. De gemeente verwijst naar informatie van het RIVM, op grond waarvan de volgende jaargemiddelde achtergrondconcentraties zwevende deeltjes worden berekend: 2002: 36,4 µg/m³, 2003: 36,6 µg/m³ en 2004: 27,7 µg/m³. De grenswaarde voor deze jaren (jaargemiddelde concentratie) bedroeg volgens het Blk 2001 40 µg/m³. Ook het Blk 2005 hanteert deze grenswaarde. Partijen gaan in deze procedure uit van een gemiddelde achtergrondcon-centratie van 34,0 µg/m³. De gemeente bepleit terecht dat op genoemde percentages telkens een aftrek wordt toegepast wegens de zeezoutcorrectie, terwijl volgens haar ook gesaldeerd dient te worden. De rechtbank laat de resultaten daarvan verder in het midden. Niet in geschil is immers dat ook bij toepassing van deze aftrek en de saldering de grenswaarde voor PM10 ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg wordt overschreden, zodat daartegen maatregelen moeten worden ondernomen (artikel 8 lid 1 Blk 2005).
4.17. De gemeente stelt, zoals vermeld, dat lokale overheden niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de zwevende deeltjesproblematiek. Desalniettemin erkent de gemeente dat de hoogte van de achtergrondconcentratie zwevende deeltjes haar niet ontslaat van de verplichting om maatregelen te nemen teneinde de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM10 na te streven. Dergelijke maatregelen dienen deze concentratie zoveel mogelijk te verlagen. Voor wat betreft de jaargemiddelde concentratie is blijkens het voorgaande bovendien geen sprake van de situatie dat de grenswaarde reeds door de achtergrondconcentratie aan zwevende deeltjes wordt overschreden.
4.18. Het enkele feit dat de gemeente waarschijnlijk niet in staat zal zijn met de door haar genomen maatregelen de concentraties PM10 beneden de toepasselijke grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie te verlagen, ontslaat haar op grond van het voorgaande niet van de verplichting om datgene te doen wat redelijkerwijs mogelijk is om door middel van maatregelen het aandeel van de zwevende deeltjes met een lokale oorsprong zoveel mogelijk te verminderen. [Eiser] heeft daarbij wegens de bescherming van zijn gezondheid belang, nu hij heeft gesteld dat - los van de achtergrondconcentratie - lokale factoren een belangrijke rol spelen bij de hoogte van de jaargemiddelde concentratie PM10 ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg. [Eiser] heeft deze bijdrage voor de jaren 2002 tot en met 2004 berekend op gemiddeld 11,7 µg/m³ (jaargemiddelde concentratie). De gemeente heeft haar betoog met betrekking tot de lokale factoren toegespitst op de achtergrondconcentratie PM10 en daardoor de stelling van [eiser] dat waar hij woont met name het verkeer op de Am-sterdamsestraatweg belangrijk bijdraagt aan de overschrijding van de PM10 grenswaarde, onvoldoende gemotiveerd betwist. Nu aldus vaststaat dat het verkeer op de Amsterdamsestraatweg een belangrijke lokale bijdrage aan de overschrijding van de PM10 grenswaarde levert, kan in het midden blijven of de door [eiser] in dit verband opgevoerde berekeningen juist zijn.
4.19. Eveneens kan in het midden blijven of het voorgaande ook geldt voor de vierentwintiguurgemiddelde concentratie. [Eiser] vordert in deze procedure immers specifiek naleving van de grenswaarde 40 µg/m³ voor PM10, hetgeen uitsluitend correspondeert met de jaargemiddelde concentratie PM10. Het vierentwintiguurgemiddelde bedraagt immers 50 µg/m³. Ook overigens kan de door [eiser] ingestelde vordering alleen in deze zin worden begrepen, dat zij is toegespitst op de jaargemiddelde concentratie PM10. Met betrekking tot de achtergrondconcentraties PM10 geldt dat de gemeente daarop geen over-wegende invloed kan uitoefenen en dat de verlaging daarvan mede een verantwoordelijkheid voor de rijksoverheid betreft.
4.20. Ten aanzien van de vraag of de gemeente aansprakelijk is wegens overschrijding van de grenswaarde voor PM10 is het volgende van belang. [Eiser] stelt dat de gemeente in strijd met de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit het Blk 2005 heeft nagelaten maatregelen te nemen ter beperking van de luchtverontreiniging, waardoor niet wordt voldaan aan normen die in het leven zijn geroepen ter bescherming van de gezondheid. De gemeente heeft daar tegen aangevoerd dat de in een grenswaarde uitgedrukte normen niet strekken tot bescherming van persoonlijke belangen van [eiser]. De gemeente stelt dat voorschriften als opgenomen in het Blk 2005 geen rechtsplicht scheppen jegens burgers, en ten behoeve van het algemeen belang slechts een algemene verantwoordelijkheid op de overheid leggen.
4.21. De rechtbank verwerpt dit betoog van de gemeente. Het feit dat van een (afdwingbaar) subjectief recht op schone lucht in het algemeen geen sprake is, neemt niet weg dat een burger naleving kan vorderen van normen die voldoende specifiek zijn en die strekken tot bescherming van concreet genoemde belangen van hem. Hierbij kan, zoals [eiser] met juistheid aanvoert, onder meer worden gedacht aan normen die zijn opgesteld met het oog op "de bescherming van de gezondheid van de mens". Artikel 20 Blk 2005, dat specifiek betrekking heeft op van PM10, bevat de hier geciteerde passage in combinatie met de in dat artikel genoemde grenswaarde. Omdat deze norm uitdrukkelijk bepaalt bij welke waarde de gezondheid van de mens gevaar loopt en het Blk 2005 voorschrijft op welke wijze de overheid bij een (dreigende) overschrijding moet handelen, kan een individuele burger van de overheid eisen dat deze met het oog op de bescherming van zijn gezondheid ook daadwerkelijk uitvoering aan dergelijke bepalingen geeft (in vergelijkbare zin: hof 's-Gravenhage 9 februari 2006, LJN AV1425). Individuele burgers kunnen derhalve met een beroep op arti-kel 6:162 BW naleving van in het Blk 2005 opgenomen grenswaarden door de overheid afdwingen. Een andersluidende opvatting zou het ongewenste gevolg hebben dat een burger geen vordering kan instellen als de lokale luchtverontreiniging de gestelde maxima overschrijdt en daartegen geen maatregelen worden genomen. Blijkens hetgeen hiervoor is vermeld, staat geen andere rechtsgang open dan een beroep op de burgerlijke rechter.
4.22. Anders dan de gemeente stelt leidt dit laatste niet tot een onaanvaardbare situatie. De vordering van een burger tot nakoming van het Blk 2005 reikt immers niet verder dan de verplichtingen die uit het Blk 2005 voor de overheid voortvloeien. Daarbij is van belang dat ingevolge artikel 8 Blk 2005 bestuurs-organen (in dit geval het college van burgemeester en wethouders van de gemeente) bij overschrijding van de grenswaarde voor PM10 maatregelen dienen te nemen om die situatie zo snel mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen. Niet valt in te zien waarom een burger niet van de lokale overheid zou mogen vergen dat deze uitvoering aan die verplichtingen geeft.
4.23. Anders dan [eiser] betoogt volgt uit de toepasselijke bepalingen van het Blk 2005 echter niet dat de overheid jegens individuele burgers dient te garanderen dat een grenswaarde nooit wordt overschreden. Een dergelijk vérstrek-kende verplichting volgt niet uit het Blk 2005. In dat verband is nog van belang dat de tekst van artikel 8 Blk 2005 geen steun biedt voor de opvatting dat sprake is van een resul-taatsverplichting. Integendeel, uit de woorden "zo snel mogelijk" respectievelijk "zoveel mogelijk" in dit artikel blijkt juist dat sprake is van een inspanningsverplichting. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, indien het de bedoeling was aan de overheid een zo ver strekkende verplichting op te leggen als [eiser] bedoelt, dit duidelijk uit de bewoordingen van het artikel had moeten blijken.
4.24. De verplichtingen die uit het Blk 2005 voor de overheid voortvloeien reiken naar het oordeel van de rechtbank tegen deze achtergrond niet zo ver, dat de overheid reeds aansprakelijk is door de enkele overschrijding van een grenswaarde. In plaats daarvan legt het Blk 2005 op de overheid de plicht om, voor zover hier van belang, tegen een (dreigende) overschrijding van de grenswaarde voor PM10 de door het Blk 2005 verlangde maatregelen te nemen. De stelling van [eiser] dat sprake is van een resultaatsverplichting stuit op dit alles af en wordt daarom door de rechtbank verworpen.
4.25. De gemeente handelt blijkens het voorgaande onrechtmatig jegens [eiser] indien zij geen maatregelen treft om overschrijding van de PM10 grenswaarden zo spoedig mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen. Beoordeelt dient derhalve te worden of de gemeente binnen het kader van artikel 8 lid 1 Blk 2005 en hetgeen hiervoor is vermeld over de (on)mogelijkheid om de grenswaarden te behalen, aan deze verplichtingen heeft voldaan. Daarbij moet worden vooropgesteld dat aan een bestuursorgaan beleidsvrijheid toekomt. Dit brengt mee dat in deze procedure slechts marginaal kan worden getoetst of de gemeente aan voormelde verplichtingen heeft voldaan.
4.26. De gemeente heeft geschetst welke plannen en maatregelen zij na 1987 heeft opgesteld ter verbetering van de luchtkwaliteit. De rechtbank begrijpt dat de gemeente stelt dat deze maatregelen ook ten goede komen aan de luchtkwaliteit ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg. Als zodanig heeft de gemeente onder meer genoemd het Luchtkwaliteitsplan 2002-2010 (2002) en het Gemeentelijk Vervoers- en Vervoerplan Utrecht 2005-2020 (2005). De gemeente stelt dat in laatstgenoemd plan diverse concrete beleidsmaatregelen zijn aangekondigd die (mede) tot doel hebben de luchtkwaliteit binnen de gemeentegrenzen te verbeteren. Als belangrijkste maatregelen kunnen worden genoemd: verlaging van de maximumsnelheid op de zogenoemde Ring Utrecht, overkapping van de A2, de inzet van schonere bussen, het concentreren van het bevoorradende vrachtverkeer op het Netwerk Bevoorrading en het zoveel mogelijk autoluw maken van de Utrechtse binnenstad.
4.27. [Eiser] stelt dat de luchtverontreiniging op de Amsterdamsestraatweg alleen effectief kan worden bestreden door niet alleen maatregelen op straatniveau te nemen, maar bovendien op stedelijk niveau. De rechtbank merkt op dat de hiervoor genoemde actiepunten van de gemeente daarbij aansluiten, nu deze zich mede op stedelijk niveau bevinden, zodat in zoverre aan de uitgangspunten van [eiser] wordt voldaan. Daarnaast stelt [eiser] dat de gemeente onder meer de volgende aanvullende maatregelen dient te nemen, waaraan de rechtbank de daarop betrekking hebbende reactie van de gemeente toevoegt:
1. het voorzien van stadsbussen van roetfilters - de gemeente stelt dat zij de bussen die niet van een roetfilter kunnen worden voorzien in 2006 en 2007 zal vervangen door nieuwe bussen; de rechtbank begrijpt dat alsdan alle bussen van een roetfilter zijn voorzien;
2. het voorzien van vuilniswagens van een roetfilter - de gemeente stelt dat in het desbe-treffende actieplan als maatregel is opgenomen het verschonen van het eigen wagenpark, in verband waarmee de vuilniswagens zullen worden vervangen;
3. het instellen van een milieuzone voor vrachtverkeer - de gemeente zal hierin voorzien;
4. het aanbrengen van verkeersremmende maatregelen op de Amsterdamsestraatweg - volgens de gemeente is dit niet mogelijk in verband met de functie van de Amsterdamsestraatweg, te weten een secundaire stadsas, terwijl er geen reëel alternatief is.
4.28. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de gemeente, voor zover het in haar macht ligt en mede in aanmerking genomen de beperkte toetsingsruimte in deze procedure, in redelijkheid aldus voldoende maatregelen heeft genomen om de overschrijding van de grenswaarde voor PM10 actief terug te dringen. Ten aanzien van hetgeen [eiser] heeft aangevoerd over de toekomstige verkeersmaatregelen, merkt de rechtbank nog het volgende op. [Eiser] stelt dat de gemeente de overschrijding groter maakt door de nieuwe verkeersmaatregelen die zij voornemens is uit te voeren, waaronder wegreconstructies en uitbreiding van autoverkeer aantrekkende functies in de binnenstad en de uitbreiding van de parkeerplaatsen in het Stationsgebied.
4.29. De gemeente heeft daartegenover aangevoerd dat in het kader van een procedure bij de burgerlijke rechter geen plaats is voor inhoudelijke toetsing van de door een bestuursorgaan getroffen maatregelen die een mogelijk negatief effect op de luchtkwaliteit hebben. Dit betoog treft doel. De gemeente wijst er in dit verband terecht op dat over die maatregelen besluiten zijn en moeten worden genomen die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter, in welk kader het normatieve kader van het Blk 2005 een rol speelt. De juistheid van deze stelling wordt bevestigd door het feit dat inmiddels in diverse uitspraken van de bestuursrechter besluiten van bestuursorganen aan het Blk 2005 zijn getoetst.
4.30. In het Nederlandse recht geldt als hoofdregel dat het bestaan van een bijzondere en met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang aan de ontvankelijkheid van de eisende partij in zijn vordering bij de burgerlijke rechter in de weg staat. Niet is gesteld of gebleken is dat in dit geval sprake van een bijzondere omstandigheid waarin volgens de Hoge Raad toch een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat deze voorgenomen verkeersmaatregelen niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling of de gemeente alles doet wat redelijkerwijs mogelijk is om het aandeel van de zwevende deeltjes met een lokale oorsprong te verminderen.
Eindconclusie en beslissing ten aanzien van de proceskosten
4.31. Uit het voorgaande volgt dat de vordering faalt. [Eiser] heeft geen bewijs aangeboden van feiten die, indien bewezen, alsnog tot een andere uitkomst van deze procedure kunnen leiden. Het bewijsaanbod van [eiser] wordt ook gepasseerd, omdat in deze procedure niet de feiten ter discussie staan, maar een rechtsoordeel moet worden gegeven op basis van die feiten. De vordering zal derhalve in alle onderdelen worden afgewezen.
4.32. [Eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Gemeente worden begroot op:
- vast recht 244,00
- salaris procureur 904,00 (2,0 punten × tarief EUR 452,00)
Totaal EUR 1.148,00
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. wijst de vorderingen af,
5.2. veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op EUR 1.148,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.M.M. Steenberghe, mr. J.P. Killian en mr. R.P. den Otter en in het openbaar uitgesproken op 22 november 2006.
w.g. griffier w.g. rechters