Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
Reg. nr.: SBR 05/2910 VV
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht, in het geding tussen:
1. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (Vogelbescherming Nederland),
2. Vereniging Zeeuwse Milieufederatie,
3. Stichting Het Zeeuwse Landschap,
4. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, regiodirectie Zuid-Holland en Zeeland, en
5. Stichting de Faunabescherming,
gevestigd respectievelijk te Zeist, Goes, Heinkenszand, 's-Graveland Amstelveen,
verzoeksters,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. INLEIDING
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 26 september 2005, waarbij de Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (vergunninghouder) voor de periode van 27 september 2005 tot en met 27 november 2005 ontheffing is verleend van het verbod in artikel 4 van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren ten behoeve van het vissersvaartuig YF 172 voor een verzaaiproef in de Westerschelde.
1.2 Het verzoek is op 20 oktober 2005 ter zitting behandeld, waar namens verzoeksters zijn verschenen mr. drs. A.E.M. Ninaber en drs. M. Tentij, beiden werkzaam bij Vogelbescherming Nederland. Namens verweerder zijn ter zitting verschenen mr. E.A. de Groot, ir. L.R.P. Lanters, H. van den Bosch en N.J. Westerwaal, allen werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Voorts zijn namens de vergunninghouder ter zitting verschenen mr. ir. J.D. Holstein, bijgestaan door mr. L.J. van Langevelde, advocaat te Bergen op Zoom.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 De Westerschelde is in zijn geheel aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ), zoals bedoeld in de Habitatrichtlijn (92/43/EEG). Het gedeelte dat buiten de vaargeul is gelegen, is aangewezen als SBZ genoemd in de Vogelrichtlijn (74/409/EEG).
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn is artikel 6, derde lid, van de richtlijn ook van toepassing op een SBZ die overeenkomstig de Vogelrichtlijn is aangewezen.
Artikel 4 van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (de Beschikking) bepaalt dat het verboden is in de visserijzone, het zeegebied en de kustwateren te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren.
Artikel 11, eerste lid, van de Beschikking bepaalt dat het in artikel 4 gestelde verbod niet geldt voor degene, die is voorzien van een vergunning van de minister.
2.4 De vergunde zaaiproef houdt in dat driejarige kokkelbanken in de Westerschelde met hoge dichtheden aan kokkels en een slechte groei worden uitgedund. De opgeviste kokkels worden verzaaid naar gebieden in de Westerschelde die volgens de onderzoekers geschikter zijn voor de groei en overleving van de schelpdieren. Na het uitdunnen van de dichte kokkelbanken blijven de niet opgeviste kokkels achter in dichtheden boven de 50 stuks per m2. Het onderzoek wordt uitgevoerd door het RIVO-CSO & NIOO-CEME en is gericht op factoren die het rendement van het verzaaien bepalen en de effecten op sediment en benthos.
2.5 In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt onder meer bepaald dat de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. De voorzieningenrechter merkt daarover op dat het bestuursorgaan, gelet op de woorden “in voorkomend geval” en overigens ook gelet op de Engelse (“if appropriate”) en de Franse tekst (“le cas échéant”), niet onder alle omstandigheden de gelegenheid behoeft te bieden tot inspraak. Wel zal verweerder zich moeten beraden over de vraag in welke gevallen inspraak aangewezen is. Het bieden van inspraakmogelijkheden aan belanghebbenden als verzoeksters zal ook voor verweerder het voordeel meebrengen dat in de passende beoordeling wordt ingegaan op de relevante wetenschappelijke informatie waar door belanghebbenden naar wordt verwezen. De voorzieningenrechter merkt overigens op dat deze inspraak niet uitsluitend zal kunnen worden geboden aan de aanvragers, zoals door verweerder is gesuggereerd. De voorzieningenrechter ziet in het ontbreken van een inspraakmogelijkheid geen aanleiding om de verleende ontheffing te schorsen. De voorzieningenrechter acht in dit verband van belang dat de standpunten van verzoeksters en verweerder, vanwege eerdere procedures tussen partijen, voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit, grotendeels bekend waren.
2.6 In het bestreden besluit is een beoordeling gemaakt van de gevolgen van het opvissen en uitzaaien van kokkels in de Westerschelde en als volgt geconcludeerd: “De mechanische kokkelvisserij als door u beoogd heeft geen gevolgen voor het kokkelbestand op lange termijn en geringe gevolgen voor het bestand op korte termijn. De omvang van het kokkelbestand blijft in een gunstige staat. Gezien de grote dynamiek van de Westerschelde en het feit dat slechts een gering oppervlakte van de bodem wordt beroerd, zullen geen significante effecten optreden op het habitattype estuaria. Tevens zullen vogels (scholeksters en kanoetstrandlopers) en zeehonden geen significante invloed ondervinden van de door u beoogde activiteit. De zekerheid is aanwezig dat een gunstige staat van instandhouding van de SBZ Westerschelde niet significant wordt aangetast door de verzaaiproef als door u beoogd.”
2.7 Niet in geschil is dat de onderhavige verzaaiproef een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt. Gelet op de in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn neergelegde beoordelingsmarge en de jurisprudentie hieromtrent - onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 december 2004 (LJN-nummer AR8011) en 1 juni 2005 (LJN-nummmer AT6572), mag op basis van de conclusies van de passende beoordeling van de gevolgen van de onderhavige zaaiproef voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming worden gegeven voor deze activiteit, wanneer de zekerheid is verkregen dat zij geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.8 Verzoeksters hebben betoogd dat het Alterra-rapport 1209, “Scholeksters en hun voedsel in de Westerschelde”, van C. Rappoldt en B.J. Ens van september 2005 ten onrechte niet is meegenomen in het bestreden besluit. Volgens verzoeksters kan ontheffing niet worden verleend vanwege het in dit rapport beschreven negatieve effect van kokkelvisserij op scholeksters in de Westerschelde. De voorzieningenrechter overweegt dat blijkens het verhandelde ter zitting de uitkomsten van genoemd rapport eerst zijn gepresenteerd op 10 oktober 2005, derhalve na het nemen van het bestreden besluit. Voorts heeft verweerder aangegeven dat in het gebruikte onderzoeksmodel een aantal relevante factoren niet zijn betrokken, reden waarom het model volgens verweerder wetenschappelijk bezien (nog) niet voldragen is. De op basis daarvan genomen conclusies kunnen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter om deze redenen niet worden gebruikt in het kader van de onderhavige passende beoordeling.
Ter zitting hebben verzoeksters voorts verwezen naar het “Natuurprogramma Westerschelde, Verantwoording realisering (minimaal) 600 hectare estuariene nieuwe natuur en de relatie met de instandhoudingsdoelstellingen Vogel- en Habitatrichtlijn” van 15 september 2005 van verweerders ministerie. De voorzieningenrechter heeft geconstateerd dat dit rapport een verzameling van reeds beschikbare informatie met betrekking tot de natuurlijke waarden van de Westerschelde bevat en mede een beleidsdoelstelling voor de toekomst bevat om nieuwe natuur te realiseren. Het rapport bevat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen nieuwe wetenschappelijke informatie die betrokken had moeten worden bij de passende beoordeling van de onderhavige zaaiproef.
Ten aanzien van het door verzoeksters ter zitting genoemde rapport “Trends van vogels in de Nederlandse natuur” van 30 juni 2005 wordt overwogen dat dit rapport nog in de conceptfase verkeert en reeds daarom niet geschikt is om door verweerder te worden betrokken bij de onderhavige besluitvorming.
2.9 Ten aanzien van de gevolgen van de verzaaiproef voor kokkels als voedselbron voor de scholekster en de kanoetstrandloper overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat de onderhavige vergunde activiteit niet het opvissen van kokkels betreft, maar het uitdunnen en verzaaien van deze kokkels op andere locaties. Blijkens de huidige wetenschappelijke kennis hebben grote dichtheden aan kokkels (in voor visserij gesloten gebieden) een negatief effect op de overlevingskansen van kokkels en van broedval. Het opvissen van kokkels in een dergelijke situatie heeft na een kort negatief effect, een positief effect op de overlevingskansen van broedval (onderzoek Kamermans 2004). Voorts is uit wetenschappelijk onderzoek gebleken dat verzaaide kokkels beter groeien dan kokkels in onbeviste gebieden (onderzoeken Brand 1989 en Kesteloo 2004). Voorts wordt overwogen dat de thans vergunde uitdunning plaatsvindt op een beperkt aantal in het bestreden besluit geduide plekken waar meer dan 1.000 kokkels per m2 aanwezig zijn. Blijkens het verhandelde ter zitting worden op die plekken sporen getrokken waardoor een derde van de kokkels wordt opgevist dat op nader aangeduide, voor broedval gunstige plekken wordt verzaaid. Er wordt derhalve in die mate uitgedund dat 600 tot 700 kokkels per m2 worden achtergelaten in plaats van het vergunde minimum van 50 m2.
2.10 Op grond van het vorenoverwogene heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter op goede gronden geoordeeld dat de onderhavige verzaaiproef niet zal leiden tot een afname van het kokkelbestand in de Westerschelde en dat de kokkels beschikbaar blijven als voedselbron voor scholeksters. Veeleer zal sprake zijn van een toename van kokkels. Aangezien de betreffende plaatsen in beperkte mate worden uitgedund, acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat de zogenoemde plaatstrouw van scholeksters ertoe zal leiden dat scholeksters over onvoldoende voedsel zullen kunnen beschikken. Gelet op de wetenschappelijke informatie die verweerder aan zijn beoordeling ten grondslag heeft gelegd, bestaat er redelijkerwijs geen twijfel dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de beschikbaarheid van kokkels als voedselbron voor de scholekster. Dat blijkens het door verzoeksters genoemde rapport “Watervogels en zeezoogdieren in de Zoute Delta 2003/2004” van het RIKZ sprake was van een afname van het aantal scholeksters in de Westerschelde na 1999 kan, gelet op het voorgaande, niet tot een andere conclusie leiden.
2.11 Verzoeksters hebben voorts gesteld dat een negatief effect op het voedselaanbod van de kanoetstrandloper niet kan worden uitgesloten vanwege de mogelijke negatieve trend van de kanoetstrandlopers in de Westerschelde op de lange termijn en de onduidelijkheid over het mogelijk effect op het geprefereerde voedsel (nonnetjes). De voorzieningenrechter overweegt dat uit de dossierstukken blijkt dat de kanoetstrandloper nonnetjes, kleine strandgapers en kleine mosselen als voedsel prefereert boven kokkels. Uit het onderzoek van Van der Vlas (1982) is gebleken dat de sterfte van nonnetjes, die optreedt als gevolg van de mechanische kokkelvisserij 0 tot 25% bedraagt. De sterfte van broedval van nonnetjes bedraagt 5 tot 30%. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat dit een gedateerd onderzoek is. In het kader van de huidige proef wordt een klein deel van nonnetjes tussen de kokkels mee opgevist, circa 2 tot 3%, dat vervolgens er wordt uitgezeefd en teruggeplaatst. Ongeveer een kwart daarvan sterft, hetgeen in vergelijking met natuurlijke sterfte te verwaarlozen is, aldus vergunninghouder. Gelet op het vorenstaande alsmede de omstandigheid dat de kanoetstrandloper ook foerageert op andere soorten schelpdieren, alsmede zijn grote mobiliteit, heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kunnen concluderen dat de verzaaiproef geen schadelijke gevolgen voor het voedselaanbod van de kanoetstrandloper zal hebben. Daarbij is tevens van belang hetgeen onder 2.10 is overwogen over het ontbreken van negatieve effecten en de waarschijnlijke positieve effecten van de verzaaiproef op de levensvatbaarheid van kokkels.
2.12 Gelet op de inhoud van het bestreden besluit kunnen verzoeksters niet worden gevolgd in hun stelling dat aan het effect van de hersteltijd van het sediment van enkele maanden tot meer dan een jaar op de habitats en vogels geen aandacht is besteed. Met betrekking tot hetgeen daarover in het bestreden besluit is opgemerkt, overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende. Onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 1 juni 2005 (LJN-nummer AT6572) wordt overwogen dat in het kader van de passende beoordeling behalve de gevolgen voor de foerageermogelijkheden voor vogels, tevens het bodemleven in ogenschouw dient te worden genomen als voedselbron op microniveau in de dierlijke voedselketen. De voorzieningenrechter acht in dit verband van belang dat verzoeksters hebben verwezen naar de opvatting van professor Verschuuren over het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, te weten dat de conclusies van het onderzoek EVA II niet zonder meer toepasbaar zijn op de Westerschelde. Verweerder heeft ter zitting verwezen naar het betoog van A.C. Smaal, onderzoeker bij het Rijksinstituut Visserijonderzoek, hieromtrent op de zitting van de rechtbank Amsterdam van 12 augustus 2005. De voorzieningenrechter merkt echter op dat in het bestreden besluit niet (expliciet) naar de wetenschappelijke opvattingen van Smaal is verwezen en heeft van zijn opvattingen geen kennis kunnen nemen. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is voor de voorzieningenrechter dan ook niet komen vast te staan dat zekerheid bestaat omtrent de gevolgen voor het bodemleven als onderdeel van de dierlijk voedselketen. Verweerder zal in de beslissing op bezwaar op voornoemd aspect van het bodemleven in moeten gaan.
2.13 Nu, gelet op het voorgaande, de uitkomst van de bezwaarprocedure onzeker is, moet voor de beoordeling van het thans voorliggende verzoek een afweging worden gemaakt van de belangen die zijn gediend met de uitvoering van het project en de belangen van verzoekster die zich daartegen verzetten. De voorzieningenrechter acht in dit verband van belang dat de toepassing van Habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, eist dat wetenschappelijk onderzoek wordt gedaan naar de effecten van plannen en projecten. De onderhavige verzaaiproef is er juist op gericht beter inzicht te verwerven in de effecten van het uitdunnen en verzaaien van kokkels op de levensvatbaarheid van de kokkels en de omvang van het kokkelbestand. Het is, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.10 is overwogen, niet onaannemelijk dat de waarden die door de Habitat- en Vogelrichtlijn worden beschermd deels door het onderhavige plan worden gediend. Voorts is van belang dat de periode waarop de vergunning voor de verzaaiproef betrekking heeft, voor de helft is verstreken en dat de verzaaiproef buiten het broedseizoen moet worden uitgevoerd.
2.14 Gelet op het vorenoverwogene ziet de voorzieningenrechter, gelet op de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening en evenmin om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter, en in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2005.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. A.J. Jansen mr. R.P. den Otter
Afschrift verzonden aan partijen op: