Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
sector bestuursrecht
nr. SBR 04/1907 VV
Proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening in het geschil tussen:
[verzoekster], wonende te [woonplaats],
verzoekster,
en
de burgemeester van de gemeente [woonplaats],
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 28 juni 2004 waarbij verzoekster is medegedeeld:
a. dat verweerder op basis van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 2.3.1.11 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente [woonplaats] 2003 (hierna: de APV) verzoekster voor de duur van een jaar heeft geplaatst op de zwarte lijst van de gemeente [woonplaats] en dat het haar derhalve op elk tijdstip en op elke dag van de week niet is toegestaan om zich in een horecagelegenheid in het centrum van de gemeente [woonplaats] te bevinden; en
b. dat verweerder de ambtenaren van politie heeft bevolen om bij het aantreffen van verzoekster op de openbare weg in het centrum van de gemeente [woonplaats] op vrijdagen, zaterdagen en zondagen tussen 20:00 en 03:00 uur én indien haar gedrag daartoe directe aanleiding geeft, ter voorkoming van het door haar toedoen ontstaan van verstoring van de openbare orde, over te gaan tot aanhouding indien zij niet voldoet aan het bevel of de vordering van politieambtenaren om het centrum van de gemeente [woonplaats] te verlaten.
1.2 Het verzoek is op 19 augustus 2004 ter zitting behandeld, waar verzoekster in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. [gemachtigde] te [woonplaats]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [gemachtigde] en mr. [gemachtigde], werkzaam bij de gemeente [woonplaats].
2. BESLISSING
Aan het slot van de behandeling van het verzoek heeft de voorzieningenrechter:
2.1 het hiervoor onder 1.1 onder a. weergegeven gedeelte van het besluit van 28 juni 2004 geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op het bezwaar van verzoekster tegen voornoemd besluit;
2.2 bepaald dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 136,- aan haar vergoedt;
2.3 verweerder veroordeeld in de kosten van verzoekster met betrekking tot het onderhavige verzoek, een en ander met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op een bedrag van € 644,-;
2.4 de gemeente [woonplaats] aangewezen als de rechtspersoon die de onder 2.2 en 2.3 genoemde bedragen dient te vergoeden.
3. GRONDEN
3.1 Met betrekking tot het in rechtsoverweging 1.1 onder b. weergegeven gedeelte van het besluit van 28 juni 2004 wordt als volgt overwogen. Bedoeld gedeelte is geformuleerd als een bevel van verweerder aan de politie om tot aanhouding van verzoekster over te gaan als zij op bepaalde tijdstippen van de week in bepaalde omstandigheden op de openbare weg in het centrum van [woonplaats] wordt aangetroffen. Ter zitting is echter gebleken dat verweerder noch heeft bedoeld daadwerkelijk een aanhoudingsbevel af te geven, noch verzoekster op die wijze heeft willen verbieden zich op bepaalde tijdstippen in het centrum van [woonplaats] te bevinden. Verweerder heeft immers verklaard dat hij enkel heeft beoogd verzoekster zeer indringend te waarschuwen dat zij, net als ieder ander, bij overtreding van bepalingen betreffende de openbare orde door de politie aangehouden zou kunnen worden en dat het verzoekster, indien zij zich als ieder ander gedraagt, gedurende de gehele week vrij staat zich in het centrum te begeven. Op grond hiervan dient naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onderhavig gedeelte te worden aangemerkt als louter een informatieve mededeling waaruit geen zelfstandig rechtsgevolg voortvloeit, zodat dit gedeelte van het besluit niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In verband hiermee zal verweerder naar alle waarschijnlijkheid in zijn besluit op bezwaar het bezwaar van verzoekster tegen onderhavige passage niet-ontvankelijk verklaren. Nu deze passage verder geen zelfstandig rechtsgevolg heeft, is er geen reden dit gedeelte bij wege van voorlopige voorziening te schorsen.
3.2 Ten aanzien van het in rechtsoverweging 1.1 onder a. weergegeven gedeelte van het besluit van 28 juni 2004 overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Ingevolge artikel 2.3.1.11, getiteld ´Zwarte lijst´, eerste lid, van de APV is het de houder van een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 verboden in dat horecabedrijf toe te laten of te laten verblijven niet tot zijn gezin behorende personen, die naar het oordeel van de burgemeester misbruik van alcoholische drank plegen te maken en van wie de namen als zodanig door de burgemeester schriftelijk aan de houder zijn opgegeven.
3.3 Voorop wordt gesteld dat verweerder ingevolge artikel 2.3.1.11 van de APV weliswaar bevoegd is om personen op een zogenoemde zwarte lijst te plaatsen, doch dat daarin aan verweerder niet de bevoegdheid wordt toegekend om de personen geplaatst op die zwarte lijst, te verbieden zich in een horecagelegenheid te bevinden. Artikel 2.3.1.11, getiteld ´Zwarte lijst´, eerste lid, van de APV houdt immers alleen het verbod voor de houder van een horecabedrijf in om personen geplaatst op de zwarte lijst in zijn horecabedrijf toe te laten en te laten verblijven, maar bevat geen verbod voor de op de zwarte lijst geplaatste persoon om zich in een horecabedrijf te bevinden. Evenmin is in de overige bepalingen van de APV de bevoegdheid voor verweerder neergelegd een dergelijk verbod aan een op de zwarte lijst geplaatst persoon op te leggen. Voor de voorzieningenrechter is dan ook onduidelijk op grond waarvan verweerder, nadat hij had besloten verzoekster op de zwarte lijst te plaatsen, bevoegd was te besluiten dat het haar derhalve op elk tijdstip en op elke dag van de week niet is toegestaan om zich in een horecagelegenheid in het centrum van de gemeente [woonplaats] te bevinden.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat hij de bevoegdheid om verzoekster de toegang tot horecagelegenheden te ontzeggen, ontleent aan artikel 2.3.1.7 van de APV, welk artikel bepaalt dat het verboden is in een horecabedrijf de orde te verstoren, in samenhang met artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet (Gw) waarin is bepaald dat de burgemeester bevoegd is overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen, waarbij hij zich bedient van de onder zijn gezag staande politie. Hierbij heeft verweerder gewezen op de totstandkomings-geschiedenis van deze bepalingen en op de toelichting op de model-APV opgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kent artikel 172, tweede lid, van de Gw aan de burgemeester slechts de bevoegdheid toe om door middel van fysieke activiteit van de onder zijn gezag staande politie overtredingen van wettelijke voorschriften feitelijk te beëindigen of te beletten en biedt deze bepaling onvoldoende grondslag om een toegangsverbod als hier in geding op te leggen. Om de exacte reikwijdte van de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 172, tweede lid, van de Gw vast te stellen, is nader onderzoek van onder meer de door verweerder genoemde stukken noodzakelijk. Dergelijk onderzoek gaat deze voorlopige voorzieningsprocedure echter te buiten, nu schorsing van het in rechtsoverweging 1.1 onder a. weergegeven gedeelte van het besluit van 28 juni 2004 reeds is ingegeven door hetgeen hierna wordt overwogen.
3.4 Verzoekster heeft gesteld dat niet is gebleken dat aan het besluit een voldoende zorgvuldig feitenonderzoek ten grondslag heeft gelegen, dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en niet blijk geeft van een eigen belangenafweging van verweerder. De voorzieningenrechter onderschrijft deze stellingen. In het besluit zelf heeft verweerder enkel vermeld dat hij het besluit heeft genomen op aanwijzing van de uitbaters van de horecagelegenheden in het centrum van [woonplaats] en van de politiechef van het team [woonplaats]. Niet is aangegeven waarom die aanwijzingen zijn verstrekt of wat de feitelijke achtergrond van die aanwijzingen is. Ter zitting is gebleken dat een overgelegd proces-verbaal van de politie van 2 juni 2004 de aanwijzing van de in het besluit genoemde politiechef en de daaraan ten grondslag liggende feitelijke informatie inhoudt. In dit proces-verbaal wordt één incident, dat plaatsvond op 1 juni 2004 en waarbij verzoekster in kennelijke staat van dronkenschap is aangehouden, inhoudelijk beschreven. Verder wordt slechts aangegeven dat in het bedrijfsprocessensysteem van de politieregio Utrecht verzoekster vanaf 1998 een zestal malen wordt genoemd bij meldingen waarbij is gebleken dat zij onder invloed van alcoholhoudende drank verkeerde. In het proces-verbaal wordt niet ingegaan op de feitelijke achtergrond van deze zes meldingen en ook verweerder heeft op basis van nadere stukken of ter zitting deze zes meldingen niet nader kunnen toelichten. Wel is komen vast te staan dat verweerder niet zelf kennis heeft genomen van genoemde mutaties van de politie. Ten aanzien van de in het besluit genoemde aanwijzing van de uitbaters van de horecagelegenheden in het centrum van [woonplaats] is ter zitting gebleken dat die aanwijzing enkel is gebaseerd op een gesprek van verweerder met de caféhouder die betrokken was bij het incident van 1 juni 2004 en niet met andere uitbaters. Voorts is ter zitting vastgesteld dat verweerder geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8, eerste lid, van de Awb en daarmee geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om door middel van het horen van verzoekster de voor de besluitvorming relevante feiten te verzamelen dan wel te verifiëren.
3.5 Op grond van hetgeen in rechtsoverweging 3.4 is overwogen, stelt de voorzieningenrechter vast dat noch uit de motivering van het besluit, noch uit nadere stukken, noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de feitelijke grondslag van het besluit meer heeft omvat dan het incident van 1 juni 2004 en de enkele omstandigheid dat verzoekster in het bedrijfsprocessensysteem van de politie over een periode van zes jaar een zesmaal wordt genoemd bij meldingen waarbij zou zijn gebleken dat zij onder invloed van alcoholhoudende drank verkeerde. Naar oordeel van de voorzieningenrechter zijn daarmee vooralsnog onvoldoende feitelijke gronden gebleken op basis waarvan de burgemeester in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat verzoekster misbruik van alcoholische drank pleegt te maken als bedoeld in artikel 2.3.1.11, eerste lid, van de APV en daarmee om verzoekster op de zwarte lijst te plaatsen. Uit het voorgaande volgt dat vooralsnog eveneens onvoldoende feitelijke gronden zijn gebleken om, zo verweerder daartoe al bevoegd is, verzoekster een jaar lang de toegang tot de horecabedrijven in het centrum van [woonplaats] te ontzeggen, nog daargelaten de vraag of een dergelijke langdurige maatregel proportioneel zou zijn en of een ander, minder vergaand middel niet evenzeer een adequate reactie zou zijn. Al deze punten dienen door verweerder, alvorens te beslissen op het bezwaar van verzoekster, nader onderzocht en vervolgens deugdelijk gemotiveerd te worden. De voorzieningen-rechter ziet dan ook thans aanleiding het in rechtsoverweging 1.1 onder a. weergegeven gedeelte van het besluit van 28 juni 2004 te schorsen tot zes weken na het besluit op het bezwaar van verzoekster tegen voornoemd besluit. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekster in verband met de behandeling van haar verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken.
De mondelinge uitspraak is gewezen door mr. V.M.M. van Amstel, voorzieningenrechter, op 19 augustus 2004.
Aldus opgemaakt door de griffier.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. E. Bongers mr. V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden aan partijen op: