Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
sector bestuursrecht
nr. SBR 03/299
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening in het geschil tussen:
R.K. Parochie St. Martinus, te Hoogland,
verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort,
verweerder.
1. INLEIDING
1.1 Het verzoek heeft betrekking heeft op verweerders besluit van 18 november 2002, verzonden op 23 december 2002, waarbij aan verzoekster een gebruiksvergunning is verleend voor het in gebruik hebben en houden van de Martinuskerk aan de Kerklaan 22 te Hoogland. Op grond van de aan de vergunning verbonden voorschriften mogen maximaal 510 personen in de kerk aanwezig zijn.
1.2 Het verzoek is op 1 april 2003 ter zitting behandeld, waar namens verzoekster ir. M.C.M. van den Maegdenbergh, penningmeester, is verschenen bijgestaan door dr. ir. N.P.M. Scholten van TNO Bouw en J. Broekhuizen van het Interkerkelijk contact van de Koepel van Kerken. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Boelens en H. Booij, werkzaam bij de gemeente Amersfoort.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt bij verweerder tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is er geen beletsel het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
2.4 Verzoekster heeft op aangeven van verweerder een gebruiksvergunning aangevraagd voor de Rooms Katholieke Martinuskerk aan de Kerklaan 22 te Hoogland. Op het aanvraagformulier heeft verzoekster vermeld dat de kerk sinds 1957 in gebruik is, dat het gemiddelde aantal personen dat gelijktijdig in de kerk aanwezig is circa 150 bedraagt en dat er maximaal 750 personen gelijktijdig aanwezig zijn in het kerkgebouw. Op 28 november 2001 heeft verweerder in het kader van de voorbereiding van het besluit op de aanvraag een controle uitgevoerd waarvan een rapport is opgemaakt. In dit rapport is geconstateerd dat de totaal aanwezige vluchtbreedte 530 centimeter bedraagt waaraan de conclusie is verbonden dat het maximaal aantal personen in de kerkzaal gesteld kan worden op 475. Bij brief van 22 december 2001 heeft verzoekster verweerder bericht dat er onder meer bezwaren bestaan tegen dit maximum aantal personen en dat verzoekster in haar zienswijze wordt gesteund door het Bouw Regelgeving Informatie & Advies Centrum (BRIAC) van TNO Bouw. Verzoekster heeft een BRIAC-rapport van 12 december 2001 ter onderbouwing van haar zienswijze ingediend bij verweerder. In dit rapport wordt geadviseerd niet meer dan 954 personen in de kerk toe te laten.
2.5 Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het toegestane maximumaantal van 510 personen dat in de kerk gelijktijdig aanwezig mag zijn, is berekend op basis van bijlage 3 bij de modelbouwverordening waarop de Bouwverordening Amersfoort 2001 is gebaseerd. Hierin is een norm opgenomen van 0,9 maal de uitgangsbreedte van de deuren (90 personen per meter). Strikt genomen levert deze berekening een kleiner aantal op dan 510, maar in dit geval heeft verweerder er rekening mee gehouden dat het gaat om een kerkgebouw en niet om een ander bijeenkomstgebouw zoals bijvoorbeeld een horecagelegenheid zodat er een marge van 10% is gehanteerd om te komen tot een maximum aantal toelaatbare personen van 510. Desgevraagd heeft verweerder toegelicht dat geen rekening is gehouden met de hoogte van het kerkgebouw aangezien in een panieksituatie de mogelijkheid van het opstijgen van rook aan die situatie weinig afdoet terwijl de doorgangsbreedte van de deuren die naar buiten toe opendraaien van doorslaggevend belang is om te kunnen bepalen hoeveel personen de kerk in korte tijd kunnen ontvluchten zonder dat er personen onder de voet worden gelopen.
2.6 Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, doordat verweerder voorbij is gegaan aan de rol van het Bouwbesluit 2003. Het gebouw is in zijn huidige staat op grond van het Bouwbesluit 2003 geschikt voor veel meer personen dan in de vergunning is aangegeven, zelfs voor meer dan 850. Bij toepassing van de nieuwbouweisen, zonder de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel uit het Bouwbesluit, is er reeds een toelaatbaar aantal van 760 personen. Verweerder dient wel degelijk rekening te houden met de langere ontruimingstijden uit het Bouwbesluit 2003 ten gevolge van de rookbuffer door de hoge ruimte. Verzoekster meent dat de bouwverordening volledig complementair dient te zijn aan de bouwtechnische voorschriften van het Bouwbesluit 2003. De rekenmethode die verweerder gehanteerd heeft is afgeleid van de voormalige AROR (algemene richtlijnen voor ontruiming en redding) en deze zijn naar de mening van verzoekster achterhaald.
2.7 Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, onder a, van de Bouwverordening Amersfoort 2001 is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, met beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. Hieronder worden, voorzover hier van belang, begrepen voorwaarden met betrekking tot het maximaal toelaatbare aantal personen in een ruimte van een gebouw of in een gebouw met het oog op de brandveiligheid.
2.8 Ingevolge artikel 2 van Pro de Woningwet is bij algemene maatregel van bestuur (het Bouwbesluit) vastgesteld aan welke, onder meer uit het oogpunt van veiligheid, bouwtechnische eisen gebouwen, zoals het onderhavige kerkgebouw, moeten voldoen. Vastgesteld wordt dat in het Bouwbesluit 2003 in paragraaf 2.17.2 eisen zijn opgenomen waaraan een bestaand gebouw moet voldoen vanwege het op veilige wijze kunnen verlaten van (vluchten uit) het gebouw. In de zin van deze paragraaf is een kerk een bijeenkomstgebouw.
Daarnaast dient ingevolge artikel 8 van Pro de Woningwet de gemeenteraad een (gemeentelijke) bouwverordening vast te stellen die voorschriften omtrent het gebruik van gebouwen, zoals het onderhavige kerkgebouw, moet bevatten. Hieronder zijn in ieder geval voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid begrepen. Artikel 6.1.1 van de Bouwverordening Amersfoort 2001 (Bouwverordening) bevat een dergelijk voorschrift.
De voorzieningenrechter constateert dat derhalve zowel het Bouwbesluit als de Bouwverordening voorschriften bevatten met het oog op het veilig kunnen verlaten van een gebouw. Bij het Bouwbesluit gaat het er dan om aan welke eisen de deuropeningen moeten voldoen, terwijl in het kader van de Bouwverordening de bestaande deuropeningen (van naar buiten opendraaiende deuren) bepalend zijn voor het aantal mensen dat maximaal tegelijkertijd gebruik mag maken van een gebouw. Hoewel de wijze waarop de eisen zijn vastgesteld en geformuleerd niet overeenkomen, overlappen deze regelingen elkaar waar het gaat om (brand)veiligheidseisen praktisch gezien wel. Zoals ook door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op 29 maart 2002 op kamervragen is geantwoord (antwoord op vraag 4, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, Aanhangsel van de Handelingen, 936 pag. 1970) is uitgangspunt dat in het Bouwbesluit één eenduidige ondergrens is vastgelegd voor de technische eisen waaraan alle bijeenkomstgebouwen moeten voldoen. Bij de op het specifieke gebruik toegesneden gemeentelijke gebruiksvoorschriften kan rekening worden gehouden met aard en gebruik van het gebouw en kunnen in het kader van het brandveilig gebruik gemeenten met maatwerk inspelen op de eigenheid van de gebouwen in de specifieke lokale situatie. Deze systematiek heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter als consequentie dat verweerder een eigen verantwoordelijkheid heeft bij het stellen van gebruiksbeperkende voorschriften. Wel kan worden vastgesteld dat de hier aan de orde zijnde voorschriften hetzelfde doel dienen en het in beginsel niet zonder meer voor de hand ligt dat een gebouw wel voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit, maar vervolgens toch niet zonder gebruiksbeperkingen mag worden gebruikt. Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenteraad bij het vaststellen van de Bouwverordening en van het college van burgemeester en wethouders bij het verlenen van een gebruiksvergunning is het anderzijds niet uitgesloten dat er ten opzichte van de eisen uit het Bouwbesluit beperkende gebruiksvoorschriften worden gesteld. Het stellen van een gebruiksbeperkend voorschrift dat in essentie betekent dat op grond van de Bouwverordening hogere eisen worden gesteld dan die overeenkomen met de eisen op grond van het Bouwbesluit moet dan echter wel goed gemotiveerd worden.
De voorzieningenrechter constateert dat verzoekster reeds voor de afgifte van de gebruiksvergunning door middel van het (in punt 2.4 van deze uitspraak genoemde) BRIAC-rapport van 12 december 2001 gemotiveerd heeft aangegeven het niet eens te zijn met de door verweerder gehanteerde norm. In het bestreden besluit is echter niet gemotiveerd waarom verweerder desondanks vasthoudt aan de gestelde eis die anders is dan ingeval van toepassing van de normen van het Bouwbesluit.
De voorzieningenrechter constateert dan ook dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, hetgeen verweerder bij de heroverweging van dat besluit op bezwaar dient te herstellen.
2.9 Gelet op het voorgaande staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten aanzien van de gebruiksbeperking tot 510 personen, niet vast tot welke conclusie de heroverweging in bezwaar zal leiden. Hierin wordt aanleiding gezien het besluit wat deze gebruiksbeperking betreft te schorsen, waarbij het volgende in aanmerking is genomen. Het onderhavige in 1957 gebouwde kerkgebouw is al ruim 45 jaar als zodanig in gebruik voor aanzienlijke aantallen personen zonder dat zich daarbij blijkbaar incidenten hebben voorgedaan. Verzoekster heeft aangegeven er belang bij te hebben dat er meer dan 510 personen in de kerk aanwezig mogen zijn omdat bij avondwakes en bij kerkdiensten op speciale dagen zoals binnenkort Pasen er in de hechte kerkgemeenschap in Hoogland meer mensen naar de kerk komen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat er niet handhavend wordt opgetreden tegen mogelijk gebruik in afwijking van de gebruiksvergunning. Daarnaast is verweerder ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Woningwet bevoegd om de eigenaar / gebruiker van een niet tot bewoning bestemd gebouw aan te schrijven voorzieningen te treffen indien dit gebouw niet voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Verweerder heeft tot op heden geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid en ook overigens heeft verweerder zich niet op het standpunt gesteld dat de Martinuskerk niet voldoet aan de bouwtechnische regels van het Bouwbesluit. Opgemerkt wordt nog dat de door verweerder gehanteerde berekening van 90 personen per meter uitgangsbreedte plus 10% een resultaat van 525 personen oplevert in plaats van 510 personen.
2.10 Gelet op het voorgaande wordt het besluit van 18 november 2002 voorzover daarbij het aantal personen dat maximaal in de Martinuskerk aanwezig mag zijn op 510 is gesteld, geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift van verzoekster. Aangezien schorsing van deze voorwaarde zou betekenen dat een onbeperkt aantal personen in de kerk aanwezig mag zijn, ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor de duur van de schorsing een maximum aantal personen vast te stellen dat in de kerk aanwezig mag zijn. Dit maximum aantal wordt enigszins arbitrair op 750 personen gesteld, zijnde het aantal dat in de aanvraag om gebruiksvergunning is aangegeven en tevens het maximum aantal personen dat volgens verzoekster tegelijkertijd een dienst bezoekt en waarvoor in de kerk een vaste zitplaats aanwezig is. Het betreft hier een voorlopige maatregel, waaraan bij de verdere besluitvorming geen enkel recht kan worden ontleend.
2.11 Er is geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster nu niet gebleken is van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
3.1 schorst het bestreden besluit van 18 november 2002 voorzover daarbij het aantal personen dat maximaal in de Martinuskerk te Hoogland aanwezig mag zijn op 510 personen is gesteld, tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift van verzoekster. Stelt in de plaats daarvan gedurende de periode van schorsing het aantal personen dat in de kerk aanwezig mag zijn op maximaal 750.
3.2 bepaalt dat het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 218,- aan haar dient te worden vergoed.
3.3 wijst de gemeente Amersfoort aan als de rechtspersoon die het aan onder 3.2 genoemde bedrag dient te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. J. Ebbens, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 15 april 2003.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. M.K.F. Kievit mr. J. Ebbens
Afschrift verzonden aan partijen op: