Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
sector bestuursrecht
nrs. SBR 01/982 en SBR 01/1224 VV
Uitspraak van de president van de rechtbank te Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak, in het geschil tussen:
1. de vereniging Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Tandheelkunde, gevestigd te Nieuwegein,
eiseres,
en
2. A, wonende te B, eiser,
en
3. C, wonende te D, eiser,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1.1 Bij besluit van 13 april 2001 heeft verweerder geen goedkeuring verleend aan de in de brief van het College Tarieven Gezondheidszorg van 22 januari 2001, met kenmerk JHD/aw/V/01/025, genoemde - en op 15 januari 2001 vastgestelde - beleidsregels met betrekking tot het niveau van het inkomensbestanddeel per vrije beroepsgroep, in afwachting van de kabinetsbesluitvorming over de Voorjaarsnota.
1.2 Tegen dat besluit is namens eisers bij brief van 22 mei 2001 beroep aangetekend bij deze rechtbank.
1.3 Bij brief van 29 juni 2001 is namens eisers aan de president van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.4 Het verzoek is op 11 september 2001 ter zitting behandeld, waar eisers zijn verschenen bij mr. P.G. Gilhuis, advocaat te Dordrecht, vergezeld door M.M. Kraayeveld, A.J. Rijnsburger, A.H. Rijsemus en N.J. Bakker, allen werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P.G.O.Y. Zeewuster, werkzaam op het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de president van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
Deze situatie doet zich hier voor.
Ten aanzien van het beroep:
2.3 In het onderhavige geschil dient, alvorens kan worden overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak, allereerst te worden beoordeeld of eisers in hun beroep kunnen worden ontvangen. In dit verband wordt het volgende overwogen.
2.4 In artikel 8:1 van de Awb is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
'1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
(…)
3. Met een besluit worden gelijkgesteld:
a. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
b. (…).'
2.5 Vaststaat en tussen partijen is niet in geschil dat bij het besluit van het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG) beleidsregels zijn vastgesteld met betrekking tot het niveau van het inkomensbestanddeel per vrije beroepsgroep.
Het bestreden besluit van verweerder betreft derhalve de weigering goedkeuring te verlenen aan een besluit inhoudende de vaststelling van beleidsregels.
2.6 In de Memorie van Toelichting (PG Awb II, pagina 381) is met betrekking tot het derde lid van artikel 8:1 van de Awb het volgende opgemerkt:
'Tegen de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is op grond van de bijzondere wetgeving vaak beroep mogelijk. De onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is echter niet een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Slechts met betrekking tot afwijzende beschikkingen is in artikel 1:3 bepaald dat deze eveneens als beschikking moeten worden aangemerkt.
Negatieve besluiten van algemene strekking, zoals de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, maar ook de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking, vallen derhalve binnen het besluitbegrip. Gelet op het reeds meermalen vermelde uitgangspunt dat het vervallen van het kroonberoep niet mag leiden tot verlies van rechtsbescherming, stonden wij voor de keuze, hetzij bij wege van enumeratie beroep mogelijk te maken tegen die beslissingen tot onthouding van goedkeuring aan besluiten van algemene strekking op de administratieve rechter waartegen thans krachtens de bijzondere wetgeving beroep mogelijk is, hetzij in het algemeen beroep mogelijk te maken tegen deze categorie van beslissingen. Wij hebben voor dit laatste gekozen, daarbij in aanmerking nemende dat de mogelijkheid van rechtsbescherming belangrijke waarborgen biedt voor het aan toezicht onderworpen bestuursorgaan en dat er geen reden is deze mogelijkheid van rechtsbescherming niet over de gehele linie te bieden.
Derhalve is in het derde lid van dit artikel bepaald, dat de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering een besluit goed te keuren, wordt gelijkgesteld met een besluit. Tegen deze beslissingen kan dus beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Ingevolge artikel 6.1.3 geldt, dat tevens beroep mogelijk is tegen de schriftelijke weigering een dergelijke beslissing te nemen, alsmede tegen het niet tijdig beslissen op verzoek om goedkeuring.'
2.7 Gelet op het bepaalde in artikel 8:1, derde lid en onder a, van de Awb en de parlementaire geschiedenis van dat artikellid, wordt geoordeeld dat tegen het bestreden besluit beroep openstaat bij de rechtbank.
2.8 Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van het beroep wordt het volgende overwogen.
2.9 Namens eisers is aangevoerd dat - samengevat - verweerder zijn besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd en in strijd met het opgewekte vertrouwen heeft genomen. Daartoe hebben eisers onder meer aangevoerd dat aan de brief van het CTG van 22 januari 2001 overleg met verweerder is vooraf gegaan, op basis waarvan mocht worden verwacht dat de Minister de beleidsregels zou goedkeuren. Deze regels hebben betrekking op het niveau van het inkomensbestanddeel in de tarieven. Het inkomensbestanddeel is opgebouwd uit een salariscomponent plus een aankledingscomponent voor de kosten vergelijkbaar met werkgeverslasten, zoals pensioenvoorzieningen, premies sociale verzekeringen, ziektekosten en arbeidsongeschiktheidspremies.
Tot in 1987 heeft de overheid op basis van de Wet inkomens vrijeberoepsbeoefenaren de aanvaardbare inkomens van vrije beroepsbeoefenaars vastgesteld, welke inkomens waren gerelateerd aan de toenmalige BBRA-schalen. Nadat de overheid is gestopt met het geven van aanwijzingen voor inkomens heeft het CTG gedeeltelijk in het ontstane gat voorzien door de inkomens jaarlijks trendmatig aan te passen.
Teneinde te bezien of de uitkomsten van deze mutaties nog aansloten bij de realiteit heeft het CTG de herijking van het inkomensbestanddeel met verweerder besproken.
De herijking werd des te actueler, aldus eisers, vanwege de forse premiestijgingen van ziektekosten en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. De premies zijn 45% van de aankleding en 15% van het inkomensbestanddeel van de tandartsen gaan uitmaken.
In de brief van het CTG van 13 december 2000 aan verweerder heeft het CTG aangegeven dat een herijking van de werkgeverslasten, vooruitlopend op de herijking van de salarisschalen, in de rede ligt. Bij brief van 22 december 2000 heeft verweerder daarop gereageerd en heeft hij aangegeven dat de tijd rijp lijkt voor een algemene inkomensherijking van alle vrije beroepsbeoefenaren. Hij heeft het CTG verzocht een plan van aanpak te ontwerpen en hem daarover te informeren. Door eisers wordt betoogd dat uit bovengenoemde brief blijkt dat verweerder op de hoogte was van het voornemen nieuwe beleidsregels vast te stellen en dat hij de beleidsregels zal goedkeuren. Verweerder onthoudt in het bestreden besluit, ondanks eerdere toezeggingen, toch zijn goedkeuring aan de beleidsregels.
Op grond van artikel 10:27 van de Awb juncto artikel 12, tweede lid, van de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG) kan verweerder echter, zo stellen eisers, zijn goedkeuring slechts onthouden wegens strijd met het recht of het belang van de volksgezondheid. Gelet op deze onthoudingsgronden heeft verweerder het bestreden besluit niet volgens de maatstaven der wet met redenen omkleed. De enkele verwijzing naar de vertraging in de kabinetsbesluitvorming en naar een dreigende termijnverstrijking geeft immers geen enkel inzicht in de wijze waarop de beleidsregels aan de onthoudingsgronden van de hiervoor genoemde artikelen. Voorts wijzen eisers erop dat niet dan nadat het CTG de mogelijkheid tot overleg is geboden, tot een onthouding van goedkeuring mag worden besloten. Het bestreden besluit geeft niet, dan wel in onvoldoende mate aan, wat in het overleg naar voren is gekomen.
Verweerder heeft inmiddels het CTG informeel verzocht om alsnog beleidsregels vast te stellen die dezelfde inhoud hebben als de nu afgekeurde, met dien verstande dat de beleidsregels dan van kracht zouden moeten worden per 1 juli 2001 in plaats van per
1 januari 2001. Dit scheelt de vrije beroepsbeoefenaren 50% van de voor het jaar 2001 toegezegde vergoeding. Hierdoor valt ook de belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegen in sterke mate te betwijfelen.
Omdat het bestreden besluit onmiskenbaar onrechtmatig is, is de instandhouding daarvan onhoudbaar. Om die reden hebben eisers een spoedeisend belang bij een te treffen voorlopige voorziening.
2.10 Namens verweerder is ter zitting betoogd dat de door het CTG in de brief van 22 januari 2001 voorgestelde reparatie van 188 miljoen van zodanige hoogte was, en op sommige punten discutabel, dat buiten de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport financiële ruimte moest worden gevonden. Dat diende binnen het kabinet te worden bezien. Het bleek echter niet mogelijk om de discussie af te ronden binnen de in de WTG gestelde termijn. De minister kon vanwege de niet aanwezige financiële dekking dan ook niet anders dan met gebruikmaking van artikel 12 van de WTG zijn goedkeuring onthouden. Daarbij is vanzelfsprekend voldaan aan de voorwaarden zoals deze in de Awb zijn opgenomen. Vervolgens is vanwege het ontbreken van financiële middelen de goedkeuring onthouden.
Eerst nadat het kabinet in het voorjaarsoverleg extra financiële middelen heeft vrijgemaakt heeft de minister in zijn brief van 1 juni 2001 aan het CTG opnieuw verzocht de beleidsregels vast te stellen per 1 juli 2001.
Verweerder is van mening dat hij in december 2000 heeft aangegeven dat hij een herijking van de inkomens een goede zaak vond. Daarbij is steeds aangegeven dat het geen specifieke discussie kon zijn over de arbeidsongeschiktheidsvoorziening maar dat het geplaatst moest worden in de context van de hele inkomensdiscussie. Bij de bespreking binnen het CTG van de conceptbeleidsregels is het ministerie als waarnemer aanwezig geweest; in beide vergaderingen zijn namens verweerder kanttekeningen geplaatst bij dat concept. In dat licht dient de stelling van eisers dat de minister direct goedkeuring zou verlenen genuanceerd te worden.
Namens verweerder is met betrekking tot de spoedeisendheid van het verzoek onder meer het volgende naar voren gebracht. In januari 2001 is het CTG met beleidsregels gekomen waarmee per 1 januari 2001 een voorschot wordt gegeven op de inkomensherijking. De inkomensherijking staat voor later in het jaar op de planning en kan mogelijk pas per 1 januari 2002 worden gerealiseerd. Aan de beleidsregels is door verweerder goedkeuring onthouden maar de facto is met een later besluit van 19 juni 2001 alsnog goedkeuring verleend. De inwerkingtreding is 1 juli 2001. Eisers willen nu over de eerste 6 maanden van dit jaar alsnog compensatie hebben. Indien de rechtbank eisers volgt dan dient het CTG opnieuw tarieven vast te stellen. Terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 zal dan moeilijk voorstelbaar zijn. In een dergelijk geval zullen de macrokosten van het eerste half jaar door het CTG versleuteld worden in de tarieven van 2002. In de jurisprudentie wordt met betrekking tot de spoedeisendheid onder andere genoemd een noodsituatie, bijzondere klemmende omstandigheden of onverwijlde spoed. Daarvan is naar het oordeel van verweerder geen sprake. Het enige resultaat zal zijn dat over enige maanden de tarieven enkele guldens naar boven worden bijgesteld bovenop de verhoging als gevolg van de reeds genoemde herijking.
Verweerder heeft in de media toegezegd dat een reële kostenstijging moet worden vergoed. Dat is nog steeds het uitgangspunt. Verweerder heeft, zodra het kabinetsbesluit over extra financiële middelen was genomen, aan het CTG verzocht nieuwe beleidsregels vast te stellen. Deze beleidsregels zijn per omgaande goedgekeurd, waarmee een voorschot op de inkomensherijking is gegeven.
In de Wijziging van de WTG - kamerstukken 26062 nr. 3 - is uitdrukkelijk opgenomen dat het noodzakelijk is dat goedkeuring kan worden onthouden aan door het CTG vastgestelde beleidsregels wegens strijd met het beleid en het ontbreken van financiële middelen. Deze gronden zijn noodzakelijk voor het behouden van de sturingsmogelijkheden van het kabinet bij de beheersing van de kostenontwikkeling in de gezondheidszorg. In dat licht moet worden gekeken wat er nu eigenlijk in de brief van 13 april 2001, en daarmee samenhangend de brief van 27 februari 2001, staat.
In de brief van de minister aan het CTG van 27 februari 2001 wordt onder meer gesproken van het nader analyseren van premieontwikkeling, een voorschot op de inkomensherijkingsdiscussie en de onwenselijkheid van een onvoorwaardelijke nacalculatie van premieverhogingen zonder heldere analyse. In de brief van 13 april 2001 staat letterlijk dat de financiële gevolgen van de beleidsregel betrokken moeten worden bij de besluitvorming van het kabinet in het voorjaar van 2001. Naar het oordeel van verweerder is hiermee de besluitvorming en de reden van voorlopige afwijzing voldoende kenbaar. Bovendien is het besluit duidelijk gefundeerd op een wettelijke grondslag.
De brief van 13 april 2001 moet niet op zichzelf worden gezien, maar worden geplaatst in de discussie welke in het CTG worden gevoerd over de inkomensherijking. Een discussie waarin eiseres ten nauwste is betrokken.
Ten aanzien van de stelling van eisers dat de enkele verwijzing naar het ontbreken van financiële middelen niet mogelijk is, verwijst verweerder naar eerder genoemde kamerstukken, waaruit blijkt dat het ook mogelijk is om goedkeuring te onthouden aan door het CTG vastgestelde beleidsregels wegens strijd met het beleid of het ontbreken van financiële dekking.
Tenslotte is namens verweerder betoogd dat uit het rapport van Risk, Finance en Insurance Consulting (RFI) blijkt dat het financiële belang van eisers marginaal is.
2.11 In artikel 18 van de WTG is het volgende bepaald:
'1. Er is een College tarieven gezondheidszorg, dat rechtspersoonlijkheid bezit. Het College is gevestigd in een door Onze Minister te bepalen plaats.
2. Het College is belast met de taken die hem bij of krachtens deze wet of een andere wet zijn opgedragen.
3. Het College wordt in en buiten rechte vertegenwoordigd door de voorzitter.'
Ingevolge artikel 11, eerste lid, eerste volzin, van de WTG stelt het CTG beleidsregels vast omtrent de hoogte, de opbouw en de wijze van berekening van een tarief of van onderdelen van een tarief.
In artikel 12 van de WTG is voorts - voorzover hier van belang - bepaald:
'1. Een beleidsregel als bedoeld in artikel 11, eerste lid, behoeft de goedkeuring van Onze Minister. Een zodanige beleidsregel wordt daartoe gezonden aan Onze Minister.
2. Goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het belang van de volksgezondheid.
3. Het besluit omtrent goedkeuring wordt binnen acht weken na verzending bekendgemaakt. Het nemen van een besluit omtrent goedkeuring kan eenmaal voor ten hoogste vier weken worden verdaagd.
4. Indien binnen de in het derde lid genoemde termijn geen besluit tot goedkeuring of verdaging, dan wel binnen de termijn waarvoor het besluit is verdaagd, geen besluit omtrent goedkeuring is genomen, wordt een besluit tot goedkeuring geacht te zijn genomen.
(…)'
Artikel 13 van de WTG bepaalt dat het CTG de beleidsregels bij zijn besluiten ter zake van de goedkeuring of vaststelling van tarieven in acht neemt.
2.12 Uit de wetsgeschiedenis van artikel 12 van de WTG blijkt dat de thans in het tweede lid opgenomen gronden voor onthouding van goedkeuring, sedert 1 juli 1998 in artikel 12 zijn opgenomen. Aanvankelijk in het eerste lid, en per 1 januari 2000 in het tweede lid. In de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet tarieven gezondheidszorg in verband met herstel van een bij de aanpassing van die wet aan de derde tranche Algemene wet bestuursrecht ontstane omissie (herstel goedkeuringsgronden WTG), TK 1997-1998, 26062, nr. 3, p. 2, is onder meer het volgende te lezen:
'(…)
Tot 1 januari 1998 kon aan door het Centraal orgaan tarieven gezondheidszorg (COTG) vastgestelde beleidsregels op basis van de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG) onder andere goedkeuring worden onthouden wegens strijd met het beleid of wegens het ontbreken van financiële dekking. Met ingang van die datum is de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden en kan de goedkeuring (door een omissie in de aanpassingswetgeving onbedoeld) alleen nog worden onthouden wegens "strijd met het recht". Dat is voor de beheersing van de kostenontwikkelingen van de gezondheidszorg onvoldoende. Een dergelijke terughoudendheid bij de toetsing van beleidsregels (voorheen: richtlijnen) heeft de wetgever ook nimmer voor ogen gestaan. Bijgaand wetsvoorstel strekt ertoe in de WTG de mogelijkheid te herstellen om goedkeuring te onthouden aan door het COTG vastgestelde beleidsregels wegens strijd met het beleid of het ontbreken van financiële dekking. In overeenstemming met de uitgangspunten van de Aanwijzingen voor de regelgeving inzake zelfstandige bestuursorganen wordt met onderhavig wetsvoorstel het primaat van de politiek bij de beheersing van kostenontwikkelingen in de gezondheidszorg hersteld.
(…).'
2.13 Gelet op hetgeen onder 2.9 en 2.10 hierover is overwogen, verschillen partijen over het spoedeisend karakter van het namens eisers ingediende verzoek om een voorlopige voorziening. In het onderhavige geval heeft de president aangenomen dat er, mede met het oog op het nog op stapel staande nadere overleg over de herijking van het inkomen en de eventuele consequenties van deze uitspraak op dat overleg, sprake is van een voldoende spoedeisend belang.
2.14 Het standpunt van verweerder dat hij, vanwege de op dat moment niet aanwezige financiële dekking, niet anders kon dan bij het hier bestreden besluit zijn goedkeuring aan de op 15 januari 2001 door het CTG vastgestelde beleidsregels te onthouden, kan de terughoudende toets die de president in het onderhavige geval toekomt doorstaan. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Anders dan eisers betogen is naar het oordeel van de president uit de overgelegde stukken niet gebleken van toezeggingen die door verweerder zouden zijn gedaan in de zin als namens eisers is gesteld. Uit het feit dat verweerder positief tegenover een herijking van de inkomens stond, kon niet zonder meer worden afgeleid dat hij voetstoots akkoord zou gaan met het per 1 januari 2001 door het CTG genomen voorschot op die herijking, in de vorm van een herijking van de werkgeverslasten.
Met verweerder wordt geoordeeld dat het besluit van 13 april 2001 moet worden bezien in samenhang met de brief van verweerder van 27 februari 2001 - naar welke brief ook wordt verwezen - en in het licht van het overleg rond de herijking van de inkomens.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 12 van de WTG blijkt naar dezerzijds oordeel zonneklaar dat het ontbreken van een financiële dekking voor de door het CTG in de brief van 22 januari 2001 voorgestelde reparatie van 188 miljoen kan worden aangemerkt als grond om de gevraagde goedkeuring te onthouden. Van besluitvorming in strijd met het bepaalde in artikel 12 van de WTG en artikel 10:27 van de Awb is derhalve geen sprake. Aan de ter zitting naar voren gebrachte stelling van eisers dat de financiële dekking wel aanwezig was maar dat verweerder andere keuzes heeft gemaakt, kan niet de door eisers gewenste betekenis worden toegekend, nu die stelling in het geheel niet is onderbouwd. Nog daargelaten of een dergelijk aspect door de president mag worden getoetst.
Evenmin is dezerzijds op grond van de gedingstukken gebleken van besluitvorming die in strijd met het bepaalde in artikel 10:30 van de Awb is.
2.15 Aangezien ook overigens niet is gebleken dat het besluit niet in rechte stand kan houden, komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking. Om die reden is er geen aanleiding om verweerder in de proceskosten van eisers te veroordelen.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:
2.16 Gelet op de beslissing in de hoofdzaak is het treffen van een voorlopige voorziening niet vereist.
2.17 Gezien het vorenoverwogene wordt geen aanleiding gezien om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
2.18 Derhalve wordt beslist als volgt.
3. BESLISSING
De president:
Ten aanzien van het beroep:
3.1 verklaart het beroep ongegrond;
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:
3.2 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 25 september 2001.
De griffier: De president:
A. Heijboer P.B.M.J. van der Beek-Gillessen
Uitsluitend tegen de beslissing op het beroep kan op grond van artikel 37, eerste lid, van de Wet op de Raad van State door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De beroepstermijn bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na bekendmaking van deze uitspraak.
Afschrift verzonden aan partijen op: