Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
sector bestuursrecht
nr. SBR 00/1344 VV en SBR 00/1343
Uitspraak van de president van de rechtbank te Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak, in het geschil tussen:
[eiser A] en [eiser B],
wonende te [woonplaats],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van
de gemeente Driebergen-Rijsenburg,
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1.1 Bij besluit van 21 juni 2000 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard die eisers hebben ingediend tegen het besluit van 3 maart 2000. Bij dat besluit is geweigerd om over te gaan tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom aan de Stichting Kinderopvang Driebergen/Doorn in verband met het gebruik van gebouwen en omliggende gronden op het adres [straat, nr] te [woonplaats] ten behoeve van kinderopvang.
1.2 Bij brief van 18 juli 2000 is tegen dit besluit namens eisers beroep ingesteld bij deze rechtbank.
1.3 Bij brief van gelijke datum is tevens bij de president van de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend.
1.4 Het verzoek is op 25 augustus 2000 ter zitting behandeld, waar eisers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. D, woonachtig te E. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door G. Klompmaker, ambtenaar van de gemeente Driebergen-Rijsenburg. Namens de Stichting Kinderopvang Driebergen/Doorn is drs. J.H.M. Raaijmakers, directeur, ter zitting verschenen.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is verder bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld en de president van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddelijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor.
Ten aanzien van het beroep:
2.3 Het geschil betreft het gebruik van het perceel [straat, nr] te [woonplaats] als kinderdagverblijf door de Stichting Kinderdagopvang Driebergen/Doorn. Het kinderdagverblijf is gevestigd in een voormalig schoolgebouw; de bijbehorende tuin wordt ook gebruikt om kinderen te laten spelen en verblijven. De activiteiten voor kinderopvang in het gebouw zijn in de loop der jaren uitgebreid: aanvankelijk was er sprake van 2 lokalen die in gebruik waren als peuterspeelzaal, vanaf 1994 is het gehele gebouw in gebruik genomen voor zogenoemde 'halve dag'opvang. In 1996/1997 heeft een interne verbouwing plaatsgevonden en is de Stichting Kinderopvang Driebergen/Doorn het gebouw en de omliggende gronden voor kinderopvang gaan gebruiken. Niet gebleken is dat tegen de vergunningen die in dit kader zijn afgegeven, rechtsmiddelen zijn ingesteld.
Per 1 juli 1997 is een achter het gebouw gelegen deel van het terrein, dat voorheen deel uitmaakte van een kwekerij en grenst aan de achterzijde van het perceel [straat, nr+1], als speelterrein bij het terrein van de voormalige school gevoegd en zijn er speeltoestellen geplaatst. Ook dit perceel is daarmee in gebruik genomen ten behoeve van de kinderopvang.
Voor deze ingebruikname is geen vergunning of vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
Eiser [eiser A] woont sinds 1996 op [straat, nr + 1], direct naast het kinderdagverblijf, en eiser [eiser B] woont sinds 1993 op [straat, nr +2]. Sinds 1997 maar met name in de loop van 1999 hebben verzoekers zowel bij het kinderdagverblijf als bij verweerder klachten geuit over geluidsoverlast, afkomstig van de ouders die de kinderen komen halen en brengen en van de kinderen en hun leidsters. Eisers vinden dat hun woongenot door het gebruik van het gebouw en het omliggende terrein ten behoeve van kinderopvang, ernstig aangetast is. Vooral het feit dat de kinderopvang het gehele jaar door en 5 dagen per week geopend is, waarbij vaak gedurende de gehele dag buiten gespeeld wordt, vormt naar hun mening een zware belasting voor de woonomgeving.
Eisers zijn van mening dat het gebruik als kinderdagverblijf in strijd is met het bestemmingsplan en achten de aantasting van hun woongenot onevenredig groot. Zij hebben daarom verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik als kinderdagverblijf.
2.4 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het voormalig schoolgebouw als kinderdagverblijf past binnen het bestemmingsplan zodat er geen reden noch bevoegdheid is om handhavend op te treden; het gebruik van een gedeelte van het speelterrein is wel in strijd met de ter plaatse geldende bestemming, maar voor dit gedeelte is verweerder van plan tot legalisering over te gaan. Een en ander heeft er toe geleid dat verweerder primair geweigerd heeft handhavend op te treden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt ook na heroverweging gehandhaafd.
2.5 Ingevolge het bestemmingsplan "Welgelegen - Rosarium", rust op het perceel [straat, nr] de bestemming "Bijzondere Doeleinden" en op het terrein met de speeltoestellen de bestemming "Kwekerij".
Op grond van artikel 2.05-1 van de voorschriften bij dit bestemmingsplan zijn de gronden welke zijn aangezen als "Bijzondere Doeleinden" bestemd voor instellingen van sociale-, culturele-, educatieve- en religieuze aard, met de daartoe nodige gebouwen, andere bouwwerken en andere werken, benevens tuinen en erven.
Op grond van artikel 2.13 van de planvoorschriften zijn de gronden welke zijn aangewezen als "Kwekerij" bestemd voor de uitoefening van een kwekerij, alsmede het hiermee samenhangende detailhandelsbedrijf (bloemisterij, tuincentrum), met de daartoe nodige gebouwen, andere bouwwerken en andere werken.
In de planvoorschriften is verder ten aanzien van gronden met beide genoemde bestemmingen in respectievelijk artikel 2.05-3a en 2.13-3a bepaald dat het verboden is de gronden en de zich hierop bevindende opstallen te gebruiken, te doen of te laten gebruiken, anders dan ten dienste van de genoemde doeleinden, nadat de bestemming is verwezenlijkt.
2.6 Voor een beoordeling van het bestreden besluit dient in de eerste plaats vastgesteld te worden in hoeverre het gebruik van het ingeding zijnde perceel als kinderdagverblijf in strijd is met het bestemmingsplan.
2.7 Niet in geschil is dat het terrein met de speeltoestellen in gebruik is in strijd met de bestemming Kwekerij. Volgens vaste jurisprudentie is verweerder in dat geval bevoegd tegen de illegale situatie handhavend op te treden, door middel van de toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. Wanneer daar - zoals in dit geval - door een derde uitdrukkelijk om verzocht is, kan van handhavend optreden alleen in bijzondere gevallen worden afgezien. Een bijzonder geval kan worden aangenomen wanneer concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie. Overigens is het niet zo - als eisers kennelijk menen - dat verweerder bij een illegale situatie zonder meer handhavend op moet treden; bij de uitoefening van zijn bevoegdheid hieromtrent, dient hij de belangen die gediend zijn met de handhaving af te wegen ten opzichte van de belangen die door de handhaving worden geschaad. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 1999 en 15 juli 1999, gepubliceerd in AB 2000, nummers 140 en 141.
2.8 In het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de Commissie beroep- en bezwaarschriften overgenomen, die van mening is dat de start van de legalisatieprocedure in juli 2000, voldoende concreet is en dat - zelfs als die legalisatieprocedure niet zou slagen - de belangenafweging ten nadele van eisers niet onredelijk is. Op die gronden is derhalve in het bestreden besluit op 21 juni 2000 in heroverweging geweigerd handhavend op te treden tenaanzien van het strijdig gebruik van het speelterrein.
Ter zitting is verklaard dat inmiddels op 6 juli 2000 door de gemeenteraad van Driebergen-Rijsenburg is besloten tot voorbereiding van een bestemmingsplan voor dit deel van het terrein (welk besluit per 14 juli 2000 in werking is getreden) en de bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, WRO aan verweerder te delegeren.
Uit het voorgaande volgt dat ten tijde van het bestreden besluit legalisering niet tot de mogelijkheden behoorde, omdat toen geen wettelijke basis bestond voor de toepassing van artikel 19 WRO.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is verder onvoldoende kunnen blijken waarom de belangenafweging ten nadele van eisers is uitgevallen. In het bestreden besluit is hieromtrent niets vermeld. De stelling zoals namens verweerder tijdens de bezwaarprocedure naar voren is gebracht, dat handhaving met betrekking tot dit speelterrein geen zin had voor eisers omdat de speeltoestellen dan op het terrein met de bestemming Bijzondere Doeleinden geplaatst zouden kunnen worden, bijvoorbeeld in de zijtuin van het gebouw, kan niet gezien worden als een deugelijke belangenafweging, noch als een bijzondere omstandigheid die het afzien van handhaving rechtvaardigt. Verweerder geeft hiermee immers geen blijk van een afweging van de belangen van eisers bij handhaving tegen de belangen van de Stichting Kinderopvang, welke laatste, gelet op de strijdigheid met het bestemmingsplan en de ingebruikname van het terrein zonder vrijstelling daarvoor, niet zonder meer recht heeft op het kunnen gebruiken van het betreffende perceelsgedeelte als speelterrein.
Geoordeeld wordt derhalve dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet berust op een deugdelijke motivering en dus strijdig is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit, voorzover het betrekking heeft op het speelterrein op het perceel met de bestemming Kwekerij, dient daarom te worden vernietigd. Hierbij wordt nog overwogen dat, thans ook nu door het besluit van de gemeenteraad op zichzelf wel is een wettelijke basis voor toepassing van artikel 19 WRO bestaat, nog steeds geen concreet zicht op legalisatie van het omstreden gebruik aanwezig is, omdat daarvoor immers nog een procedure doorlopen moeten worden waarin verweerder alle betrokken belangen - waaronder eisers' belangen bij het voorkomen of beperken van overlast - dient af te wegen voordat werkelijk van legalisatie sprake kan zijn. Gelet op de situering van het speelterrein direct naast de tuinen van eisers en de gestelde toename van overlast sinds de ingebruikname van dit terrein als speelterrein, staat niet op voorhand al vast dat de belangen van eisers daarbij van ondergeschikt belang zullen zijn.
2.9 In het vorenstaande wordt aanleiding gezien verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op 2 maal fl. 11,-- als reiskosten.
2.10 Op de gebouwen en de rest van het terrein dat bij het kinderdagverblijf in gebruik is, rust de bestemming Bijzondere Doeleinden. Het geschil spitst zich toe op de vraag of een kinderdagverblijf aangemerkt kan worden als een instelling van sociale- of educatieve aard, die als soort instelling binnen de bestemming Bijzondere Doeleinden zijn toegestaan.
Eisers hebben ter onderbouwing van hun standpunt aangevoerd dat bij een kinderdagverblijf geen sprake is van educatie van de kinderen, maar slechts van opvang; van een sociale instelling is evenmin sprake, hooguit kan gesproken worden van een instelling met een zeker maatschappelijk nut. Eisers zien het kinderdagverblijf veeleer als een commerciële instelling vergelijkbaar met een bedrijf, hetgeen naar hun mening geenzins te verenigen is met de bestemming Bijzondere Doeleinden. Omdat het bestemmingsplan conserverend vanaard is, strookt het naar hun mening niet met de bedoeling van het plan om hetkinderdagverblijf onder deze bestemming te brengen.
In de Toelichting bij het bestemmingsplan wordt over de aard en omvang van de bestemmingen het volgende gezegd: " De aard en de omvang der geprojecteerde bestemmingen spreken grotendeels voor zichzelf, aangezien deze voortvloeien uit de bestaande situatie en het bestaande gebruik."
In de planvoorschriften wordt geen definitie gegeven van educatieve instellingen of van sociale instellingen. Ook in de Toelichting bij het plan ontbreekt een definitie van deze begrippen. In een dergelijk geval dient voor de betekenis van de begrippen educatieve en sociale instelling aangesloten te worden bij hetgeen daaronder naar thans gangbare opvatting wordt verstaan.
In dit verband wordt geoordeeld dat een 'educatieve' instelling gericht is op vorming en opvoeding; een 'sociale' instelling is gericht op het treffen van voorzieningen ten behoeve van een maatschappelijke behoeften of verschijnselen. Hoewel de planwetgever bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet uitdrukkelijk in een kinderdagverbljf heeft voorzien en het in het algemeen uit oogpunt van rechtszekerheid gewenst is bij een bestemmingsplan zo duidelijk mogelijk te omschrijven wat het toegestane gebruik is, is het tevens inherent aan een bestemmingsplan dat daarin gekozen wordt voor algemene omschrijvingen om op die manier gedurende de looptijd van het plan enige ruimte voor natuurlijke ontwikkelingen te hebben. Dat volgt ook uit het feit dat bij de herziening van dit bestemmingsplan op dit perceel de bestemming Bijzondere Doeleinden is gelegd in plaats van een exact op het toen bestaande gebruik van het pand aansluitende bestemming. Tegen die achtergrond vertoont de functie van een kinderdagverblijf zodanige raakvlakken met educatieve- en ook sociale instellingen dat dit gebruik binnen de algemeen en bewust ruim omschreven bestemming Bijzondere Doeleinden mogelijk moet worden geacht. Daarbij is overwogen dat in een kinderdagverblijf, vergelijkbaar met een peuter- of kleuterschool, ook in zekere mate bewust gewerkt wordt aan de opvoeding van de daar verblijvende kinderen. Ook kenmerken van een sociale instelling doen zich voor nu een belangrijk aspect van de functie van een kinderdagverblijf de opvang van kinderen betreft, vergelijkbaar met andere vormen van dagopvang. De omstandigheid dat de exploitatie van het kinderdagverblijf op commerciële basis plaats vindt, doet aan de aard van de instelling niet af. Verder verschilt de ruimtelijke uitstraling van een kinderdagverblijf niet wezenlijk van die van een school, aangezien het halen en brengen van kinderen per auto ook bij scholen school verschillende malen per dag voorkomt en het niet ongebruikelijk is dat tijdens maar ook na tijd door kinderen op het schoolplein wordt gespeeld, al dan niet in aanwezigheid van onderwijzend personeel. Het ontbreken van vakantieperioden bij kinderdagverblijven is evenmin een reden om tot een ander oordeel te komen, aangezien de vakantieperiode gedurende het jaar slechts een beperkt aantal weken beslaat. Gelet hierop kan niet gezegd worden dat het gebruik van het gebouw en de gronden op het perceel [straat, nr] onverenigbaar is met de bestemming Bijzondere Doeleinden. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij, aangezien er geen sprake is van strijdig gebruik, niet handhavend kan optreden voor zover het betreft het gebruik van het voormalige schoolgebouw en bijbehorende tuin door het kinderdagverblijf. Het beroep tegen dit onderdeel van het bestreden besluit wordt dan ook ongegrond verklaard.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:
2.11 Gelet op de aard van het besluit, te weten het weigeren om door middel van bestuursdwang of een dwangsom tot handhaving over te gaan, alsmede de omstandigheid dat met betrekking tot het speelterrein nog een nadere belangenafweging gemaakt dient te worden gelet op de beslissing in de hoofdzaak, wordt geen aanleiding gezien tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.12 Derhalve wordt beslist als volgt.
3. BESLISSING
De president:
Ten aanzien van het beroep:
3.1 vernietigt het besluit van verweerder van 21 juni 2000, voorzover dat besluit
betrekking heeft op de weigering handhavend op te treden met betrekking tot het
gedeelte van het perceel [straat, nr] waarop de bestemming "Kwekerij" rust en
verklaart het beroep in zoverre gegrond;
3.2 verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
3.3. veroordeelt verweerder in de kosten van dit geding ten bedrage van fl.22,-- ;
3.4 bepaalt dat het namens verzoekers verschuldigde griffierecht van fl. 225,--
aan hen wordt vergoed;
3.5 wijst de gemeente Driebergen-Rijsenburg aan als de rechtspersoon die de onder 3.3
en 3.4 genoemde bedragen dient te vergoeden.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:
3.6 wijst het verzoek om voorziening af.
Aldus gewezen door mr. P.B.M.J. van der Beek - Gillessen, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 8 september 2000.
De griffier: De president:
mr. V.M.M. van Amstel mr. P.B.M.J. van der Beek - Gillessen
Uitsluitend tegen de beslissing op het beroep kan op grond van artikel 37, eerste lid, van de Wet op de Raad van State door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De beroepstermijn bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na bekendmaking van deze uitspraak.
Afschrift verzonden aan partijen op: