Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT PRIVATE
Reg. nr: 98/1895 WAO
UITSPRAAK van de arrondissements-rechtbank te Utrecht, meervoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
A Catering B.V.,
gevestigd te B,
e i s e r e s,
en
het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv),
gevestigd te Amsterdam,
v e r w e e r d e r.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
Bij besluit van 17 augustus 1998 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 26 mei 1998, waarbij aan eiseres een boete van f 500,- is opgelegd wegens het niet tijdig indienen van een reïntegratieplan ten behoeve van Z, ongegrond verklaard.
Namens eiseres is tegen eerstgenoemd besluit op 9 september 1998 beroep bij deze rechtbank ingesteld. De gronden van het beroep zijn ingediend op 2 oktober 1998.
Verweerder heeft op 10 november 1998 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Namens eiseres zijn op 12 mei 1999 nog stukken overgelegd.
Het geding is gevoegd met de gedingen met de registratienummers 98/1809 WAO, 98/1487 WAO, 98/1492 WAO, 98/2529 WAO en 98/1808 ZW behandeld ter zitting van 28 mei 1999, waar eiseres, daartoe ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, is verschenen bij mr A.C.M. van de Molen, directiesecretaris bij Commit Arbo B.V. te De Meern.
Verweerder, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, heeft zich daar doen vertegenwoordigen door mr A.J.G. Lindeman, juridisch medewerker bij GAK Nederland B.V.
2. OVERWEGINGEN.
Feiten.
Z, werkneemster van eiseres, is op 13 januari 1998 ongeschikt geworden tot het verrichten van haar arbeid. Door GAK Nederland B.V. is op 1 mei 1998 een voorlopig reïntegratieplan ontvangen. In dit reïntegratieplan werd als verwachte datum van volledige werkhervatting bij eiseres 21 april 1998 genoemd.
Bij brief van 6 mei 1998 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat het reïntegratieplan niet tijdig is ontvangen en dat hij daarom verplicht is aan eiseres een boete op te leggen van f 500,-. Voorts is meegedeeld dat van een boete kan worden afgezien als eiseres een deugdelijke grond kan aanvoeren voor het niet tijdig indienen van het reïntegratieplan.
Bij besluit van 26 mei 1998 heeft verweerder aan eiseres een boete van f 500,- opgelegd en aangegeven dat dit bedrag binnen 6 weken na dagtekening van dat besluit moet worden voldaan.
Bij brief van 27 mei 1998 is door Commit Arbo namens eiseres meegedeeld dat geen deugdelijke grond bestaat voor het enkele dagen te laat indienen van een reïntegratieplan, maar dat wel een dringende reden om af te zien van boete-oplegging aanwezig is. Deze dringende reden is erin gelegen dat de gevolgen van het besluit voor eiseres onevenredig zullen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Voorts is de uitleg die verweerder geeft aan artikel 71a, vierde lid, van de WAO, zoals dit luidt vanaf 31 december 1997, volstrekt ontoereikend, nu is gekozen voor een systeem van vaste boetes zonder ruimte voor een redelijke afweging in het individuele geval. Namens eiseres is verzocht om af te zien van boete-oplegging, althans om rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel.
Verweerder heeft bij brief van 8 juni 1998 aan eiseres meegedeeld dat het besluit van 26 mei 1998 wordt gehandhaafd.
Namens eiseres is op 29 juni 1998 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 mei 1998. Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
Standpunten van partijen.
Namens eiseres is in bezwaar en beroep het volgende aangevoerd.
- Artikel 71a van de WAO is niet overtreden, nu dit artikel alleen verplicht tot het indienen van een reïntegratieplan gelijktijdig met de aangifte van arbeidsongeschiktheid - hetgeen in casu ook is gebeurd - en niet tot het indienen van dat plan binnen de termijn als genoemd in artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet (ZW). De boete die op grond van artikel 71a van de WAO wordt opgelegd, staat gelijk aan een strafrechtelijke sanctie. Een dergelijke sanctie kan alleen worden opgelegd indien de wetsbepaling op overtreding waarvan de boete is gesteld voldoende duidelijk is. Indien die duidelijkheid niet bestaat, is oplegging van een sanctie in strijd met artikel 7 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).
- Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 29a, derde lid, van de WAO, aangezien hij voorafgaand aan het opleggen van de boete niet heeft bezien of zich een dringende reden voordeed als bedoeld in dat artikellid. In het bestreden besluit dient voorts te worden aangegeven en gemotiveerd dat en waarom er geen dringende reden is. Gelet hierop is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
- Er is in het geval van eiseres sprake van dringende redenen, omdat het evenredigheidsbeginsel en gelijkheidsbeginsel geschonden zijn. Gezien de geringe termijnoverschrijding en het ontbreken van benadeling van verweerder is een boete van f 500,- volkomen disproportioneel en is het opleggen van een boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft door invoering van een systeem van vaste boetes bij het Besluit boete ZW/WAO werkgevers (Besluit van 10 december 1997, Stcrt. 1997, 246; hierna te noemen: het Besluit) geen juiste uitvoering aan artikel 71a van de WAO, zoals dat luidt vanaf 1 januari 1998, gegeven. Er is een systeem met vaste boetes ingevoerd, waardoor er in het individuele geval geen belangenafweging en evenredigheidstoets kan plaatsvinden. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat gedurende de eerste maanden van 1997 en ook nog eind 1997 geen uniforme uitvoering is gegeven aan de boetebepalingen.
- Ten onrechte is de boete invorderbaar alvorens de oplegging van de boete door een rechter rechtmatig is geoordeeld. Het bestreden besluit en de wet gaan er ten onrechte vanuit dat de boete door de loutere oplegging ervan kan worden geïncasseerd. De WAO dient op dat punt wegens strijd met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) onverbindend te worden verklaard. Ook door de Raad van State en in de literatuur is op de strijdigheid met genoemde verdragsbepalingen gewezen. - Boete-oplegging is in het onderhavige geval zeer zwaar, nu Z reeds op 21 april 1998 hersteld was. Gelet hierop had eiseres ook ervan kunnen afzien om aangifte van arbeidsongeschiktheid te doen. In dat geval zou geen boete voor het niet tijdig indienen van het reïntegratieplan zijn opgelegd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het reïntegratieplan 17 dagen te laat is ingediend en dat gelet op het bepaalde in artikel 71a, vierde lid, van de WAO, zoals dit luidde van 31 december 1997 tot 31 december 1998 (hierna: artikel 71a van de WAO), juncto artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit een boete van f 500,- moet worden opgelegd. Voorts meent verweerder dat op hem ten aanzien van de eventuele aanwezigheid van een dringende reden geen onderzoeksplicht rust en dat het op de weg van de belanghebbende ligt aannemelijk te maken dat in zijn geval boete-oplegging tot onaanvaardbare gevolgen zou leiden. Hiertoe bestaat naar aanleiding van de schriftelijke mededeling dat het voornemen tot boete-oplegging bestaat ook de gelegenheid. Voorts is verweerder van mening dat om te kunnen spreken van een dringende reden iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn. Daarbij kan het niet gaan om een algemene of categorale afwijking van de hoofdregel, doch dient het om incidentele en individuele gevallen te gaan. Er dient dan gedacht te worden aan omstandigheden in de sfeer van de werkgever die zo uitzonderlijk zijn en hem zodanig niet te verwijten zijn dat dient te worden afgezien van boete-oplegging. Van zodanige uitzonderlijke omstandigheden is in het onderhavige geval niet gebleken. Verweerder meent verder dat geen sprake is van onevenredigheid tussen de overtreding en de hoogte van de boete. Verweerder heeft gekozen voor een systeem van boete-oplegging waarin de boete hoger wordt naarmate het reïntegratieplan meer dagen te laat wordt ingediend. In de afweging die hierbij gemaakt is, is de evenredigheid van de hoogte van de boete ten opzichte van de ernst van de gedraging betrokken. De verplichting van artikel 71a van de WAO draait om een bepaalde termijn. Het tijdsverloop speelt dus per definitie een rol bij de bepaling van de ernst van de overtreding. Niet valt in te zien dat er andere aspecten zouden zijn aan te wijzen die daarbij een rol zouden kunnen spelen. Eiseres heeft hierover ook zelf geen uitsluitsel gegeven. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens verweerder geen sprake, reeds hierom dat namens eiseres is aangevoerd dat begin 1997 en ook eind 1997 de wet verschillend is uitgevoerd, terwijl het onderhavige geval dient te worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat sedert 31 december 1997 luidt.
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat het besluit tot invordering conform de wet is genomen, nu uit artikel 71a, vijfde lid, van de WAO voortvloeit dat op basis van het gestelde in artikel 29g, eerste lid, van de WAO het besluit waarbij de boete is opgelegd een executoriale titel oplevert in de zin van Boek 2 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Verweerder heeft voorts verwezen naar de arresten Ozturk en Lutz, NJ 1988, 937 en 938. Hieruit blijkt dat in het geval van lichte overtredingen het niet in strijd is met het EVRM om boetes op te leggen en te incasseren, mits er voor de betrokkene maar de mogelijkheid is van een beoordeling van de boete door een onafhankelijk rechter. Verweerder meent dat de overtreding van artikel 71a van de WAO kan worden aangemerkt als een lichte overtreding, zodat de procedure voldoet aan de procedure-eisen.
Beoordeling van het geschil.
In dit geding zijn de bepalingen van de WAO van toepassing zoals die luidden van 31 december 1997 tot en met 31 december 1998.
Artikel 71a van de WAO, voor zover hier van belang, luidde als volgt:
" 1. Gelijktijdig met de aangifte van arbeidsongeschiktheid, bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet, legt de werkgever aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat voorlopig of volledig reïntegratieplan over ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. Het Landelijk instituut sociale verzekeringen stelt regels inzake voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen en stelt minimumeisen, waaraan deze plannen moeten voldoen."
"4. Indien de werkgever de verplichting, bedoeld in het eerste, tweede of derde lid, zonder deugdelijke grond niet of niet behoorlijk is nagekomen, legt het Landelijk instituut sociale verzekeringen hem een boete op van ten hoogste f 1000,-."
Namens eiseres is in beroep in de eerste plaats aangevoerd dat artikel 71a, eerste lid, van de WAO behoorlijk is nagekomen, aangezien dat artikellid slechts vereist dat het reïntegratieplan gelijktijdig met de aangifte van arbeidsongeschiktheid wordt overgelegd en niet dat het uiterlijk op de eerste dag nadat de arbeidsongeschiktheid van een werknemer dertien weken heeft geduurd. In elk geval is artikel 71a, eerste lid, van de WAO voor een strafbepaling onvoldoende duidelijk en derhalve in strijd met artikel 7 van het EVRM.
De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Aan de verwijzing naar artikel 38, eerste lid, van de ZW, bevattende een termijn voor die aangifte, te weten uiterlijk op de eerste dag nadat de arbeidsgeschiktheid 13 weken heeft geduurd, kan naar het oordeel van de rechtbank geen andere betekenis worden toegekend dan dat van een te late indiening sprake is indien de in artikel 38, eerste lid, van de ZW genoemde termijn is verstreken.
De rechtbank stelt vast dat eiseres uiterlijk op 13 april 1998 het hier aan de orde zijnde reïntegratieplan had moeten indienen, doch dit pas op 1 mei 1998 heeft gedaan. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank artikel 71a, eerste lid, van de WAO overtreden. Nu niet is gebleken van een deugdelijke grond, als bedoeld in artikel 71a, vierde lid, van de WAO diende verweerder aan eiseres in beginsel een boete op te leggen.
Op grond van artikel 71a, zevende lid, van de WAO is artikel 29a, derde lid, van de WAO van overeenkomstige toepassing. In dit artikellid is bepaald dat indien daarvoor dringende redenen zijn verweerder af kan zien van het opleggen van een boete. Verweerder heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 29b, tweede lid, van de WAO bij brief van 6 mei 1998 eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen een boete op te leggen. Daarbij heeft verweerder meegedeeld dat van het opleggen van een boete kan worden afgezien indien eiseres een deugdelijke grond heeft voor het niet tijdig indienen van het reïntegratieplan. Namens eiseres heeft Commit Arbo hierop gereageerd bij brief van 29 mei 1998 en aangegeven geen deugdelijke grond te kunnen aanvoeren, maar dat er dringende redenen zijn op grond waarvan van het opleggen van een boete moet worden afgezien.
Noch uit die brief noch uit hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd blijkt naar het oordeel van de rechtbank van feiten of omstandigheden die erop zouden kunnen wijzen dat er mogelijk sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat, nu bedoelde feiten en omstandigheden niet zijn gesteld, verweerder niet gehouden is ambtshalve te onderzoeken of er sprake is van dringende redenen.
Namens eiseres is nog aangevoerd dat in dit geval sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel en van het gelijkheidsbeginsel, welke schending dringende redenen zouden vormen op grond waarvan van het opleggen van een boete zou moeten worden afgezien.
Ongeacht of strijd met het gelijkheidsbeginsel als dringende reden of als zelfstandige grond voor het afzien van het opleggen van een boete moet worden beschouwd, heeft de rechtbank in de door eiseres overgelegde stukken geen steun kunnen vinden voor het standpunt van eiseres dat verweerder in met haar geval vergelijkbare gevallen (gevallen derhalve waarin de gewraakte gedraging na 31 december 1997 heeft plaatsgevonden) heeft afgezien van het opleggen van een boete. De rechtbank merkt hierbij op dat de door eiseres overgelegde twee besluiten van het USZO van 18 november 1998 geen inzicht geven in "(...) de gegeven omstandigheden (...)" die de overschrijding van de termijn verschoonbaar maken. Daarbij kan in het midden worden gelaten of in geval van het niet tijdig indienen van een reïntegratieplan, gelet op het grote aantal genomen besluiten, twee besluiten voldoende zijn om strijd met het gelijkheidsbeginsel aan te nemen. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat geen strijd met het gelijkheidsbeginsel aanwezig is.
Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel acht de rechtbank eerst aan de orde als vaststaat dat in beginsel een boete moet worden opgelegd en de hoogte ervan beoordeeld moet worden. Naar het oordeel van de rechtbank kan strijd met dit beginsel dan ook geen dringende reden vormen als bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO.
Nu eiseres het reïntegratieplan zonder deugdelijke grond 17 dagen te laat heeft ingediend en er geen dringende redenen voor het afzien van het opleggen van een boete aanwezig zijn, dient verweerder op grond van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit aan eiseres in beginsel een boete van f 500,- op te leggen.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder door een systeem van vaste boetes te hanteren niet per definitie in strijd handelt met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat voor verweerder het tijdig ontvangen van reïntegratieplannen van wezenlijk belang is om de ZW en de WAO op een juiste wijze te kunnen uitvoeren en aldus aanspraken op arbeidsongeschiktheidsuitkering te kunnen beperken en reïntegratie te kunnen bevorderen. Het tijdig indienen van een reïntegratieplan is een duidelijke, relatief eenvoudig na te komen verplichting. Uitgaande van de verplichting is de gedraging, het niet tijdig indienen van het reïntegratieplan, in beginsel ernstiger, meer verwijtbaar, naarmate het langer heeft geduurd voordat eraan is voldaan. In die zin acht de rechtbank het relateren van de hoogte van de boete aan de periode, die is verstreken na de datum waarop het reïntegratieplan nog tijdig zou zijn ingediend, een juist uitgangspunt voor het vaststellen van de boete.
Dit neemt niet weg dat in een voorkomend geval dient te worden bezien of, gelet op alle relevante feiten en omstandigheden, de hoogte van de opgelegde boete in overeenstemming is met de evenredigheid. Voor dit standpunt vindt de rechtbank steun in het arrest Bendenoun van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (Nederlandse Belastingrechtspraak 1994/175). Uit dit arrest leidt de rechtbank af dat het de verdragsstaten bij het EVRM vrijstaat om door de administratieve organen boetes te laten opleggen. Wel moet tegen dergelijke boetes beroep open staan bij een rechterlijke instantie die de rechten van artikel 6 van het EVRM waarborgt. De rechtbank dient dan ook te kunnen oordelen over alle aspecten van de voorgelegde zaak ("the merits of the matter") en met name te kunnen toetsen of er evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten gedraging en de zwaarte van de opgelegde boete. Daarbij zal de hoogte van de boete in relatie tot het ontstane nadeel als gevolg van de omstreden gedraging in geval van te late indiening van een reïntegratieplan niet van doorslaggevende betekenis kunnen zijn.
In het onderhavige geval is de rechtbank niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat verweerder niet tot het opleggen van een boete van f 500,- had kunnen besluiten zonder in strijd te geraken met het evenredigheidsbeginsel.
De omstandigheid dat Z reeds op 21 april 1998 hersteld was en dat, indien eiseres geen aangifte van arbeidsongeschiktheid had gedaan, geen boete was opgelegd voor het niet tijdig indienen van het reïntegratieplan, acht de rechtbank niet van belang. De hersteldmelding per 21 april 1998 doet er naar het oordeel van de rechtbank niet aan af dat op eiseres de verplichting rustte om binnen de in artikel 71a, eerste lid, van de WAO gestelde termijn ten behoeve van genoemde werkneemster een reïntegratieplan in te dienen. De rechtbank is voorts van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover daarbij toepassing is gegeven aan artikel 29e, eerste lid, van de WAO, niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het EVRM en artikel 14, tweede lid, van het IVBPR wordt eenieder voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is het opeisen van een administratieve boete op zichzelf niet in strijd met het vermoeden van onschuld, mits er tegen een opgelegde boete beroep kan worden ingesteld bij een onafhankelijke rechter die de rechtmatigheid van de boete definitief vaststelt. Nu beroep op de administratieve rechter tegen het opleggen van een boete als de onderhavige kan worden ingesteld, kan niet worden gezegd dat het hier aan de orde zijnde deel van het bestreden besluit in strijd is met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM en artikel 14, tweede lid, van het IVBPR neergelegde onschuldpresumptie. De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Aangezien ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten, dient het beroep van eiseres ongegrond te worden verklaard. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Er wordt dan ook als volgt beslist.
3. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr J. Ebbens als voorzitter en mrs G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en P.K. Nihot als leden, en in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 1999.
de griffier: de voorzitter van de
meervoudige kamer:
R.C. Stijnen J. Ebbens
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.