Uitspraak
431 / ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT PRIVATE
Reg. nr: 98/1492 WAO
UITSPRAAK van de arrondissementsrechtbank te Utrecht, meervoudige
kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding
tussen:
Cadans Uitvoeringsinstelling B.V., gevestigd te Zeist, eiseres,
en
het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv),
gevestigd te Amsterdam,
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
Bij besluit van 17 juni 1998 heeft verweerder het bezwaar van eiseres
tegen het besluit van 8 januari 1998, waarbij aan eiseres een boete van
f 1000,- is opgelegd wegens het niet tijdig indienen van een
reïntegratieplan ten behoeve van A, ongegrond verklaard.
Namens eiseres is tegen eerstgenoemd besluit op 22 juli 1998 beroep bij
deze rechtbank ingesteld. De gronden van het beroep zijn ingediend op
28 augustus 1998.
Verweerder heeft op 8 oktober 1998 de op de zaak betrekking hebbende
stukken en een verweerschrift ingediend.
Namens eiseres zijn op 12 mei 1999 nog stukken overgelegd.
Het geding is gevoegd met de gedingen met de registratienummers
98/1809 WAO, 98/1487 WAO, 98/1895 WAO, 98/2529 WAO en
98/1808 ZW behandeld ter zitting van 28 mei 1999, waar eiseres,
ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, is verschenen bij mr A.C.M.
van de Molen, directiesecretaris bij Commit Arbo B.V. te De Meern.
Verweerder, eveneens ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, heeft
zich doen vertegenwoordigen door A.J.G. Lindeman, juridisch mede-
werker bij het districtskantoor te Utrecht van GAK Nederland B.V.
2. OVERWEGINGEN.
Feiten.
A, werknemer van eiseres, is op 16 mei 1997 ongeschikt
geworden tot het verrichten van zijn arbeid. Door GAK Nederland B.V.
is op 17 oktober 1997 een voorlopig reïntegratieplan ontvangen.
Bij brief van 9 december 1997 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld
dat het reïntegratieplan niet tijdig is ontvangen en dat hij daarom
verplicht is aan eiseres een boete op te leggen van f 1000,-. Voorts is
meegedeeld dat van een boete kan worden afgezien als eiseres een
deugdelijke grond kan aanvoeren voor het niet tijdig indienen van het
reïntegratieplan.
Bij besluit van 8 januari 1998 heeft verweerder aan eiseres een boete van
f 1000,- opgelegd en aangegeven dat dit bedrag binnen 6 weken na
dagtekening van dat besluit moet worden voldaan.
Namens eiseres is op 17 februari 1998 bezwaar gemaakt tegen het besluit
van
26 mei 1998.
Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
Standpunten van partijen.
Namens eiseres is in bezwaar en beroep het volgende aangevoerd.
- Artikel 71a van de WAO is niet overtreden, nu dit artikel alleen
verplicht tot het indienen van een reïntegratieplan gelijktijdig met de
aangifte van arbeidsongeschiktheid - hetgeen in casu ook is gebeurd - en
niet tot het indienen van dat plan binnen de termijn als genoemd in artikel
38, eerste lid, van de Ziektewet (ZW).
De boete die op grond van artikel 71a van de WAO wordt opgelegd, staat
gelijk aan een strafrechtelijke sanctie. Een dergelijke sanctie kan alleen
worden opgelegd indien de wetsbepaling op overtreding waarvan de
boete is gesteld voldoende duidelijk is. Indien die duidelijkheid niet
bestaat, is oplegging van een sanctie in strijd met artikel 7 van het
Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden (EVRM).
- Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 29a, derde lid, van de
WAO, aangezien hij voorafgaand aan het opleggen van de boete niet
heeft bezien of zich een dringende reden voordeed als bedoeld in dat
artikellid. In het bestreden besluit dient voorts te worden aangegeven en
gemotiveerd dat en waarom er geen dringende reden is. Gelet hierop is
het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk
gemotiveerd.
- Er is in het geval van eiseres sprake van een dringende reden, omdat het
evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel geschonden zijn.
Gezien de geringe termijnoverschrijding in verhouding tot het geschade
belang van verweerder is een boete van f 1000,- volkomen
disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De wetgever
heeft - in strijd met het advies van de Raad van State - het
evenredigheidsbeginsel buiten de deur willen houden, maar dat is niet
mogelijk, aangezien het een algemeen rechtsbeginsel betreft. Dit is ook
erkend door de wetgever bij de Veegwet SZW 1997, waarin artikel 71a
van de WAO is gewijzigd in die zin dat een boete van ten hoogste f
1000,- wordt opgelegd. Verweerder heeft door invoering van een systeem
van vaste boetes bij het Besluit boete ZW/WAO werkgevers (Besluit van
10 december 1997, Stcrt. 1997, 246; hierna te noemen: het Besluit) geen
juiste uitvoering aan artikel 71a WAO gegeven. Er is een systeem met
vaste boetes ingevoerd, waardoor er in het individuele geval geen
belangenafweging en evenredigheidstoets kan plaatsvinden.
Het gelijkheidsbeginsel is geschonden, doordat gedurende de eerste
maanden van 1997 en ook nog eind 1997 geen uniforme uitvoering is
gegeven aan de boetebepalingen.
- Ten onrechte is de boete invorderbaar alvorens de oplegging van de
boete door een rechter rechtmatig is geoordeeld. Het bestreden besluit en
de wet gaan er ten onrechte vanuit dat de boete door de loutere oplegging
ervan kan worden geïncasseerd. De WAO dient op dat punt wegens strijd
met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het Internationaal Verdrag
inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) onverbindend te
worden verklaard. Ook door de Raad van State en in de literatuur is op de
strijdigheid met genoemde verdragsbepalingen gewezen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het reïntegratieplan zonder
deugdelijke grond 63 dagen te laat is ingediend en dat, gelet op het
bepaalde in artikel 71a, tweede lid, van de WAO, zoals dit luidde tot 31
december 1997, een boete van f 1000,- moet worden opgelegd. De
omstandigheid dat GAK Nederland B.V. namens verweerder in de
periode van 26 november 1997 tot 31 december 1997 het beleid voerde,
dat geen boete werd opgelegd bij een niet meer dan 10 dagen te laat
indienen van het reïntegratieplan, leidt in het onderhavige geval niet tot
een andere conclusie.
Voorts meent verweerder dat op hem ten aanzien van de eventuele
aanwezigheid van een dringende reden geen onderzoeksplicht rust en dat
het op de weg van de belanghebbende ligt aannemelijk te maken dat in
zijn geval boete-oplegging tot onaanvaardbare gevolgen zou leiden.
Hiertoe bestaat naar aanleiding van de schriftelijke mededeling dat het
voornemen tot boete-oplegging bestaat ook de gelegenheid.
Voorts is verweerder van mening dat om te kunnen spreken van een
dringende reden iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn.
Daarbij kan het niet gaan om een algemene of categorale afwijking van
de hoofdregel, doch dient het om incidentele en individuele gevallen te
gaan. Er dient dan gedacht te worden aan omstandigheden in de sfeer van
de werkgever die zo uitzonderlijk zijn en hem zodanig niet te verwijten
zijn, dat dient te worden afgezien van boete-oplegging. Van zodanige uit-
zonderlijke omstandigheden is in het onderhavige geval niet gebleken.
Verweerder meent verder dat geen sprake is van onevenredigheid tussen
de overtreding en de hoogte van de boete. Verweerder heeft gekozen voor
een systeem van boete-oplegging waarin de boete hoger wordt naarmate
het reïntegratieplan meer dagen te laat wordt ingediend. In de afweging
die hierbij gemaakt is, is de evenredigheid van de hoogte van de boete ten
opzichte van de ernst van de gedraging betrokken. De verplichting van
artikel 71a van de WAO draait om een bepaalde termijn. Het tijdsverloop
speelt dus per definitie een rol bij de bepaling van de ernst van de
overtreding. Niet valt in te zien dat er andere aspecten zouden zijn aan te
wijzen die daarbij een rol zouden kunnen spelen. Eiseres heeft hierover
ook zelf geen uitsluitsel gegeven.
Het gelijkheidsbeginsel kan volgens verweerder evenmin een rol spelen
in het kader van de dringende reden, nu het bij de toepassing van het
gelijkheidsbeginsel per definitie niet gaat om individuele
omstandigheden, maar om een vergelijking van een groot aantal
gelijksoortige gevallen.
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat het besluit tot
invordering conform de wet is genomen, nu uit artikel 71a, vijfde lid, van
de WAO voortvloeit dat op basis van het gestelde in artikel 29g, eerste
lid, van de WAO het besluit waarbij de boete is opgelegd een
executoriale titel oplevert in de zin van Boek 2 van het Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering. Verweerder heeft voorts verwezen naar de
arresten Ozturk en Lutz, NJ 1988, 937 en 938. Hieruit blijkt dat in het
geval van lichte overtredingen het niet in strijd is met het EVRM om
boetes op te leggen en te incasseren, mits er voor de betrokkene maar de
mogelijkheid is van een beoordeling van de boete door een onafhankelijk
rechter. Verweerder meent dat de overtreding van artikel 71a van de
WAO kan worden aangemerkt als een lichte overtreding, zodat de
procedure voldoet aan de procedure-eisen.
Beoordeling van het geschil.
De rechtbank is anders dan eiseres van oordeel dat artikel 71a, eerste lid
(oud), van de WAO, als ook artikel 71a, eerste lid, van de WAO, zoals
dat luidde van 31 december 1997 tot 31 december 1998 (hierna: artikel
71a (nieuw) van de WAO), niet slechts verplicht tot het gelijktijdig met
de aangifte van arbeidsongeschiktheid overleggen van een
reïntegratieplan. Aan de verwijzing in die bepaling naar artikel 38, eerste
lid, van de ZW, bevattende een termijn voor die aangifte, te weten
uiterlijk op de eerste dag nadat de arbeidsgeschiktheid 13 weken heeft
geduurd, kan naar het oordeel van de rechtbank geen andere betekenis
worden toegekend dan dat van een te late indiening sprake is indien de in
artikel 38, eerste lid, van de ZW genoemde termijn is verstreken.
Voorts volgt naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 71a, tweede lid
(oud), van de WAO, alsook uit artikel 71a, vierde lid (nieuw), van de
WAO dat bij het zonder deugdelijke grond niet nakomen van de in het
eerste lid genoemde verplichting een boete kan worden opgelegd.
De rechtbank stelt vast dat eiseres uiterlijk op 15 augustus 1997 het hier
aan de orde zijnde reïntegratieplan had moeten indienen, doch dit pas op
17 oktober 1997 heeft gedaan. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel
van de rechtbank artikel 71a, eerste lid, van de WAO overtreden. Nu niet
is gebleken van een deugdelijke grond, als bedoeld in artikel 71a, tweede
lid (oud), van de WAO diende verweerder aan eiseres in beginsel een
boete op te leggen.
Op grond van artikel 71a, vijfde lid (oud), van de WAO is artikel 29a,
derde lid, van de WAO van overeenkomstige toepassing. In dit artikellid
is bepaald dat indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn
verweerder af kan zien van het opleggen van een boete.
Verweerder heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 29b, tweede lid,
van de WAO bij brief van 9 december 1997 eiseres op de hoogte gesteld
van het voornemen een boete op te leggen. Daarbij heeft verweerder
meegedeeld dat van het opleggen van een boete kan worden afgezien
indien eiseres een deugdelijke grond heeft voor het niet tijdig indienen
van het reïntegratieplan. Niet is gebleken dat op deze brief door of
namens eiseres is gereageerd, zodat geen deugdelijke reden is
aangevoerd.
Uit hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd blijkt naar het oordeel
van de rechtbank niet van feiten of omstandigheden die erop zouden
kunnen wijzen dat er mogelijk sprake is van dringende redenen als
bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO. Anders dan eiseres is de
rechtbank van oordeel dat, nu bedoelde feiten en omstandigheden niet
zijn gesteld, verweerder niet gehouden is ambtshalve te onderzoeken of
er sprake is van dringende redenen.
Namens eiseres is nog aangevoerd dat in dit geval sprake is van
schending van het evenredigheidsbeginsel en van het gelijkheidsbeginsel,
welke schending dringende redenen zouden vormen op grond waarvan
van het opleggen van een boete zou moeten worden afgezien.
Ongeacht of strijd met het gelijkheidsbeginsel als dringende reden of als
zelfstandige grond voor het afzien van het opleggen van een boete moet
worden beschouwd, heeft de rechtbank in de door eiseres overgelegde
stukken geen steun kunnen vinden voor het standpunt van eiseres dat
verweerder in met haar vergelijkbare gevallen (gevallen derhalve waarin
sprake is van een termijnoverschrijding van ruim twee maanden) heeft
afgezien van het opleggen van een boete. De rechtbank acht dan ook geen
strijd met het gelijkheidsbeginsel aanwezig.
Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel acht de rechtbank eerst aan de
orde als vaststaat dat in beginsel een boete moet worden opgelegd en de
hoogte ervan beoordeeld moet worden. Naar het oordeel van de
rechtbank kan strijd met dit beginsel dan ook geen dringende reden
vormen als bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO.
Nu eiseres het reïntegratieplan zonder deugdelijke grond 63 dagen te laat
heeft ingediend en er geen dringende redenen voor het afzien van het
opleggen van een boete aanwezig zijn, dient verweerder aan eiseres in
beginsel op grond van artikel 71a, tweede lid (oud), van de WAO een
boete van f 1000,- op te leggen.
Dit is naar het oordeel van de rechtbank slechts anders, indien ten tijde
van het nemen van het bestreden besluit inmiddels een ander, voor
eiseres gunstiger, wettelijk regime van toepassing zou zijn. De rechtbank
wijst in dit verband op artikel 15 van het IVPBR, waarin is bepaald dat,
indien na het begaan van het strafbaar feit de wet mocht voorzien in de
oplegging van een lichtere straf, de overtreder daarvan dient te profiteren.
Het opleggen van een boete dient naar het oordeel van de rechtbank als
de vervolging van een strafbaar feit als bedoeld in artikel 15 van het
IVBPR te worden aangemerkt. In artikel 1, tweede lid, van de het
Wetboek van Strafrecht is bovenvermeld beginsel eveneens vastgelegd.
Op grond van artikel 71a, tweede lid (oud), van de WAO zou aan eiseres
een boete van f 1000,- moeten worden opgelegd. Gelet op het feit dat in
het onderhavige geval sprake is van een 63 dagen te laat ingediend
reïntegratieplan kan toepassing van het door GAK Nederland B.V.
namens verweerder van
26 november 1997 tot 31 december 1997 gevoerde beleid niet tot een
lagere boete leiden.
Zowel het primaire als het bestreden besluit dateren van na 31 december
1997, de datum met ingang waarvan artikel 71a van de WAO is
gewijzigd en het Besluit in werking is getreden.
Op grond van artikel 71a, vierde lid (nieuw), van de WAO bedraagt de
aan eiseres opgelegde boete ten hoogte f 1000,-.
Nu op grond van laatstgenoemd artikellid een lagere boete dan f 1000,-
kan worden opgelegd, dient naar het oordeel van de rechtbank het
bestreden besluit aan de hand van dat artikellid beoordeeld te worden.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder c, van het Besluit
bedraagt de boete f 1000,- indien het reïntegratieplan meer dan 28
kalenderdagen te laat is ingediend.
Aangezien eiseres het reïntegratieplan ten behoeve van A
63 dagen te laat heeft ingediend, dient in beginsel deze boete te worden
opgelegd.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder door een
systeem van vaste boetes te hanteren niet per definitie in strijd handelt
met het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat voor verweerder
het tijdig ontvangen van reïntegratieplannen van wezenlijk belang is om
de ZW en de WAO op een juiste wijze te kunnen uitvoeren en aldus
aanspraken op arbeidsongeschiktheidsuitkering te kunnen beperken en
reïntegratie te kunnen bevorderen. Het tijdig indienen van een
reïntegratieplan is een duidelijke, relatief eenvoudig na te komen
verplichting. Uitgaande van de verplichting is de gedraging, het niet
tijdig indienen van het reïntegratieplan, in beginsel ernstiger, meer
verwijtbaar, naarmate het langer heeft geduurd voordat eraan is voldaan.
In die zin acht de rechtbank het relateren van de hoogte van de boete aan
de periode, die is verstreken na de datum waarop het reïntegratieplan nog
tijdig zou zijn ingediend, een juist uitgangspunt voor het vaststellen van
de boete.
Dit neemt niet weg dat in een voorkomend geval dient te worden bezien
of, gelet op alle relevante feiten en omstandigheden, de hoogte van de
opgelegde boete in overeenstemming is met de evenredigheid. Voor dit
standpunt vindt de rechtbank steun in het arrest Bendenoun van het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens (Nederlandse
Belastingrechtspraak 1994/175). Uit dit arrest leidt de rechtbank af dat
het de verdragsstaten bij het EVRM vrijstaat om door de administratieve
organen boetes te laten opleggen. Wel moet tegen dergelijke boetes
beroep open staan bij een rechterlijke instantie die de rechten van artikel
6 van het EVRM waarborgt. De rechtbank dient dan ook te kunnen
oordelen over alle aspecten van de voorgelegde zaak ("the merits of the
matter") en met name te kunnen toetsen of er evenredigheid bestaat
tussen de ernst van de verweten gedraging en de zwaarte van de
opgelegde boete.
Daarbij zal de hoogte van de boete in relatie tot het ontstane nadeel als
gevolg van de omstreden gedraging in geval van te late indiening van een
reïntegratieplan niet van doorslaggevende betekenis kunnen zijn.
In het onderhavige geval is de rechtbank niet gebleken van feiten of
omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat
verweerder niet tot het opleggen van een boete van f 1000,- had kunnen
besluiten zonder in strijd te geraken met het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank is voorts van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover
daarbij toepassing is gegeven aan artikel 29e, eerste lid, van de WAO,
niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het EVRM en artikel 14, tweede lid,
van het IVBPR wordt eenieder voor onschuldig gehouden totdat zijn
schuld in rechte is komen vast te staan. Volgens vaste rechtspraak van het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens is het opeisen van een
administratieve boete op zichzelf niet in strijd met het vermoeden van on-
schuld, mits er tegen een opgelegde boete beroep kan worden ingesteld
bij een onafhankelijke rechter die de rechtmatigheid van de boete
definitief vaststelt. Nu beroep op de administratieve rechter tegen het
opleggen van een boete als de onderhavige kan worden ingesteld, kan
niet worden gezegd dat het hier aan de orde zijnde deel van het bestreden
besluit in strijd is met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM en
artikel 14, tweede lid, van het IVBPR neergelegde onschuldpresumptie.
De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot
vernietiging van het bestreden besluit.
Aangezien ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het
bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten, dient het beroep van
eiseres ongegrond te worden verklaard. Onder deze omstandigheden ziet
de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te
veroordelen.
Er wordt dan ook als volgt beslist.
3. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr J. Ebbens als voorzitter en mrs G.C. van
Gelein Vitringa-Boudewijnse en P.K. Nihot als leden, en in het openbaar
uitgesproken op 13 augustus 1999.
de griffier: de voorzitter van de
meervoudige kamer:
R.C. Stijnen J. Ebbens
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van
bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de
Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.