Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11/1314
Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2012 in de zaak tussen
Stichting Innovatieprojecten OIZ
gevestigd te ‘s-Hertogenbosch, eiser,
(gemachtigde: mr. D. van Tilborg)
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
(gemachtigde: S. Ottenheijm msc.).
<b>Procesverloop</b>
Bij besluit van 16 maart 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder vier door eiser ingediende aanvragen om subsidie voor innovatie in de zorg (geregistreerd onder de nummers ZPCOIZ0100, ZPCOIZ0200, ZPCOIZ0300, ZPCOIZ0400) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser op 22 april 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 24 april 2012, waar eiser zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens eiser is tevens verschenen de heer ir. [...]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
<b>Overwegingen</b>
1. De afgewezen subsidieaanvragen zijn alle ingediend in het kader van de Subsidieregeling zorginnovatie 2009 (Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 6 juli 2009, nr. MEVA/ICT-2939425, houdende vaststelling van regels voor het subsidiëren van innovatie in de zorg, hierna: de regeling). De aanvragen van 11 januari 2010 hebben betrekking op de projecten “Procesoptimalisatie van primaire-, administratieve- en facilitaire processen in de zorg” (ZPCIZ0100), “E-learning voor specifieke aspecten in ziekenhuizen en GGZ instellingen” (ZPCOIZ0200), “De ontwikkeling van applicaties voor zorgleefplan en begeleiding chronisch zieken bij bewegingsoefeningen op basis van richtlijnen” (ZPCOIZ0300), “De ontwikkeling van applicaties voor optimalisatie organisatie werkzaamheden zorgverleners en belevingsgerichte zorg” (ZPCOIZ0400).
2. Bij zijn primair besluit heeft verweerder de subsidieaanvragen afgewezen, omdat het overkoepelende plan van de penvoerder bij alle subsidieaanvragen volgens verweerder van onvoldoende kwaliteit is. Afwijzing vond plaats op grond van artikel 21, aanhef en onder e, van de regeling, omdat verweerder, kort gezegd, onvoldoende vertrouwen had in een goede uitvoering. Daarnaast werd overwogen dat geen van de ingediende plannen uit de subsidieaanvraag voldoet aan de definitie van zorginnovatie in artikel 1, aanhef en onder d, ten eerste en ten tweede, van de regeling, zodat afwijzing tevens plaatsvond op grond van artikel 21, aanhef en onder f, van de regeling.
3. Naar aanleiding van eisers bezwaren oordeelde verweerders bezwarenadviescommissie onder meer dat verweerder onvoldoende concreet heeft gemaakt waarom de aanvragen van eiser volgens hem niet voldoen aan artikel 21, aanhef en onder e en f, van de regeling. Verweerder diende zijn standpunt dat geen sprake is van zorginnovatie, zoals bedoeld in artikel 1 van Pro de regeling, te onderbouwen. Verweerder kon er volgens de bezwarenadviescommissie niet mee volstaan te verwijzen naar een definitiebepaling in de regeling. De bezwarenadviescommissie verwees tevens naar het bepaalde in artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en stelde tot slot dat verweerder per aanvraag, met verwijzing naar de regeling en op basis van alle voorhanden gegevens, diende te motiveren om welke reden de aanvraag is afgewezen.
4. Verweerder heeft daarop alle bezwaren ongegrond verklaard op basis van een uitgebreide, aanvullende motivering per aanvraag.
5. Aan de orde is de vraag of verweerder eisers aanvragen om subsidie op grond van de regeling terecht en op goede gronden heeft afgewezen.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Op grond van artikel 4:7, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, indien a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
8. De regeling luidde, ten tijde van belang, als volgt:
Artikel 1:
In deze regeling wordt verstaan onder:
……
……
d. <i>zorginnovatie</i>: vernieuwing van producten, productieprocessen, diensten of dienstverleningsprocessen, met inbegrip van de wijze waarop de arbeid is georganiseerd:
1°. ter versterking van het verlenen van patiëntgerichte zorg aan chronisch zieken of ouderen in een netwerk van zorgaanbieders of
2°. ter verhoging van de effectiviteit van de arbeid die wordt geleverd voor het verlenen van zorg aan chronisch zieken of ouderen;
…….
…….
Artikel 7:
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder;
a. <i>collectieve activiteiten</i>: activiteiten die op basis van zorginnovatieplannen door vijf of meer ZIPC-deelnemers gezamenlijk zullen worden gefinancierd en uitgevoerd krachtens een samenwerkingsovereenkomst tussen die deelnemers, waarin hun onderlinge rechten en verplichtingen en een evenredige verdeling van de resultaten van die activiteiten worden geregeld;
b. <i>zorginnovatieplan</i>: planmatige beschrijving van de activiteiten, inclusief de planning, kosten en opbrengsten daarvan, die een ZIPC-deelnemer in het kader van een ZIPC-verband zal verrichten met het oog op zorginnovatie, met inbegrip van de activiteiten die hij tezamen met een of meer andere ZIPC-deelnemers zal verrichten en van zijn verplichtingen jegens de ZIPC-penvoerder van het ZIPC-verband;
…….
…….
g. <i>overkoepelend plan</i>: beschrijving van de activiteiten, die krachtens een tussen de ZIPC-penvoerder en de ZIPC-deelnemers gesloten samenwerkingsovereenkomst gedurende de looptijd van een zorginnovatietraject door de ZIPC-penvoerder ten behoeve van de ZIPC-deelnemers zullen worden uitgevoerd alsmede een omschrijving van de planning en de geraamde kosten en opbrengsten van die activiteiten.
Artikel 17:
1. De Minister kan op aanvraag een projectsubsidie verstrekken aan een ZIPC-deelnemer voor de uitvoering van zijn zorginnovatieplan.
2. De aanvraag van de projectsubsidie, bedoeld in het eerste lid, wordt ingediend via een ZIPC-penvoerder.
3. De Minister verzendt de beschikking op de aanvraag van de projectsubsidie, bedoeld in het eerste lid, aan de ZIPC-penvoerder.
Artikel 21:
De Minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag van de projectsubsidie, bedoeld in artikel 17, indien:
…….
…….
e. het overkoepelende plan niet het vertrouwen geeft dat de ZIPC-penvoerder de begeleiding van de ZIPC-deelnemers bij het uitvoeren van hun zorginnovatieplannen en de totstandkoming en begeleiding van de in het plan opgenomen samenwerkingsprojecten naar behoren kan uitvoeren;
f. uit het zorginnovatieplan onvoldoende blijkt dat de ZIPC-deelnemer activiteiten verricht die gericht zijn op zorginnovatie;
g. het ZIPC-verband bestaat uit minder dan 10 en meer dan 35 ZIPC-deelnemers;
…….
Waarbij de afkorting ZIPC staat voor het in de regeling gebruikte begrip “zorginnovatieprestatiecontract”.
9. De rechtbank laat in het midden of verweerder vóór de afgifte van zijn primaire, afwijzende besluit, toepassing had moeten geven aan artikel 4:7 van Pro de Awb. Ook als dit had gemoeten ziet de rechtbank in de omstandigheid dat dit niet is gebeurd geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen. Eiser is immers tijdens de bezwarenprocedure alsnog in de gelegenheid geweest zijn aanvraag toe te lichten en zijn standpunten nader te onderbouwen. De rechtbank verwijst bovendien naar een gespreksverslag van 21 mei 2010 (gedingstuk B7) en naar het verweerschrift van 2 augustus 2010, dat door verweerder tijdens de hoorzitting is ingediend en voorgedragen (dit stuk is eerst tijdens de behandeling ter zitting overgelegd aan de rechtbank. Een kopie van het stuk is aan het proces-verbaal van de zitting gehecht). Eiser heeft op de motivering van verweerders primair besluit, op de toelichting die daarop tijdens het gesprek op 21 mei 2010 is gegeven en op al hetgeen verweerder tijdens de bezwarenprocedure naar voren heeft gebracht kunnen reageren, voordat op het bezwaar werd beslist. Niet gezegd kan worden dat eiser door enig formeel gebrek in de primaire fase in zijn belangen is geschaad. Aan eiser moet worden toegegeven dat verweerders primaire afwijzende besluit onvoldoende was gemotiveerd. Dit gebrek is echter in de bezwaarfase hersteld. Verweerder is daarbij niet buiten de grenzen van de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb getreden. Artikel 7:11 schrijft Pro immers voor dat, op de grondslag van het ingediende bezwaar, een volledige heroverweging plaatsvindt. Verweerder was bevoegd de onderbouwing van zijn besluit te verbeteren en aan te vullen. Inderdaad heeft verweerder in dit geval de motivering van zijn besluit ingrijpend aangepast en verbreed. Hierbij is echter volgens het oordeel van de rechtbank geen sprake geweest van een situatie, zoals bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb, waarin het noodzakelijk was eiser ná de hoorzitting nogmaals te horen of hem te confronteren met nieuw gebleken feiten of omstandigheden. Van dergelijke feiten of omstandigheden was immers geen sprake. Verweerder blijft zijn afwijzend besluit baseren op de gegevens en de toelichting, die eiser bij de indiening van zijn subsidieaanvragen heeft verstrekt.
10. In verband met verweerders onderbouwing van het bestreden besluit overweegt de rechtbank allereerst dat verweerder eiser op onjuiste gronden de weigeringsgrond van artikel 21, aanhef en onder e, tegenwerpt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de formulering van het betreffende artikelonderdeel en stelt vast dat verweerder zijn afwijzend besluit baseert op een toetsing van eisers beschrijvingen van de verschillende, concreet ingediende zogenaamde collectieve plannen. Verweerder zegt daarbij niets over het tevens ingediende overkoepelende plan. Eiser stelt dan ook terecht dat verweerder deze weigeringsgrond onjuist hanteert.
11. Partijen twisten over de definitie van het begrip “zorginnovatie” in de regeling. Blijkens de tekst van de regeling en blijkens de toelichting van verweerder ter zitting ondersteunt de regeling vernieuwingen in de zorg voor chronisch zieken of ouderen. Bij de te subsidiëren vernieuwingen moet volgens verweerder steeds een voldoende concreet verband bestaan met het eigenlijke verzorgende werk: innovaties mogen niet te ver afstaan van de daadwerkelijke zorgarbeid. Er moet, aldus stelt verweerder, een directe bijdrage worden geleverd aan enige vernieuwing in de daadwerkelijke verzorging of begeleiding van zieken of ouderen. Daarbij ligt de nadruk op de ontwikkeling van netwerken. Belangrijkste streven is daarbij, ook blijkens de toelichting bij de regeling, dat de vernieuwing erin resulteert of erin kan resulteren dat de zorgarbeid efficiënter verloopt. Met betrekking tot het gestelde in artikel 1, aanhef en onder d, ten eerste en ten tweede, van de regeling stelt eiser op zich terecht dat geen sprake is van cumulatieve voorwaarden. Anders dan eiser, kennelijk, meent beschrijft artikel 1, aanhef en onder d, ten tweede, echter geen van de in het betreffende artikelonderdeel als eerste beschreven, principieel te onderscheiden, andere of ruimere categorie van vernieuwingen. Ook de in dit artikelonderdeel bedoelde zogenaamde “sociale innovatie” moet direct gericht zijn op daadwerkelijk te verrichten zorgarbeid. Enig verschil met de onder ten eerste bedoelde categorie is dat de vernieuwing specifiek betrekking heeft op de wijze waarop de (zorg)arbeid is georganiseerd. De rechtbank vindt voor deze interpretatie steun in de tekst van en de toelichting bij artikel 1.
12. Het ZIPC kent twee fasen. Voor elke fase is er een afzonderlijke subsidie. De eerste fase, de zogenaamde pre-ZIPC-fase, betreft de voorbereiding van een ZIPC. De voorbereiding wordt verricht door een penvoerder, die daarvoor subsidie kan ontvangen. De subsidiabele activiteiten in het kader van deze voorbereiding bestaan blijkens de toelichting bij de regeling uit:
- het onderzoeken van de stand van zaken alsmede de behoefte aan en mogelijkheden tot innovatie binnen een deelsector van de zorg;
- het verspreiden van die onderzoeksresultaten;
- het verkennen van de mogelijkheden te komen tot een ZIPC-verband.
13. De tweede fase betreft de daadwerkelijke uitvoering van een ZIPC. Een ZIPC is een samenwerkingsverband van zorgaanbieders en/of MKB-ondernemers. Een ZIPC wordt begeleid door een ZIPC-penvoerder. Het samenwerkingsverband is gericht op zorginnovatie. Het wordt gekenmerkt door een planmatige aanpak. In het kader van een ZIPC worden collectieve, gezamenlijke activiteiten uitgevoerd. Het moet gaan om een meerjarig samenwerkingsverband. Gelet op het bepaalde in artikel 17 van Pro de regeling wordt de ZIPC-subsidie verstrekt voor de uitvoering van een plan. Dat plan moet er al liggen, voordat subsidie kan worden verstrekt. Tot het plan behoort bovendien niet alleen een beschrijving van de te ondernemen - collectieve - activiteiten maar ook de - uitgewerkte - planning van die activiteiten (artikel 7 van Pro de regeling).
14. Gelet op het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder de door eiser ingediende subsidie-aanvragen alle terecht heeft afgewezen, omdat de door eiser aangedragen projecten niet voldoen aan de voorwaarden die in de regeling zijn gesteld.
15. De aanvraag “Procesoptimalisatie van primaire-, administratieve- en facilitaire processen in de zorg” (ZPCOIZ0100) behelst drie collectieve projecten. Verweerder heeft terecht gesteld dat in geen van deze projecten sprake is van zorginnovatie zoals bedoeld in de regeling. Er is misschien sprake van innovatie in de zorg maar niet van innovatie van de zorg. Er bestaat immers in alle drie de projecten een onvoldoende direct verband met de daadwerkelijke zorg voor chronisch zieken of ouderen. Bij het enkel verbeteren van rapportagesystemen of administratieve en financiële processen in de zorg vindt, hoezeer dit ook behulpzaam kan zijn bij het versterken van de organisatie of het efficiënter later verlopen van bepaalde, meer administratieve, werkzaamheden, overduidelijk geen zorginnovatie plaats. Er is immers geen sprake van enige versterking van de daadwerkelijke, patiëntgerichte zorg. Belangrijke onderdelen van één van de projecten - “Betere software voor betere informatie” - betreffen bovendien de voorbereiding van een ZIPC en niet de uitvoering van een plan dat er al ligt. In de beide andere projecten - “Totaaloplossing voor Zorg bedrijfsvoering” en “Nieuw maaltijden productie- en distributiesysteem” - is sprake van een versterking van manageriële en logistieke bedrijfsprocessen. Er is een te ver verwijderd verband met de daadwerkelijke zorg voor zieken of ouderen.
16. De aanvraag “E-learning voor specifieke aspecten in ziekenhuizen en GGZ instellingen” (ZPCOIZ0200) bevat twee collectieve projecten. De kern van de beide innovatieprojecten is het ontwikkelen van andere scholingsoplossingen voor de scholing van zorgpersoneel met behulp van decentrale èn centrale leermanagementsystemen (E-learning en E-learning-modules). De rechtbank laat in het midden wat er zij van verweerders stelling dat deze projecten niet voor subsidie in aanmerking komen, omdat sprake is van bedrijfsinvesteringen. Verweerder heeft de voor deze projecten gevraagde subsidie terecht afgewezen omdat sprake is van een onvoldoende duidelijke en directe focus op de directe zorgarbeid.
17. De aanvraag “De ontwikkeling van applicaties voor zorgleefplan en begeleiding chronisch zieken bij bewegingsoefeningen op basis van richtlijnen” (ZPCOIZ0300) omvat eveneens twee collectieve projecten. In het project “Softwarematige ondersteuning van richtlijnen bij begeleiding van chronisch zieken in bewegingscentra” neemt een achttal sportscholen deel. De te verlenen dienst betreft blijkens de aangeleverde beschrijvingen geen zorg of dienst zoals omschreven bij of krachtens de Zvw of de AWBZ. Het project komt alleen al om die reden niet in aanmerking voor subsidieverlening. Het tweede project, genaamd “Verbetering elektronische ondersteuning zorgleefplan”, heeft op onderdelen vooral betrekking op de voorbereiding van een ZIPC (“start up”, definitiestudie) en is om die reden niet subsidiabel in de ZIPC-fase. De rechtbank laat in het midden of ten aanzien van andere onderdelen van dit project sprake is van een bedrijfsinvestering, die op grond van artikel 18 van Pro de regeling van subsidiëring is uitgesloten. Er is sprake van een automatiseringsproject - gericht op de (modernisering van de) softwareondersteuning bij het schrijven en opstellen van zogenaamde zorgplannen per patiënt - dat onvoldoende direct verband heeft met de daadwerkelijke zorg voor zieken of ouderen.
18. Ook de laatste aanvraag “De ontwikkeling van applicaties voor optimalisatie organisatie werkzaamheden zorgverleners en belevingsgerichte zorg” (ZPCOIZ0400) omvat twee projecten. Het project “Procesoptimalisatie door inzet van ICT: capaciteitsplanning cliëntagenda, WebECD" houdt onvoldoende verband met de directe zorg voor zieken of ouderen. Het project streeft naar een verhoging van efficiëncy door modernisering van ICT-toepassingen. Er is geen sprake van zorginnovatie zoals bedoeld in de regeling. Alleen al om die reden heeft verweerder de voor dit project gevraagde subsidie terecht geweigerd. Het collectief “Belevingsgerichte Zorg Zeeland” tot slot betreft vooral voorbereidende activiteiten - pre-ZIPC-fase -. Er is geen sprake van een plan dat klaar is voor uitvoerende activiteiten. Een planning ontbreekt dan ook. De kosten zijn, alleen al gelet op het bepaalde in artikel 17, niet subsidiabel onder de regeling.
19. De rechtbank laat uitdrukkelijk in het midden wat er zij van alle overige, door verweerder aangevoerde en min of meer uitvoerig toegelichte weigeringsgronden. De hierboven besproken onderdelen van het bestreden besluit kunnen verweerders beslissing de subsidieaanvragen af te wijzen dragen. De door eiser aangevoerde beroepsgronden, die zien op de hiervoor bedoelde overige door verweerder toegelichte weigeringsgronden, behoeven daarom ook geen bespreking meer. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.A.J. Zijlstra als voorzitter en mr. J.H.L.M. Snijders en mr. F.M. Tadic als leden in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2012.
De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.
<HR ALIGN="left" WIDTH="50%">
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: