Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 10/3681 TUSSENUITSPRAAK
Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2011
inzake
de Vereniging Belangenbehartiging Omwonenden Welschap, gevestigd te Veldhoven;
de Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg,
eisers,
gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen,
tegen
de minister van Defensie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerders,
gemachtigde mr. M. Rus-van der Velde.
Aan het geding heeft als partij deelgenomen Eindhoven Airport N.V., gevestigd te Eindhoven,
ontheffinghoudster (verder: Eindhoven Airport),
gemachtigde mr. dr. R.M. Schnitker.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2009 (geregistreerd onder nummer MLA/189/2009) hebben verweerders aan Eindhoven Airport voor de periode van 1 januari 2010 tot 1 januari 2012 ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet (hierna: Lvw).
Verweerders hebben het door eisers tegen dit besluit gemaakte bezwaar bij besluit van 4 oktober 2010 ongegrond verklaard en het besluit van 22 december 2009 aangevuld met een verbod voor de exploitant om vanaf 1 april 2011 op de weekenddagen vliegtuigen in het segment commercieel verkeer in de klassen D, E en F van de ACI-index op het luchtvaartterrein te laten opstijgen of landen.
Eisers hebben tegen het besluit van 4 oktober 2010 beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van 22 april 2011, waar namens eisers [naam A] en [naam B] zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers.
Namens verweerders zijn [naam C], [naam D], [naam E] en
[naam F] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van verweerders.
Namens Eindhoven Airport is [naam G] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van Eindhoven Airport.
Overwegingen
1. Aan de orde is of het besluit van 4 oktober 2010 in rechte in stand kan blijven.
2. Gelet op de omstandigheid dat de nu aan de orde zijnde ontheffing er een is in een lange reeks van besluiten, waarvan enkele aan rechterlijke beoordeling onderworpen zijn geweest, volstaat de rechtbank voor de voorgeschiedenis met een verwijzing naar haar uitspraak van 12 oktober 1998 (AWB 98/4446 en AWB 98/5470), naar de, naar aanleiding van tegen die uitspraak ingesteld hoger beroep, door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de ABRS) op 9 mei 2000 gedane uitspraak (H01.98.1872), naar de uitspraken van de rechtbank van 19 juli 2006 (AWB 04/2283 en AWB 04/2284) en 7 augustus 2008 (AWB 07/1883), de uitspraak, in hoger beroep, van de ABRS van 5 augustus 2009 (200807167/1/H3) en de uitspraak van de rechtbank van 27 juli 2010 (AWB 09/5356).
3. In het bestreden besluit is, voor zover in deze zaak van belang, het volgende bepaald. Het aantal toegestane vliegtuigbewegingen ten behoeve van burgermedegebruik op het luchtvaartterrein Eindhoven voor de jaren 2010 en 2011 is vastgesteld op jaarlijks maximaal 23.296. Wat vliegbewegingen door vaste vleugelvliegtuigen met schroefaandrijving met een maximaal toegelaten totaalgewicht van minder dan 6.000 kg betreft, is, voor zover de grote vliegroutes of vliegprocedures worden gevolgd, aanvullend een jaarlijks maximum aantal gesteld van 500. Het burgermedegebruik is verboden op maandag tot en met vrijdag vóór 06.45 uur en na 22.45 uur, op zaterdag vóór 08.00 uur en na 20.00 uur en op zon- en feestdagen vóór 10.00 uur en na 22.00 uur. Voorts is een zogeheten extensieregeling opgenomen. Als gevolg van het bezwaar van eisers is een verbod opgenomen om vanaf 1 april 2011 op de weekenddagen vliegtuigen in het segment commercieel verkeer in de klassen D, E en F van de ACI-index op het luchtvaartterrein te laten opstijgen of landen. Het bestreden besluit bevat niet de zogenoemde eenderderegeling, inhoudende dat op dagen in het weekend en op algemeen erkende feestdagen het aantal vliegtuigbewegingen niet hoger mag zijn dan een derde gedeelte van het gemiddelde aantal van deze bewegingen op de overige dagen van de week.
Relevante feiten
4. Bij besluit van 5 mei 1978, onherroepelijk geworden bij KB van 6 september 1979, nr. 45, is het luchtvaartterrein Eindhoven (destijds vliegveld Welschap geheten) aangewezen als luchtvaartterrein voor de militaire luchtvaart.
5. Bij besluit van 25 oktober 1982, gewijzigd op 20 augustus 1985, hebben de staatssecretaris van Defensie en de minister van Verkeer en Waterstaat een beschikking gegeven (basisbeschikking genoemd) betreffende het burgermedegebruik van het militaire luchtvaartterrein Eindhoven. In artikel 4, tweede lid, van deze beschikking is de eenderderegeling opgenomen.
6. De eenderderegeling is ook vastgelegd in achtereenvolgende overeenkomsten tussen de Staat der Nederlanden en (voorheen) de Stichting Vliegveld Welschap en in achtereenvolgende versies van tussen de exploitant van de luchthaven en de omwonenden, inclusief de omliggende gemeenten, gesloten regionale overeenkomsten.
7. Bij besluit van 18 december 2007 is op grond van artikel 18 van de Lwv een nieuw aanwijzingsbesluit vastgesteld voor het militair luchtvaartterrein Eindhoven, waarmee de grondslag voor de basisbeschikking uit 1982 is komen te vervallen. De basisbeschikking is dan ook bij besluit van 20 december 2007 ingetrokken.
8. In haar uitspraak van 27 juli 2010 (AWB 09/5356) heeft de rechtbank verweerders beslissing op bezwaar gericht tegen de op 20 december 2007 verleende ontheffing voor de jaren 2008 en 2009 vernietigd. Bij die uitspraak zijn de rechtsgevolgen van het besluit van 25 september 2009 in stand gelaten. De intrekking van de basisbeschikking van 25 oktober 1982 per besluit van 20 december 2007 is daarmee onherroepelijk geworden, zodat de intrekking van de eenderderegeling in rechte vaststaat.
Standpunt van verweerders
9. Verweerders hebben in de bij besluit van 20 december 2009 verleende ontheffing niet opnieuw een eenderderegeling opgenomen. De getalsmatige beperking van het aantal vliegtuigbewegingen en de beperking van de openingstijden in de ontheffing, alsmede de geldende geluidszone, zijn volgens verweerders voldoende om geluidsoverlast in de omgeving te beperken. In de beslissing op bezwaar zijn verweerders, samengevat, tot de conclusie gekomen dat herinvoering van de eenderderegeling het reële risico met zich brengt dat de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen, die 80 procent van het vliegverkeer via Eindhoven Airport voor hun rekening nemen, zullen overwegen hun vluchten naar een andere luchthaven te verplaatsen, indien zij worden beperkt in het aantal vluchten dat zij in het weekend en op algemene feestdagen kunnen uitvoeren. Dit zal grote economische gevolgen hebben voor Eindhoven Airport, die voorts niet in overeenstemming zijn met het geldende nationale (ruimtelijke) beleid waarin een goed functionerende luchthaven van groot belang is voor de regionale ontwikkeling rond Eindhoven.
Standpunt van eisers
10. Eisers zijn van mening dat met het niet opnemen in de ontheffing van 20 december 2009 van de eenderderegeling, zoals die was opgenomen in artikel 4, tweede lid, van de ontheffing van 25 oktober 1982, gedurende het weekend een aanzienlijke verslechtering van de leefsituatie rondom de luchthaven optreedt. Deze verslechtering bestaat er met name in dat de extra ruimte die aldus geboden wordt ook daadwerkelijk zal worden benut, vooral door vliegmaatschappijen die in het weekend willen vliegen. Er is dan ook geen reden de publiekrechtelijke bescherming die de eenderderegeling biedt te laten vallen. Dat de thans geldende beperkingen in voldoende mate deze overlast kunnen voorkomen, is volgens eisers niet afdoende gemotiveerd. Zo hebben eisers er op gewezen dat het verbod om in het weekend op te stijgen of te landen met toestellen in de klassen D, E en F van de ACI-index een beduidend mindere bescherming tegen geluidoverlast biedt dan de eenderderegeling. Niet uitgesloten is immers dat daardoor de geluidbelasting gedurende het weekend gelijk wordt aan die op werkdagen. Het is nu juist de kern van de eenderderegeling dit te voorkomen. Verder stellen eisers dat de extra bescherming gedurende feestdagen die niet in het weekend vallen met de nieuwe regeling nog steeds is vervallen.
11. Voorts hebben eisers erop gewezen dat, gelet op tussen de Staat der Nederlanden en Stichting Vliegveld Welschap gesloten overeenkomst van 1985 en de gewijzigde overeenkomst van 1987, alsmede in de tussen de exploitant van de luchthaven en de omwonenden gesloten regionale overeenkomst en de gewijzigde overeenkomst uit 2003, er al sinds 1982 tussen alle betrokken partijen overeenstemming over was en bleef dat het civiele vliegverkeer op beschermde dagen (zaterdag, zondag, erkende feestdagen) steeds niet meer mag omvatten dan eenderde van het gemiddelde aantal vliegtuigbewegingen op de overige dagen. Dit kan volgens eisers door verweerders in het kader van de belangenafweging niet worden genegeerd.
Wettelijk kader
12. Ingevolge artikel XVIII, derde lid, van de Wet van 18 december 2008, Staatsblad 561, blijft het bepaalde bij en krachtens hoofdstuk IV (Luchtvaartterreinen) van de Luchtvaartwet op een militair luchtvaartterrein van toepassing totdat de geldigheid van de voor dat luchtvaartterrein vastgestelde aanwijzing is geëindigd. Voor het luchtvaartterrein Eindhoven was ten tijde van belang nog geen luchtvaartbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart vastgesteld, zodat het oude recht van toepassing is.
13. Ingevolge artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Lvw is het de exploitant van een luchtvaartterrein verboden een luchtvaartterrein te gebruiken of te doen of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften bij de aanwijzing gesteld. Ingevolge het tweede lid van dit wetsartikel geldt het bepaalde in het eerste lid niet, indien de minister van Defensie ontheffing heeft verleend.
Beoordeling door de rechtbank
14. Het geschil beperkt zich tot de vraag of verweerders in redelijkheid hebben kunnen nalaten in de ontheffing van 22 december 2009 een eenderderegeling op te nemen, met als motivering dat in de ontheffing, zoals deze bij het bestreden besluit is gewijzigd, reeds een beperking in de openingstijden van de luchthaven en een beperking van het aantal toegestane vliegbewegingen is opgenomen en bovendien een verslechtering van de leefsituatie wordt voorkomen doordat de ontheffing is verleend onder de voorwaarde dat de vastgestelde geluidszone voor de maximale geluidsbelasting niet wordt overschreden. Verweerders hebben er in dit verband op gewezen dat het de geluidszone betreft, zoals deze geldt op grond van de bij uitspraak van 5 augustus 2009 van de ABRS (zaaknummer 200800689/1/R1) getroffen voorlopige voorziening.
15. Bij de beoordeling van dit geschil neemt de rechtbank als uitgangspunt hetgeen zij heeft overwogen in haar uitspraak van 27 juli 2010 (AWB 09/5356).
16. De rechtbank verstaat de eenderderegeling aldus, dat op dagen in het weekend en op algemeen erkende feestdagen het aantal vliegtuigbewegingen niet hoger mag zijn dan een derde gedeelte van het gemiddelde aantal van deze bewegingen op de overige dagen van de week. Een eenvoudig voorbeeld moge dit verduidelijken. In 2010 bedroeg het aantal vliegbewegingen, volgens opgave van Eindhoven Airport bij brief van 11 april 2011, op doordeweekse dagen in totaal 14.206, hetgeen neerkomt op een gemiddelde van, afgerond, 273 vliegbewegingen per week (14.206: 52). Dit komt neer op een gemiddeld aantal vliegbewegingen per doordeweekse dag van, afgerond, 55 (273: 5). In deze berekening is gemakshalve geen rekening gehouden met de algemeen erkende feestdagen.
Als in een week op doordeweekse dagen 273 vliegbewegingen plaatsvinden, zijn per dag in het weekend, afgerond, 18 vliegbewegingen toegestaan en 36 in dat weekend.
Onjuist acht de rechtbank de uitleg van de eenderderegeling dat in het weekend een derde van het totaal aantal vliegbewegingen op doordeweekse dagen - in het gegeven voorbeeld een derde van 273 vliegbewegingen, ofwel in totaal 91 vliegbewegingen op zaterdag en zondag tezamen - zouden mogen worden uitgevoerd. Het woord 'gemiddelde' staat immers in de weg aan die uitleg. Ter zitting van 22 april 2011 hebben alle partijen desgevraagd aangegeven thans de in deze rechtsoverweging weergegeven uitleg door de rechtbank van de eenderderegeling te volgen.
Ter zitting van 1 juli 2010 had Eindhoven Airport de rechtbank desgevraagd laten weten zich altijd aan de eenderderegeling te hebben gehouden. In het licht van de genoemde opgave van vliegbewegingen bij brief van 11 april 2011 verstaat de rechtbank die uitlating in het licht van de hiervoor als onjuist geachte, doch destijds door Eindhoven Airport gehuldigde uitleg van de eenderderegeling.
17. Anders dan verweerders is de rechtbank van oordeel dat met de thans voorgeschreven openingstijden en geluidszone, alsmede met de in de ontheffing opgenomen beperking van het aantal toegestane vliegbewegingen de overlast voor omwonenden niet op gelijke wijze wordt beperkt als het geval zou zijn geweest bij de eenderderegeling. Ook al heeft er voor Eindhoven Airport (of haar rechtsvoorgangers) nooit een publiekrechtelijke eenderderegeling gegolden, omdat deze regeling in de basisontheffing alleen gold voor de gezagvoerders van burgerluchtvaartuigen die van het militaire vliegveld gebruik wilden maken, deze ontheffing had wel tot effect dat de eenderderegeling de omwonenden extra bescherming tegen geluidsoverlast bood. Naar het oordeel van de rechtbank is dit ook het geval als de hiervoor genoemde als onjuist geachte uitleg van de eenderderegeling zou worden aangenomen. Het feit dat Eindhoven Airport zich reeds geruime tijd niet aan de eenderderegeling houdt, betekent daarom nog niet dat deze regeling de overlast voor omwonenden niet zou beperken.
18. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan, bij het ontbreken van een eenderderegeling dan ook niet worden uitgesloten dat, ondanks de naleving van de overige beperkingen die aan het burgerluchtvaartverkeer zijn opgelegd, met name in het weekend en op algemeen erkende feestdagen sprake zal zijn van een toename van het aantal vliegbewegingen en daarmee van overlast voor eisers. Dit is een verslechtering ten opzichte van de voorheen op basis van onder meer de basisbeschikking bestaande situatie. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerders in hun verweerschrift hebben aangegeven dat zij zich hebben gerealiseerd dat het niet opnieuw invoeren van de eenderderegeling ertoe leidt dat het aantal vliegbewegingen in het weekend waarschijnlijk groter zal zijn dan met een eenderderegeling het geval zou zijn.
19. In hun verweerschrift en ter zitting hebben verweerders aangegeven de economische belangen van Eindhoven Airport te hebben afgewogen tegen het belang van omwonenden, welke belangenafweging heeft geleid tot de beslissing om de eenderderegeling niet op te nemen in het bestreden besluit.
20. Het belang van Eindhoven Airport is volgens verweerders gebaat bij het binnen de grenzen van de ontheffing kunnen uitvoeren van vluchten in het weekend en op algemeen erkende feestdagen. Verweerders zijn in het bestreden besluit tot de conclusie gekomen dat, gelet op de betrokken en afgewogen belangen, herinvoering van de eenderderegeling het reële risico met zich brengt dat de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen die verantwoordelijk zijn voor 80 procent van het vliegverkeer via Eindhoven Airport zullen overwegen hun exploitatie naar een andere luchthaven te verplaatsen als zij worden beperkt in het aantal vluchten dat zij in het weekend en op algemeen erkende feestdagen kunnen uitvoeren. Dat zal volgens verweerders grote gevolgen hebben voor de luchthaven. Verweerders achten de consequenties daarvan niet in overeenstemming met het vigerende nationale (ruimtelijke) beleid waarin een goed functionerende luchthaven in Eindhoven van groot belang is voor de regionale ontwikkeling. Verweerders worden gesteund door Eindhoven Airport die in haar brief van 11 april 2011 onder meer opmerkt dat het instellen van een eenderderegeling zou betekenen dat 60 procent van de vliegbewegingen in het weekend direct zou moeten verdwijnen en als gevolg daarvan waarschijnlijk de drie belangrijkste luchtvaartmaatschappijen (Wizzair, Transavia en Ryanair), goed voor 71 procent van de vliegbewegingen, zich compleet zouden terugtrekken.
21. Het belang van omwonenden is volgens verweerders gediend bij een goede bescherming tegen geluidsoverlast in het weekend en op feestdagen. Daarbij nemen verweerders in aanmerking dat niet is gesteld of gebleken dat de geluidshinder in de omgeving van de luchthaven sedert het verdwijnen van de eenderderegeling dermate ernstig is geweest dat dit op zichzelf reden zou moeten zijn om de eenderderegeling weer in te voeren. Verweerders zijn voorts van oordeel dat het wettelijk stelsel voldoende waarborgen biedt om de omgeving van de luchthaven tegen geluidsbelasting te beschermen. Ook hebben zij in aanmerking genomen dat Eindhoven Airport aanvullend reeds verschillende maatregelen heeft genomen om de omgeving tegen geluidsoverlast te beschermen. In dat verband hebben verweerders en Eindhoven Airport ter zitting onder meer nog gesteld dat vliegtuigen die de luchthaven aandoen in de loop der jaren steeds stiller zijn geworden. Voorts hebben verweerders opgemerkt dat het verbod om vanaf 1 april 2011 op de weekenddagen vliegtuigen in het segment commercieel verkeer in de klassen D, E en F van de ACI-index op het luchtvaartterrein te laten opstijgen of landen niet noodzakelijk is om verslechtering van de leefsituatie te voorkomen.
22. De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat de hiervoor geschetste afweging van belangen het bestreden besluit zou kunnen dragen. Verweerders hebben echter verzuimd deze belangenafweging naar de eisen van de wet afdoende te onderbouwen, met name omdat op verschillende onderdelen een kwantitatieve onderbouwing node wordt gemist. Dat geldt met name voor verweerders opvatting dat de eenderderegeling niet nodig is, omdat het wettelijk stelsel en maatregelen van de exploitant ook zonder eenderderegeling voldoende waarborgen bieden om de omgeving van de luchthaven, met name in het weekend en op feestdagen, tegen extra geluidsbelasting te beschermen.
23. De rechtbank acht het van belang dat het geschil zo spoedig mogelijk wordt beëindigd. In verband hiermee ziet de rechtbank aanleiding verweerders, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid te stellen de in rechtsoverweging 22 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
24. Eindhoven Airport heeft, bij brief van 11 april 2011, aan de rechtbank een tabel toegezonden met een overzicht van de groei van het aantal vliegbewegingen op doordeweekse en op weekenddagen voor de jaren 2003 tot en met 2010 en een prognose van die groei voor het jaar 2011.
25. Verweerders worden in de gelegenheid gesteld om, aan de hand van dit overzicht en uitgaande van de in rechtsoverweging 16 gegeven uitleg van de eenderderegeling, nader te onderbouwen:
a. hoeveel vliegbewegingen er in de afgelopen jaren in het weekend en op feestdagen meer zijn uitgevoerd, respectievelijk hoeveel vliegbewegingen in de jaren 2011 en 2012 naar verwachting meer zullen worden uitgevoerd, dan met toepassing van de eenderderegeling was/zou zijn toegestaan;
b. wat, gelet op die uitkomsten, daarvan de extra geluidsproductie was/zal zijn ten opzichte van de situatie dat een eenderderegeling - overeenkomstig de hiervoor bedoelde uitleg - zou zijn, respectievelijk wordt gehanteerd;
c. voor het geval de vergelijking tot de conclusie leidt dat sprake is van een toename van de geluidsproductie in het weekend en op algemeen erkende feestdagen: waarom deze, zowel in absolute zin, als in relatieve zin, rekening houdende met de in rechtsoverweging 21 bedoelde wettelijke waarborgen en door Eindhoven Airport getroffen maatregelen - aanvaardbaar is, waarbij die visie zoveel mogelijk getalsmatig moet worden onderbouwd.
26. Los hiervan geeft de rechtbank verweerders in overweging om in te gaan op het aanbod van eisers om in nader overleg te treden omtrent een weekendregeling die voor alle partijen aanvaardbaar zou kunnen zijn.
27. In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De rechtbank,
- verzoekt verweerders zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, mee te delen of zij gebruik maken van de gelegenheid om de geconstateerde gebreken te herstellen;
- verzoekt verweerders, indien zij van deze gelegenheid gebruik maken, de in rechtsoverweging 25 genoemde onderbouwing alsnog te geven;
- verzoekt verweerders om, indien zij gebruik maken van de geboden gelegenheid, de rechtbank zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen 10 weken na verzending van de hiervoor bedoelde mededeling, schriftelijk mede te delen op welke wijze het gebrek is hersteld en tot welke bevindingen of nader besluit zij zijn gekomen.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. J.H.L.M. Snijders en mr. J.H.G. van den Broek als leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. J. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2011.
?
De griffier is buiten staat om deze uitspraak
mede te ondertekenen