Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/4121 en AWB 09/1480
Uitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2011
inzake
1. [verzoekers],
te Sint-Oedenrode,
eisers,
2. de [vereniging],
te Den Dungen,
gemachtigde J.J. van Hoeckel,
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode,
verweerder,
gemachtigde mr. H. Groeneveld
Aan het geding heeft als partij deelgenomen [vergunninghoudster], te Son, vergunninghoudster, gemachtigden F.M.C.A. Witlox en A.J.M. Witlox-Xhonneux.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2008 heeft verweerder aan vergunninghoudster vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor de aanleg van een landschapscamping aan [adres] te Sint-Oedenrode (Nijnsel) overeenkomstig het bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte document “de ruimtelijke onderbouwing” van augustus 2007. Het besluit heeft met ingang van 16 oktober 2008 gedurende zes weken ter inzage gelegen.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 20 november 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/4121. Eiseres heeft bij brief van 26 november 2008 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/1480.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 10 februari 2011, waar [eisers] zijn verschenen in persoon. Eiseres heeft zich daar laten vertegenwoordigen door [gemachtigde]. Verweerder en vergunninghoudster zijn verschenen bij gemachtigden.
Overwegingen
1. Partijen worden verdeeld gehouden over het antwoord op de vraag of de bij het bestreden besluit verleende vrijstelling in rechte kan worden gehandhaafd.
Feiten en omstandigheden.
2. Het project ziet op de realisatie van een landschapscamping met natuurontwikkeling en de mogelijkheid tot logies en ontbijt aan [adres] te Nijnsel. Het recreatieve deel van de camping zal worden ingericht ten behoeve van kort toeristisch verblijf (circa 1,85 ha). Het overige deel (circa 5,54 ha) zal worden ingericht ten behoeve van natuur en landschap. Het projectgebied ligt nabij de kern van Nijnsel en beslaat in totaal 7,39 ha. De camping voorziet in 60 kampeerplaatsen van circa 300 m2 en een voorziening voor logies en ontbijt met circa 28 bedden in 14 “goei”- kamers. Hiervoor zal een voormalig agrarische bedrijfsgebouw dat binnen het vigerende bouwblok ligt, worden ingericht. Binnen het bouwblok is tevens voorzien in een bedrijfswoning die een receptie- en bergingsfunctie zal krijgen. Het parkeren zal plaatsvinden binnen het huidige agrarische bouwblok.
3. Het project is gelegen in het geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1997” en heeft daarin de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden -alca-“. Een gedeelte van het perceel heeft de medebestemming “Agrarische bedrijfsdoeleinden -A-“. De locatie is gedeeltelijk gelegen in de hoofdzone Groene Hoofdstructuur (GHS) natuur, subzones natuurparel en natuurontwikkelingsgebied en gedeeltelijk in de hoofdzone Agrarische Hoofdstructuur (AHS).
4. Ten behoeve van het project is door Bureau Praedium op 16 augustus 2007 een ruimtelijke onderbouwing opgesteld. De conclusie van de ruimtelijke onderbouwing is dat de realisatie van een landschapscamping goed aansluit bij het beleid. De vestiging van een landschapscamping op een locatie die is aangewezen als “kansrijk gebied voor extensief recreatief landelijk gebied” (reconstructieplan) en als “toeristisch-recreatief ontwikkelingsgebied” (bestemmingsplan) is een kans invulling te geven aan kwaliteitsverbetering voor de verblijfsrecreatie en versterking van de relatie tussen (verblijfs)recreatie met het platteland. Zowel gelet op het beleid als uit een oogpunt van omgevingskwaliteiten is de realisatie van de landschapscamping een positieve ontwikkeling. De belanghebbende instanties en organisaties staan overwegend positief tegenover de ontwikkeling van de camping.
5. Het ontwerpbesluit met de daarop betrekking hebbende stukken hebben van 19 april tot en met 30 mei 2007 gedurende zes weken ter inzage gelegen met de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Van deze mogelijkheid is door eisers gebruik gemaakt. In totaal zijn er 12 zienswijzen ingekomen. Verweerder heeft gereageerd op de ingediende zienswijzen in het zienswijzenrapport en geconcludeerd dat de zienswijzen geen grond bevatten om de gevraagde vrijstelling niet te verlenen. Wel is de ruimtelijke onderbouwing aangepast door het totaal aantal van 28 te realiseren bedden te vermelden.
6. Omdat een gedeelte van de totale projectlocatie, namelijk daar waar natuurontwikkeling plaatsvindt, is gelegen binnen de GHS, is op 24 september 2007 de Adviescommissie toerisme en recreatie om advies gevraagd. Deze commissie heeft op 21 december 2007 negatief geadviseerd over de aanvraag voor het oprichten van een landschapscamping annex hotelaccommodatie (voor de zakelijke markt) omdat deze productcombinatie onvoldoende bijdraagt aan de verrijking van het toeristisch product in de streek en een dusdanige druk op het kwetsbare en landschappelijk hoogwaardige Dommeldalgebied geeft dat daarmee de draagkracht van het gebied op onaanvaardbare wijze wordt overschreden. Voor wat de landschapscamping betreft, ontbeert het plan een adequate kwalitatieve inrichting. Een productcombinatie van een eenvoudige logiesaccommodatie als bed & breakfast samen met een kwalitatief hoogwaardige landschapscamping past beter in het kwetsbare en landschappelijk hoogwaardige Dommeldalgebied. De commissie adviseert het totale bouwvolume op de projectlocatie in overeenstemming te brengen met het door de commissie voorgestane kleinschalige karakter van de accommodatie.
7. Op 1 juli 2008 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) een verklaring van geen bezwaar (vvgb) verleend. GS constateren dat de aanvraag om een vvgb ziet op de ontwikkeling van een landschapscamping met mogelijkheid tot logies en ontbijt. Van een hotelaccommodatie (zakelijke markt) is geen sprake. Het deel bestemd voor verblijfsrecreatie wordt binnen de AHS landbouw ontwikkeld en er vindt geen aantasting van natuur- en landschapswaarden plaats. GS benadrukken dat de vvgb enkel ziet op de ontwikkeling van een landschapscamping, een accommodatie voor logies en ontbijt (bed & breakfast) en natuurontwikkeling. GS zijn van mening dat de combinatie van landschapscamping en logies en ontbijt het aanbod van het toeristisch product in de gemeente versterkt en daarmee bijdraagt aan een verrijking van het toeristisch product in de streek. Door de realisatie van nieuwe natuur op een substantieel deel van het projectgebied wordt een deel van de GHS gerealiseerd. GS zijn van oordeel dat de aanleg van nieuwe natuur als aanvulling op de realisatie van de landschapscamping met logies/ontbijt de draagkracht van het gebied versterkt. Het project is uit provinciaal planologisch oogpunt aanvaardbaar. GS kunnen instemmen met de weerlegging van de tegen de voorgenomen vrijstelling ingebrachte zienswijzen.
De standpunten van partijen.
8. Verweerder neemt - samengevat weergegeven - het standpunt in dat een landschapscamping zich onderscheidt door grote aandacht voor natuur en landschap. De wijze van inrichten van de camping zal bijdragen aan een goede aansluiting met de gewenste natuur in het Dommeldal en het landschapsbeeld wat van oudsher in het gebied voorkomt en weinig effect hebben op de aanwezige natuurwaarden. Het gebied zal toegankelijk blijven voor recreanten van buiten de camping. Daarnaast richt de camping zich op extensieve recreanten met interesse voor rust, natuur en landschap. De combinatie van een landschapscamping met logies en ontbijt versterkt het aanbod van het toeristische product. Een dergelijke voorziening is nog niet binnen de gemeente aanwezig.
Van een significante toename van verkeersdruk, geluid-, licht-, dan wel geurhinder of van uitzichtschade is geen sprake.
Op basis van het huidige bestemmingsplan is vestiging mogelijk van een agrarisch bedrijf. De nieuwe functie is nauwelijks ingrijpender dan de huidige planologische mogelijkheden.
9. Eisers hebben aangevoerd dat onder het mom van het realiseren van een camping een volwaardige hotelaccommodatie schuilgaat in een kwetsbaar natuurgebied, het Dommeldal. Indien de aanvraag als hotel met 28 bedden in 14 kamers, zoals nu wordt toegestaan, was ingediend, dan was nimmer toestemming gekregen.
Uit de financiële haalbaarheidsstudie blijkt dat de hotelactiviteiten het bestaansrecht van de onderneming vormen. Deze activiteiten zijn vooral gericht op de zakelijke markt en niet zoals wordt gesuggereerd op de toeristische recreatieve markt. Ook de provinciale commissie voor toerisme en recreatie is van mening dat een hotel en een grootschalige camping niet past in het gebied.
Het grootschalige plan zal grote weerslag hebben op het woongenot van de mensen in de omgeving. De hotelactiviteiten zijn niet vakantieseizoen gebonden, waardoor het hele jaar overlast wordt veroorzaakt in de vorm van licht, verkeer en geluid. Voorts zal sprake zijn van horizonvervuiling en verlies aan privacy.
Ten onrechte is in de vrijstelling geen limitatieve opsomming opgenomen van de toegestane (neven)activiteiten op het campingterrein. Omwonenden hebben vele negatieve ervaringen gehad met vergunninghoudster. Vergunninghoudster heeft bolle akkers vlak gemaakt. Verweerder treedt ondanks herhaald aandringen niet op.
10. Eiseres is van mening dat - samengevat weergegeven - de afgegeven vvgb niet door de motivering wordt gedragen. Verweerder had daar geen gebruik van mogen maken. Er is geen relatie tussen de logies en ontbijt en de landschapscamping. Het zijn verschillende vormen van verblijfsrecreatie. Omdat beide vormen reeds voorkomen binnen Sint-Oedenrode is het geen verrijking van het toeristisch product. De camping zal niet alleen worden gebruikt door 50-plussers, maar ook door jongeren, waardoor geluidsoverlast ontstaat. Verder gaan GS er vanuit dat er geen zakelijk gebruik zal plaatsvinden, maar het exploitatieplan zegt van wel.
De aantasting van typerend akkergebied wordt niet afgewogen en de kleinschaligheid van de camping wordt in twijfel getrokken.
Het deskundigenrapport wordt door GS niet weerlegd. Het gaat om een natte natuurparel.
De noodzaak van een extra bedrijfswoning is niet voldoende aangetoond.
Wettelijk kader
11. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
12. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, van genoemd artikel wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt.
13. Ingevolge artikel 9.1.10, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Wro) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Het oordeel van de rechtbank.
14. Allereerst is de rechtbank van oordeel dat er geen aanknopingspunten zijn op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat niet alle betrokken partijen als belanghebbende als bedoeld in artikel 1: 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt.
15. Verder stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat aan de formele vereisten voor het afgeven van onderhavige vrijstelling is voldaan. De rechtbank ziet geen reden op grond waarvan partijen hierin niet zouden kunnen worden gevolgd. Dit brengt met zich dat verweerder zich op goede gronden bevoegd heeft geacht tot het verlenen van onderhavige vrijstelling.
16. Vervolgens constateert de rechtbank dat gelet op artikel 46, zesde lid, van de Woningwet (Ww) slechts aan de orde is het vrijstellingsbesluit voor zover dat betrekking heeft op niet-bouwvergunningplichtige activiteiten. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een oordeel met betrekking tot de bouw en het gebruik van bouwwerken, de bedrijfswoning dan wel de sanitaire voorzieningen en logies. De financiële haalbaarheid van de logies en ontbijtvoorziening behoeft hier daarom geen bespreking. Verder maakt het afgraven en vlak maken van bolle akkers alsmede het (niet) handhavend optreden van verweerder daartegen of tegen andere door eiseres aangevochten handelingen van vergunninghoudster geen deel uit van het thans in geding zijnde besluit zodat ook dit buiten bespreking zal worden gelaten. De rechtbank zal slechts oordelen over de vraag of verweerder in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor de niet bouwvergunningplichtige activiteiten, meer in het bijzonder het gebruik van onderhavig terrein als landschapscamping alsmede natuurontwikkeling.
17. Eiseres voert aan dat het plangebied ten dele valt binnen een zogenaamde natuurparel waar gezorgd moet worden voor rust en ruimte om storende omgevingsgevolgen op te vangen door middel van flankerende buffering. De flankerende buffer ontbreekt bij dit plan. Nu dit ook in de ruimtelijke onderbouwing niet aan de orde komt, zo stelt eiseres, berust de vvgb niet op een juiste afweging. Verweerder had geen gebruik had mogen maken van de door GS verleende vvgb. Verweerder heeft tevens, naar eiseres ter zitting heeft aangevoerd, verzuimd onderhavig plan te toetsen aan het rijks-en provinciaal beleid waar het gaat om de gevolgen voor het gebied met Belvédère-status. Daarmee is onderhavige vrijstelling volgens eiseres op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
18. Aan deze grieven van eiseres hecht de rechtbank niet die waarde die eiseres daaraan gehecht wil zien. De rechtbank houdt het ervoor dat onderhavig plangebied inderdaad Belvédère-status heeft nu verweerder dit ter zitting niet heeft bestreden. Het Streekplan, zoals herzien op 3 december 2004, geeft evenwel geen concrete nadere invulling van deze status, maar stelt slechts dat de versterking van de samenhang tussen de aanwezige cultuurhistorische (landschaps)waarden van groot belang wordt geacht. De rechtbank stelt vast dat onderhavige vrijstelling betrekking heeft op zowel toerisme als natuurontwikkeling. Onweersproken is gebleven dat het gedeelte van het plangebied dat is gelegen binnen de GHS, subzones natuurontwikkelingsgebied en natte natuurparel het gedeelte betreft waarop natuurontwikkeling is voorzien en dat de camping is voorzien op gronden gelegen in de AHS. In dit licht bezien kan naar het oordeel van de rechtbank niet met vrucht worden volgehouden dat de aanleg van een landschapscamping strijdig moet worden geacht met de Belvédère-status. Dit temeer nu eiseres zich baseert op een ten tijde van het bestreden besluit reeds niet meer geldende versie van het Streekplan. Voorts hebben GS in de vvgb aangegeven het te waarderen dat niet is gekozen om het projectgebied te beperken tot de landschapscamping zelf, maar dat natuurontwikkeling onderdeel uitmaakt van het project. Door realisatie van nieuwe natuur op een substantieel deel van het projectgebied wordt een deel van de EHS gerealiseerd. Daarnaast wordt extra natuur gerealiseerd grenzend aan de EHS. De percelen tussen de EHS en de toeristische activiteiten worden ingericht ten behoeve van natuur en landschap en vormen een buffer tussen de recreatieve activiteiten en de EHS. Bij de inrichting daarvan wordt aangesloten bij aanwezige natuur- en landschapswaarden in het Dommeldal. De landschapscamping vormt op zijn beurt een buffer tussen de natuurparel, het landbouwgebied en de bebouwing van Nijnsel. De aanleg van nieuwe natuur als aanvulling op de realisatie van de landschapscamping met logies en ontbijt versterkt de draagkracht van het gebied. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten de grieven van eiseres onvoldoende aanknopingspunten op grond waarvan de visie van GS niet houdbaar geacht zou moeten worden. De omstandigheid dat de Adviescommissie bedenkingen bij deze landschapscamping heeft kan daaraan niet afdoen, nu in de vvgb voldoende draagkrachtig is gemotiveerd waarom een landschapscamping in deze omgeving aanvaardbaar is.
19. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de in geding zijnde vrijstelling berust op een met voldoende redenen omklede ruimtelijke onderbouwing en dat verweerder gebruik heeft mogen maken van de door GS verleende vvgb.
20. Gegeven de omstandigheid dat verweerder weliswaar bevoegd, maar niet verplicht is om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen ten behoeve van het onderhavige bouwplan, is voorts aan de orde de vraag of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken om onderhavige vrijstelling te verlenen.
21. De rechtbank stelt met eisers vast dat vergunninghouder het gehele jaar mogelijkheid van logies met ontbijt biedt in de vorm van 14 zogenaamde “goei”- kamers. De camping is seizoensgebonden en zal in het winterseizoen gesloten zijn. De doelgroep die vergunninghouder beoogt te bereiken wordt gevormd door senioren. De mogelijkheid dat bij tijd en wijle zakelijke klanten dan wel jongeren te gast zullen zijn maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarom kan worden gesproken van zakelijk gebruik, nog daargelaten welke consequenties aan een vaststelling dat sprake zou zijn van zakelijk gebruik zouden moeten worden verbonden. De stelling dat jongeren overlast veroorzaken laat de rechtbank als niet onderbouwd voor rekening van eisers. Het terras dat zal worden aangelegd is alleen toegankelijk voor gasten van de camping en de logies en ontbijt, zo heeft vergunninghouder ter zitting verklaard. De rechtbank heeft geen reden aan deze verklaring van vergunninghouder te twijfelen. Voor zover eisers dan wel eiseres anders betogen, volgt de rechtbank hen hierin niet.
22. Wat de parkeerproblematiek betreft, heeft verweerder ter zitting verklaard dat de aanleg van parkeerplaatsen ten behoeve van de camping is stilgelegd nu dit niet conform de vergunning gebeurde. De parkeerplaatsen voor logies met ontbijt zullen verdiept worden aangelegd, hetgeen geluid- en lichthinder zal beperken. Voorts verwijst verweerder naar de regulerende werking van (algemene) milieuregels.
Ten aanzien van de door eisers gevreesde overlast heeft verweerder aangegeven dat vergunninghouder in deze een plicht heeft om te zorgen dat overlast wordt voorkomen.
Het voorkomen dan wel beperken van geluidshinder van zingende en schreeuwende mensen, dichtslaande autoportieren, blaffende honden, geluidsinstallaties en dergelijke is een kwestie van handhavend optreden. Dit moet naar het oordeel van de rechtbank hier buiten bespreking worden gelaten.
23. Eisers kan worden toegegeven dat verweerder de afweging van de in aanmerking te nemen belangen weinig uitgebreid heeft verwoord maar dit kan niet wegnemen dat eisers noch eiseres ter zake steekhoudende argumenten hebben aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden gezegd dat de landschapscamping na weging van alle betrokken belangen niet mogelijk is in dit gebied.
24. In het licht van al het voorgaande is de rechtbank dan ook tot het oordeel gekomen dat er onvoldoende argumenten zijn om een landschapscamping in deze omgeving niet passend te achten. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten de aangevraagde vrijstelling voor zover thans in geding te verlenen. De beroepen zullen derhalve ongegrond worden verklaard.
25. De rechtbank ziet geen termen te komen tot een veroordeling in de proceskosten.
26. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als voorzitter en mr. T. van de Woestijne en
mr. F.P.J.M. Otten als leden in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2011.
De griffier is buiten
staat te tekenen
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: