Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/2342
Uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2009
inzake
[eiser],
te [plaats],
eiser,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught,
verweerder,
gemachtigden mr. M.J. Heijsman en A.M.M. Huijberts
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2006 heeft verweerder eisers verzoek, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), om verstrekking van alle documenten uit de periode van 1 december 2004 tot 1 november 2006 met betrekking tot het Kringloopbedrijf Vught (hierna: Kringloopbedrijf) en het contract voor de afvalverwerking door de gemeente ’s-Hertogenbosch, gedeeltelijk afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 december 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij uitspraak van 22 december 2006 (AWB 06/4739) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 25 juni 2007 heeft verweerder, conform het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften, het bezwaar gegrond verklaard voor zover het verzoek om openbaarmaking betrekking heeft op de documenten 1, 18, 47 en 64 en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard. Genoemde documenten zijn alsnog ter inzage gelegd. Van document 47, een interne terugkoppeling van de B&W-vergadering, is alleen het gedeelte dat betrekking heeft op de milieustraat ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 4 juli 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van de niet aan eiser openbaar gemaakte documenten. Op 24 augustus 2007 heeft de rechtbank bepaald dat de kennisneming van de genoemde stukken niet wordt toegestaan.
Op 3 september 2007 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend mede op basis van de betreffende stukken uitspraak te doen.
De zaak is behandeld op de zitting van 5 september 2008, waar eiser is verschenen in persoon en verweerder is verschenen bij gemachtigden G.H.L. van Schijndel en A.A.M. Huijberts. Het onderzoek ter zitting is vervolgens geschorst teneinde verweerder de gelegenheid te bieden het inhoudsoverzicht van het niet openbaar gemaakte dossier, behoudens onderdeel 68, aan eiser te verstrekken. Tevens is verweerder verzocht inzichtelijk te maken welke documenten van het zogenoemde geheimhoudingsdossier geen betrekking hebben op eisers verzoek en welke documenten alsnog openbaar kunnen worden gemaakt.
Ter zitting van 6 februari 2009 is het beroep opnieuw behandeld, waar eiser is verschenen in persoon. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
Overwegingen
<u>Feiten en omstandigheden</u>
1. Eind september, begin oktober 2006 werd bekend dat verweerder het besluit had genomen dat het contract met de exploitant van de milieustraat te Vught, het Kringloopbedrijf, zou worden opgezegd en dat de burgers zouden worden verplicht per 1 januari 2007 gebruik te maken van de milieustraat te ’s-Hertogenbosch.
2. Bij e-mail van 1 november 2006 heeft eiser, met verwijzing naar de Wob, aan verweerder verzocht alle stukken, tot stand gekomen tussen 1 december 2004 en het moment van de e-mail, betrekking hebbend op het Kringloopbedrijf en het contract voor afvalverwerking door de gemeente ’s-Hertogenbosch voor hem ter inzage te leggen.
3. Verweerder heeft zich - samengevat - op het standpunt gesteld dat de documenten onder de nummers 12, 13, 14, 22-25 en 59 van het inmiddels ook aan eiser verstrekte, inhoudsoverzicht van het zogenaamde geheimhoudingsdossier, documenten betreffen waarop ingevolge de Gemeentewet geheimhouding rust. Abusievelijk is ten aanzien van een aantal documenten als grondslag artikel 25 van de Gemeentewet genoemd terwijl dit artikel 86 van de Gemeentewet had dienen te zijn.
De documenten met de nummers 4, 7, 19, 20, 27, 54, 55, 61, 69 zijn niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, sub b en g, van de Wob. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, sub b, van de Wob geldt ten aanzien van documenten die uitgebreide informatie bevatten over de strategie met betrekking tot de (terug)koop van het aan het Kringloopbedrijf verleende erfpachtrecht, de taxatierapporten van de waarde van de erfpacht en de gegevens en omstandigheden die het bod van de gemeente hebben bepaald. Openbaarmaking van deze gegevens zou de onderhandelingspositie van de gemeente ondermijnen. Daarnaast zou openbaarmaking ook schadelijk kunnen zijn voor het Kringloopbedrijf, omdat niet uitgesloten is dat het Kringloopbedrijf tevens onderzoekt of de erfpacht verkocht kan worden aan derden (artikel 10, tweede lid, sub g, van de Wob).
De documenten met de nummers 1-4, 6, 7, 9, 16, 19, 27, 28, 44, 45, 50, 51, 57, 61, 68-72 en 78 zijn bedoeld voor intern beraad en niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob.
4. Eiser heeft - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd.
- De Wob wordt door verweerder verkeerd gehanteerd. Met name de artikelen 10 en 11 van de Wob worden teveel gelezen vanuit het standpunt dat de handelingen van een bestuursorgaan in beginsel geheim zijn. De plicht tot geheimhouding dient te worden afgewogen tegen onder meer artikel 8 van de Wob. Het volharden in deze interpretatie kan worden gezien als détournement de pouvoir. Daarmee is het handelen van verweerder in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Aangetoond en erkend is dat een aantal stukken ten onrechte het predicaat “geheim” draagt.
- Het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften is partijdig.
- In het voorstel van verweerder aan de gemeenteraad van 25 april 2006 is alleen voorgesteld de inhoud van een raadsinformatiebrief in beslotenheid te bespreken. De bekrachtiging van de geheimhouding heeft niet plaatsgevonden. Gelet hierop vallen alle stukken behorende bij en besproken in de vergadering van 18 mei 2006 onder het bereik van de Wob.
- Het lijkt erop dat verweerder het begrip “economisch belang” gelijk stelt met “cijfers en getallen”. Hoe kan anders worden verklaard dat in de vrijgegeven stukken nauwelijks cijfermateriaal te vinden is.
- Verweerder had meer documenten kunnen verstrekken door delen onleesbaar te maken.
- Zelfs persoonlijke beleidsopvattingen zijn niet altijd vrij van toetsing aan de Wob.
- De milieustraat is inmiddels gesloten. De gemeente ’s-Hertogenbosch is sedert 1 januari 2007 als inzamelaar aangewezen. Er lijken geen redenen meer delen van het dossier geheim te houden.
<u>Wettelijk kader</u>
5. Artikel 25 van de Gemeentewet luidt als volgt:
1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.
2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.
3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht.
6. Artikel 86 van de Gemeentewet luidt als volgt:
1. Een commissie kan in een besloten vergadering, op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de commissie worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de commissie haar opheft.
2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de voorzitter van een commissie, het college en de burgemeester, ieder ten aanzien van stukken die hij aan een commissie overlegt. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.
3. Indien een commissie zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.
7. Artikel 10 van de Wob luidt -voor zover hier relevant- als volgt:
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. (…);
b. (…);
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. (…).
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. (…);
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c. (…);
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. (…);
f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
8. Artikel 11 van de Wob luidt -voor zover hier relevant- als volgt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
9. Eiser heeft gesteld dat het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften partijdig is. De rechtbank verwerpt deze stelling omdat eiser die niet nader heeft onderbouwd en de rechtbank niet is gebleken van partijdigheid dan wel van gebreken in de totstandkoming van het advies.
10. De rechtbank stelt vast dat blijkens het, bij brief van 21 oktober 2008, door verweerder toegezonden nieuwe inhoudsoverzicht alsnog de documenten 1, 3, 6, 7, 15, 18, 26, 28, 31, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 62, 64, 65, 67 en 72 openbaar zijn gemaakt. Verder wordt vastgesteld dat verweerder bij brief van 2 februari 2009 ook de documenten 4, 19, 20, en 27 openbaar heeft gemaakt. Gesteld noch gebleken is dat eiser ten aanzien van deze documenten nog procesbelang heeft, in die zin dat hij nog een rechtens relevant belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit ten aanzien van deze inmiddels openbaar gemaakte documenten. Gelet hierop zal de rechtbank het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
11. Ten aanzien van de documenten waarvan verweerder openbaarmaking heeft geweigerd vanwege geheimhouding met als grondslag de Gemeentewet, overweegt de rechtbank het volgende.
12. Oplegging van geheimhouding met toepassing van artikel 25 (en artikel 86) van de Gemeentewet geldt, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen, als een bijzondere geheimhoudingsregeling waarvoor de Wob als algemene regeling moet wijken.
13. Ten aanzien van de documenten 12, 13, 14, 22, 23 en 25 is geheimhouding opgelegd op grond van de Gemeentewet zodat deze documenten, gelet op het voorgaande, buiten het bereik van de Wob vallen en verweerder openbaarmaking van deze documenten in zoverre terecht heeft afgewezen.
14. Ten aanzien van document 59 stelt de rechtbank vast, dat bekrachtiging van de geheimhouding van deze stukken niet op de eerstvolgende raadsvergadering heeft plaatsgevonden doch eerst op die van 18 mei 2006.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de geheimhouding tussen 25 april 2006 en 18 mei 2006 van rechtswege is komen te vervallen. Echter de bekrachtiging door de raad op 18 mei 2006 moet, aldus verweerder, worden opgevat als een zelfstandig besluit tot oplegging van geheimhouding welk besluit inmiddels onherroepelijk is geworden.
De rechtbank deelt verweerders standpunt niet en is van oordeel dat de Gemeentewet het met terugwerkende kracht opleggen van geheimhouding niet mogelijk maakt. De geheimhouding is, gelet op artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet, van rechtswege komen te vervallen. Gelet hierop dient verweerder eisers verzoek ten aanzien van dit document alsnog te beoordelen aan de hand van de Wob. Eisers grief ten aanzien van dit document slaagt.
15. Eisers stelling dat bekrachtiging van de geheimhouding met betrekking tot de aan document 24 ten grondslag liggende stukken evenmin tijdig heeft plaatsgevonden wordt door de rechtbank verworpen. Dat bij de oplegging tot geheimhouding ten aanzien van dit document niet aan de procedurele vereisten van de Gemeentewet zou zijn voldaan, is de rechtbank niet gebleken.
16. Ten aanzien van de documenten die verweerder heeft geweigerd openbaar te maken en waarbij artikel 10 en 11 van de Wob zijn genoemd als weigeringsgrond, overweegt de rechtbank als volgt.
17. Artikel 11, eerste lid, van de Wob maakt het mogelijk dat ambtenaren in vrijheid kunnen communiceren zonder het risico te lopen dat hun opvattingen in de politieke en publieke opinie tegen elkaar worden uitgespeeld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht openbaarmaking heeft geweigerd van de documenten 2, 9, 16, 45, 50, 51, 57, 61, 68 (het B&W- advies), 69, 70 en 71, die alle B&W- adviezen betreffen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob, kan niettemin over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het betreft dan bijvoorbeeld puur feitelijke informatie en andere objectieve gegevens zoals prognoses en beleidsopvattingen. Nu verweerder niet heeft onderzocht of aan dit artikelonderdeel mogelijk toepassing kan worden gegeven, acht de rechtbank het bestreden besluit op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen. Dit klemt te meer nu verweerder ter zitting heeft gesteld dat de informatie in de B&W- adviezen is verwerkt in raadsbesluiten en collegebesluiten die wel openbaar zijn.
18. Ten aanzien van de overige stukken van document 68, niet zijnde het B&W- advies, vermag de rechtbank niet in te zien waar daarin sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder ten aanzien van deze stukken ten onrechte artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing heeft geacht. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.
19. Ten aanzien van de documenten 4, 19, 20 en 27 heeft verweerder onder meer artikel 10, tweede lid, van de Wob als weigeringsgrond gehanteerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft geweigerd deze documenten openbaar te maken nu deze documenten informatie bevatten, waaronder een taxatierapport, die van belang was voor de onderhandelingen over het terughalen van de milieustraat naar Vught. Ten tijde van het bestreden besluit waren deze onderhandelingen nog gaande zodat verweerder derhalve zijn belang bij geheimhouding van deze stukken in redelijkheid mocht laten prevaleren boven het belang van eiser bij openbaarmaking ervan.
20. Ten aanzien document 21 vermeldt het bestreden besluit dat dit openbaar is gemaakt doch blijkens het inhoudsoverzicht van het geheimhoudingsdossier betreft de openbaarmaking alleen het voorblad. Nu de overige stukken van document 21, zonder motivering, niet openbaar zijn gemaakt, is dit onderdeel van het bestreden besluit reeds om die reden zonder deugdelijke motivering en in strijd met de zorgvuldigheid genomen.
21. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal het beroep op de in rechtsoverwegingen 14, 17, 18 en 20 genoemde punten gegrond worden verklaard en dient het besluit van 25 juni 2007 daarom te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Alleen ter informatie van eiser en om ongerechtvaardigde verwachtingen te voorkomen, wijst de rechtbank er op dat de mogelijkheid bestaat dat verweerder, na een nader onderzoek, ten aanzien van de genoemde documenten opnieuw besluit tot weigering van de door eiser gevraagde inzage.
22. De rechtbank heeft in de overwegingen van deze uitspraak meerdere beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Als eiser niet wil berusten in de verwerping van deze beroepsgronden, is het nodig dat hij tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep instelt. Als hij dit nalaat, bestaat namelijk de mogelijkheid dat de bestuursrechter in een eventueel vervolg van deze procedure zal uitgaan van de juistheid van het oordeel van de rechtbank over de in deze uitspraak verworpen beroepsgronden.
23. Eiser heeft in het kader van de proceskosten vergoeding gevraagd van € 630,00 wegens verletkosten. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in kosten tot een bedrag van €132,73, zijnde 2,5 uren à € 53,09 voor het bijwonen van de zitting, vastgesteld overeenkomstig artikel 2, eerste lid, aanhef en onder sub b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De door eiser verzochte vergoeding van 2,5 uren in verband met het bijwonen van de zitting ter behandeling van de voorlopige voorziening, wordt afgewezen. Eiser had die kosten in die procedure dienen te claimen.
Ten aanzien van de 4 uren wegens het bijwonen van de hoorzittingen in de bezwaarprocedure overweegt de rechtbank dat verweerder gehouden is zich over vergoeding dienaangaande uit te laten bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
Eisers verzoek om vergoeding van € 151,68 wegens betaalde leges wordt door de rechtbank afgewezen omdat leges op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Tegen de aanslag leges staat immers afzonderlijk rechtsbescherming open.
24. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Vught aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 143,00 dient te vergoeden.
25. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de, bij verweerders brieven van 21 oktober 2008 en 2 februari 2009 alsnog vrijgegeven documenten;
- verklaart het beroep voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op €132,73 te vergoeden door de gemeente Vught;
- bepaalt dat de gemeente Vught aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 143,00.
Aldus gedaan door mr. M.L.P. van Cruchten als voorzitter en mr. B.A.J. Zijlstra en mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 april 2009.
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: