Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/3520
Uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2009
inzake
Stichting Regionale Omroep Brabant,
te Eindhoven,
eiseres,
gemachtigde mr. H.J. Breeman,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
te 's-Hertogenbosch,
verweerder, gemachtigde mr. J.A.M. van Heijningen.
<b>Procesverloop</b>
Bij besluit van 7 december 2006 heeft verweerder eiseres een aanvullende subsidie in de bekostiging van de regionale omroepinstelling verleend van in totaal € 655.489,-- over de jaren 2005 en 2006 (respectievelijk € 211.085,-- en € 444.404,--).
Verweerder heeft het door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar bij besluit van 13 september 2007 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van 28 november 2008. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger eiseres] en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder], door zijn gemachtigde en door mr. O.J.D.M.L. Jansen.
<b>Overwegingen</b>
1. Aan de orde is of verweerder terecht en op goede gronden eiseres geen hogere aanvullende subsidie over de jaren 2005 en 2006 heeft verleend dan het bedrag van in totaal € 655.489,--.
<u>Relevante feiten</u>
2. Met ingang van het jaar 2005 is de Mediawet gewijzigd, in verband met de overdracht van de financiering van regionale omroepen van het Rijk aan de provincies. De gelden die voor die financiering voorheen op de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen waren opgenomen, zijn daartoe overgeheveld naar het Provinciefonds. Tegelijkertijd is in artikel 107 van Pro de Mediawet een zorgplicht voor het provinciebestuur opgenomen om voor de financiering van regionale omroepen zorg te dragen. Deze zorgplicht houdt in dat het provinciebestuur er, door de bekostiging van de activiteiten van ten minste één regionale omroepinstelling, zorg voor moet dragen dat het in 2004 in de provincie bestaande niveau van activiteiten met betrekking tot de verzorging van omroepprogramma's en van andere wijzen van aanbod en verspreiding van programmamateriaal ten minste wordt gehandhaafd.
3. Verweerder heeft voor de bepaling van de subsidie over de jaren 2005 en 2006 de zogenoemde "t-2-methode" gehanteerd. Met gebruikmaking van deze methode heeft verweerder de voor het jaar 2004 verleende subsidie herijkt aan de hand van de achteraf gebleken algemene prijs- en/of loonkostenontwikkeling. Dit herijkte subsidiebedrag heeft als uitgangspunt gediend voor de indexering van de aan eiseres verleende subsidie over de jaren 2005 en 2006. De indexering heeft geleid tot de verlening van de aanvullende subsidie over die jaren.
<u>Standpunten van partijen</u>
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij heeft voldaan aan de minimale zorgplicht die is neergelegd in artikel 107 van Pro de Mediawet. Het hanteren van de bij de bepaling van de subsidie over de jaren 2005 en 2006 gebruikte "t-2-methode", is reeds langer gebruikelijk voor alle gesubsidieerde instellingen die een meerjarige subsidie ontvangen - waaronder eiseres. Met betrekking tot de herijking van het budget voor het jaar 2004 met gebruikmaking van deze methode is verweerder van mening dat deze niet in strijd is met artikel 107 van Pro de Mediawet of met de in het kader van het overleg tussen het Interprovinciaal Overleg (IPO, een overlegorgaan van alle provincies in Nederland) en de Stichting ROOS (de Stichting Regionale Omroep Overleg en Samenwerking, een samenwerkingsverband van de 13 regionale publieke omroepen in Nederland), gemaakte afspraken, neergelegd in zogenoemde IPO-ROOS-akkoorden. Overigens heeft, zo merkt verweerder op, de herijking van het budget voor het jaar 2004 niet geleid tot wijziging van de feitelijk over 2004 verleende subsidie.
5. Eiseres is het niet oneens met de hantering van de "t-2-methode" als indexeringsmethode. Anders dan verweerder, meent eiseres evenwel dat bij deze indexering niet het herijkte budget voor het jaar 2004, maar de voor het jaar 2004 feitelijk verleende subsidie het uitgangspunt moet vormen. De voor 2005 en 2006, op basis van het IPO-ROOS-akkoord van 9 maart 2006, gehanteerde reële indexen van respectievelijk 3,34% en 2,34% staan op zichzelf niet ter discussie, maar, ten gevolge van de hantering door verweerder van het herijkte budget, loopt eiseres niettemin over de jaren 2005 en 2006 een extra aanvullende subsidie mis van in totaal € 190.279,-- (respectievelijk € 94.039,-- en € 96.240,--).
Eiseres acht de herijking van de voor 2004 verleende subsidie strijdig met zowel artikel 107 van Pro de Mediawet, als met - zoals ter zitting is betoogd - het vertrouwensbeginsel, dit laatste in verband met de afspraken die in het kader van het overleg tussen IPO en Stichting ROOS zijn gemaakt over de uitvoering van artikel 107 van Pro de Mediawet en over de reële indexering.
Verder is eiseres van mening dat titel 4.2 (Subsidies) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nog niet op de Mediawet van toepassing is verklaard en dat deze titel dus, evenals de daarop gebaseerde Algemene subsidieverordening Noord-Brabant, in dit geval niet van toepassing is.
<u>Beoordeling van het geschil</u>
6. Met ingang van 1 januari 2009 is de Mediawet 2008 (Staatsblad 2008, 583) gedeeltelijk in werking getreden. Daarbij is de Mediawet ingetrokken. Waar hierna van de Mediawet wordt gesproken, wordt de inmiddels ingetrokken Mediawet bedoeld.
7. In artikel 107, eerste lid, van de Mediawet is bepaald dat het provinciebestuur zorg draagt voor de bekostiging van het functioneren van ten minste één regionale omroepinstelling in de provincie door vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het functioneren van de regionale omroepinstelling, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat een kwalitatief hoogwaardige programmering mogelijk is en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd. Deze bekostiging moet in ieder geval waarborgen, dat per provincie het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten met betrekking tot de verzorging van radio- en televisieprogramma's en tot de overige op grond van artikel 13c, derde lid, van de Mediawet tot de taak van de publieke omroep behorende activiteiten van de regionale omroepinstelling(en) ten minste gehandhaafd blijft.
8. In verband met de wijziging van de Mediawet en na inwerkingtreding van de gewijzigde Mediawet heeft er diverse malen overleg tussen IPO en het bestuur van Stichting ROOS plaatsgevonden. Dit overleg heeft onder andere geresulteerd in een gezamenlijke brief, gedateerd 26 oktober 2004, aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de staatssecretaris), waarin een voorstel is gedaan voor een bepaalde redactie van artikel 107 van Pro de Mediawet en voor opneming van een passage in de Memorie van Toelichting, bij de op dat moment nog tot stand te brengen wijziging van de Mediawet. Ingevolge dat voorstel zou in de tekst van de Memorie van Toelichting tot uitdrukking moeten worden gebracht dat het, waar in artikel 107 van Pro de Mediawet wordt gesproken over de bekostiging van het bestaande niveau van activiteiten, gaat om de feitelijke structurele bekostiging in het jaar voorafgaand aan de feitelijke overgang van de financiering naar de provincies. Zoals eiseres in haar pleitnota ter zitting met juistheid stelt, is dit voorstel niet overgenomen.
Verder hebben IPO en het bestuur van Stichting ROOS, in het kader van de uitvoering van de Mediawet, afspraken gemaakt over de indexering van subsidies aan hand van de achteraf gebleken algemene prijs- en/of loonkostenontwikkeling in voorafgaande jaren, de zogenoemde reële indexering. Deze afspraken zijn vastgelegd in een onderhandelaarsakkoord waarmee IPO en het bestuur van de Stichting ROOS begin 2006 hebben ingestemd.
9. De kern van het geschil betreft de vraag of verweerder, in het kader van de verlening van de subsidies over de jaren 2005 en 2006, bij de indexering van de subsidiebedragen mocht uitgaan van het herijkte subsidiebudget voor het jaar 2004.
10. In artikel 107 van Pro de Mediawet wordt gesproken over een financiering waarmee het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten wordt gewaarborgd. Blijkens de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet is aangegeven dat de bekostiging in ieder geval op een zodanig niveau moet zijn, dat programmaverzorging voor radio en televisie is gewaarborgd voor het aantal uren zendtijd voor radio en televisie dat de regionale omroepinstellingen in 2001 (dit is uiteindelijk 2004 geworden) hebben gebruikt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 856, nr. 3, pagina 2). Volgens de Memorie van Toelichting (pagina 3) betekent het opnemen van deze medebewindstaak voor provincies in de Mediawet, dat in beginsel het voldoen aan die zorgplicht valt onder de toezichthoudende bevoegdheid van het Commissariaat voor de Media.
11. In antwoord op een verzoek van verweerder van 23 mei 2007, naar aanleiding van het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het besluit van 7 december 2006, heeft het Commissariaat voor de Media verweerder bericht dat de herijking van de subsidie over het jaar 2004, als basis voor de indexering over de jaren 2005 en 2006, niet strijdig is met het IPO-ROOS-akkoord over de reële indexering en dat daarmee het activiteitenniveau 2004, overeenkomstig artikel 107 van Pro de Mediawet, wordt gewaarborgd.
12. De rechtbank is van oordeel dat het niet tot uitgangspunt nemen van de feitelijke structurele bekostiging in het jaar 2004 voor de indexering van de subsidies over 2005 en 2006 niet in strijd is met artikel 107 van Pro de Mediawet. De tekst van dit artikel spreekt over de handhaving van het niveau van activiteiten in het jaar 2004 en niet over handhaving van het niveau van financiering in het jaar 2004. In het kader van de totstandkoming van het gewijzigde artikel 107 van Pro de Mediawet heeft de staatssecretaris, in een brief aan de Tweede Kamer, weliswaar aangegeven, onder verwijzing naar de gezamenlijke brieven van IPO en het bestuur van Stichting ROOS van 23 juni 2004 en 26 oktober 2004, dat de provincies zich bereid hebben verklaard om hun minimale zorgplicht aldus invulling te geven dat de "huidige structurele financiële inzet wordt gecontinueerd" (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 856, nr. 7, pagina's 6 en 7), maar uit deze passage kan niet worden afgeleid dat met de zorgplicht is beoogd om de provincies te binden aan de hantering van de feitelijke financiering in het jaar 2004 als basis voor de subsidiëring.
Bovendien betekent de herijking van het budget voor het jaar 2004 louter dat de feitelijk voor dat jaar verleende subsidie, aan de hand van de achteraf gebleken algemene prijs- en/of loonkostenontwikkeling, wordt herberekend naar een niveau dat in overeenstemming is met het voor de activiteiten in dat jaar nodig gebleken subsidie, zodat mag worden aangenomen dat daardoor het niveau van activiteiten in het jaar 2004 niet in het gedrang is gekomen.
13. Weliswaar kan uit de brieven van IPO en het bestuur van Stichting ROOS van 23 juni 2004 en 26 oktober 2004 aan de staatssecretaris worden opgemaakt dat deze organisaties op dat moment van mening waren dat artikel 107 van Pro de Mediawet de feitelijke structurele bekostiging in het jaar 2004 tot uitgangspunt zou moeten hebben, maar dit voorstel is, zoals hiervoor is overwogen, niet in artikel 107 van Pro de Mediawet overgenomen. Eiseres heeft geen stukken in het geding gebracht waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de provincies, nadat hun voorstel in het kader van de wijziging van artikel 107 van Pro de Mediawet niet was overgenomen, gezamenlijk hebben afgesproken om niettemin vast te houden aan die intentie.
Uit de, zich onder de gedingstukken bevindende, bijlage bij de brief van IPO, waarin de inhoud van het onderhandelaarsakkoord betreffende de reële indexering is weergegeven, kan in het geheel niet worden opgemaakt dat volgens IPO en het bestuur van ROOS bij de indexering zou moeten worden uitgegaan van de feitelijke structurele bekostiging in het jaar 2004. Blijkens die bijlage heeft het akkoord alleen maar betrekking op de bij de indexering te hanteren "t-2-methode" en cijfers.
De omstandigheid dat andere provincies dan verweerders provincie wel overeenkomstig die intentie hebben gehandeld, maakt, gelet hierop, niet dat verweerder gehouden was om bij de subsidiëring van eiseres ook de feitelijke structurele bekostiging in het jaar 2004 als uitgangspunt te hanteren.
Van schending van het vertrouwensbeginsel kan, op grond van bovenstaande overwegingen, geen sprake zijn.
14. In artikel VI, derde lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 1996, 333), is bepaald dat bij koninklijk besluit een ander tijdstip van inwerkingtreding kan worden vastgesteld voor de toepassing van titel 4.2 van de Awb op de Mediawet. Bij koninklijk besluit van 11 december 1997 (Staatsblad 1997, 581) is bepaald dat de Wet van 20 juni 1996 met ingang van 1 januari 1998 in werking treedt, met uitzondering van onder andere de toepassing van titel 4.2 van de Awb op de Mediawet. De toepassing van deze titel op de Mediawet is nadien nimmer in werking getreden.
Eiseres' standpunt dat titel 4.2 van de Awb nog niet op de Mediawet van toepassing is verklaard is dan ook juist, maar kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Noch uit de primaire beslissing tot verlening van een aanvullende subsidie van 7 december 2006, noch uit het bestreden besluit waarbij die beslissing is gehandhaafd, kan worden afgeleid dat verweerder er bij de verlening van de subsidie vanuit is gegaan dat titel 4.2 van de Awb van toepassing is.
Omdat verweerder zich bij de toepassing van de "t-2-methode" heeft gebaseerd op de tussen het IPO en de Stichting ROOS over die toepassing gemaakte afspraken en eiseres tegen de toepassing van deze methode als zodanig geen bezwaar heeft, kan eiseres' grief betreffende het niet van toepassing zijn van de Algemene subsidieverordening Noord-Brabant evenmin slagen.
15. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat er geen aanleiding bestaat voor vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is dan ook ongegrond.
16. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor het geven van een last tot vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
17. Beslist wordt als volgt.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. M.L.P. van Cruchten en
mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans als griffier en uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: