Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/3481
Uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2008
inzake
Vereniging Ons Middelbaar Onderwijs,
te Tilburg,
eiseres,
gemachtigde mr. J.B. Mus,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel,
verweerder,
gemachtigde A. van Grinsven.
Procesverloop
In het kader van het op 11 november 2004 door de raad van de gemeente Boxtel vastgestelde Integraal Huisvestingsplan (hierna: IHP) voor het jaar 2005, heeft de raad geweigerd eiseres een voorziening toe te kennen voor het onderhoud aan de buitengevels en de kozijnen van het schoolgebouw van het onder het bevoegd gezag van eiseres vallende Jacob Roelandslyceum te Boxtel.
Het daartegen door eiseres ingediende bezwaarschrift van 24 december 2004 heeft verweerder bij besluit van 29 mei 2006 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 20 juli 2007 (AWB 06/3205) heeft de rechtbank dat beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 mei 2006 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 7 september 2007 heeft verweerder alsnog in het IHP 2005 de gevraagde voorziening voor onderhoud aan de buitengevels en kozijnen opgenomen en budgetruimte daarvoor gereserveerd ad € 318.155,--. Met toepassing van artikel V, tweede lid, van de wet van 23 december 2004 tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs vanwege overheveling taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school (…), (hierna: de Wijzigingswet) heeft verweerder echter tevens het huisvestingsprogramma wat dit betreft vervallen verklaard en het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2008. Eiseres is daar verschenen bij haar gemachtigde, bijgestaan door mr. C.W. Dieleman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. A.G.T. van Aert.
Overwegingen
1. Aan de orde is allereerst de beantwoording van de vraag of verweerders besluit van 7 september 2007 in rechte kan worden gehandhaafd.
2. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het kader van de bezwarenprocedure geen hoorzitting heeft gehouden, ondanks het feit dat zij na de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2007 had verzocht om een hoorzitting teneinde haar bezwaren tegen de toepassing van artikel V, tweede lid, van de Wijzigingswet nader toe te lichten.
3. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
4. Gelet op de complexiteit van de onderhavige zaak en hetgeen door eiseres in de loop van de bezwarenprocedure is aangevoerd, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond is. De rechtbank wijst er op dat uit het bezwaarschrift zelf niet reeds aanstonds bleek dat de bezwaren van eiseres ongegrond waren en dat zich evenmin de situatie voordeed dat er ten tijde van het bestreden besluit redelijkerwijs geen twijfel over de conclusie omtrent de beslissing op de bezwaren mogelijk was. Hieraan doet niet af dat reeds eerder op 2 februari 2006 een hoorzitting had plaatsgevonden. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat eiseres bij brief van 23 augustus 2007 verweerder heeft bericht dat zij een uitnodiging voor een hoorzitting van de commissie voor bezwaarschriften graag op korte termijn tegemoet ziet. De rechtbank constateert voorts dat toepassing van artikel V, tweede lid, van de Wijzigingswet niet eerder tijdens een hoorzitting aan de orde is gekomen.
Het bestreden besluit komt gelet op het vorenstaande voor vernietiging in aanmerking.
5. Teneinde tot een finale beslechting van het geschil te komen ziet de rechtbank, in verband met de vraag of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten, vervolgens aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van dit besluit over te gaan op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres in het kader van dit beroep voldoende de gelegenheid heeft gehad haar standpunt met betrekking tot de onderhavige weigering naar voren te brengen.
6. Artikel 76f van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) luidt, voor zover hier van belang:
”Programma huisvestingsvoorziening
1. Burgemeester en wethouders stellen, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de andere dan gemeentelijke scholen op het grondgebied van de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Het programma heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 76d, eerste lid, onderdelen a tot en met e.
2. Het programma omvat de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 76c, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor andere dan gemeentelijke scholen en voorzieningen die nodig zijn voor gemeentelijke scholen”.
7. Op 1 januari 2005 is de Wijzigingswet in werking getreden waardoor - voor zover thans van belang - taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van de gemeenten naar de scholen zijn overgeheveld.
8. Artikel V van de Wijzigingswet luidt:
”Overgangsbepaling liggende aanvragen en vastgestelde programma’s huisvestingsvoorzieningen.
1. Aanvragen van bevoegde gezagsorganen van scholen voor voortgezet onderwijs aan gemeenteraden voor toepassing van artikel 76e of artikel 76v van de Wet op het voortgezet onderwijs voorzover betrekking hebbend op aanpassingen van zowel de binnen- als de buitenzijde van gebouwen alsmede terreinen van scholen voor voortgezet onderwijs, blijven na de inwerkingtreding van deze wet buiten verdere behandeling.
2. Het programma huisvestingsvoorzieningen dat op grond van artikel 76f van de Wet op het voortgezet onderwijs is vastgesteld voor het jaar waarin deze wet in werking treedt dan wel het jaar erna, kan vervallen voor zover het betreft voorzieningen als bedoeld in het eerste lid waarvan de bekostiging nog geen aanvang heeft genomen”.
9. Het Jacob Roelandslyceum heeft het meerjarenonderhoudsplan ten behoeve van het schoolgebouw aan de Grote Beemd 3 te Boxtel, gedateerd 26 mei 2003, in 2003 ingediend bij de raad van de gemeente Boxtel. Dat plan is destijds tevens opgevat als een aanvraag om een huisvestingsvoorziening.
Een deel van het meerjarenonderhoudsplan betrof het onderhavige onderhoud van de kozijnen en de buitengevels van het schoolgebouw.
Met verweerder moet worden vastgesteld dat in dit door eiseres ingediende meerjarenonderhoudsplan voor het jaar 2004 ten aanzien van de buitengevels en kozijnen geen onderhoudsuitgaven waren opgenomen.
10. In het IHP 2004, opgesteld in september 2003, is het onderhavige onderhoud dan ook niet opgevoerd als een kostenpost die in 2004 voor bekostiging in aanmerking komt. Vermeld is daar slechts (blz. 43) dat nader overleg zal plaatsvinden en dat de aanvraag wordt aangehouden voor nader onderzoek. Eiseres heeft in verband met dit IHP 2004 zoals dat vervolgens eind 2003 door de raad is vastgesteld geen rechtsmiddelen aangewend.
11. Naar aanleiding van evenbedoeld overleg dat op 19 december 2003 tussen de raad van de gemeente Boxtel en het Jacob Roelandslyceum heeft plaatsgevonden, is de opdracht aan Van Gemert Bouwcontrol gegeven een inspectie uit te voeren aan de kozijnen en buitengevels. In het ter zake opgestelde rapport van 18 februari 2004 wordt geconcludeerd dat sprake is van noodzakelijk onderhoud en dat gekozen kan worden voor ofwel grootschalig onderhoud, bestaande uit ondermeer het vervangen van kozijnen, het repareren van lateien en waar nodig vervangen van slecht voegwerk, ofwel kleinschalig onderhoud, hetgeen ten aanzien van de kozijnen neerkomt op een grondige schilderbeurt. In het rapport is tevens aangegeven dat de gebreken deels zijn te wijten aan achterstallig onderhoud en deels aan verouderde materialen.
De rechtbank stelt vast dat daarbij niet is aangegeven dat er sprake was van een spoedeisende situatie en dat partijen destijds ook niet hebben aangedrongen op een spoedige uitvoering van het hier relevante onderhoud. Uit de gedingstukken blijkt dat de realisering van het hier relevante deel van het meerjarenonderhoudsplan door eiseres zelf eerst gepland werd voor het jaar 2005.
12. Gelet op artikel 76f, tweede lid, van de WVO is voor het opnemen van een huisvestingsvoorziening in een bepaald jaarprogramma uiteindelijk niet beslissend de datum van indiening van de aanvraag zoals eiseres bepleit, maar het moment waarop de relevante voorzieningen voor bekostiging in aanmerking worden gebracht.
13. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook wat het onderhoud van de buitengevels en de kozijnen aangaat - anders dan eiseres stelt - geen sprake van een aanvraag die al voor bekostiging aan de orde had behoren te komen in het IHP 2004 en evenmin van een programma huisvestingsvoorzieningen waarop artikel V, tweede lid, van de Wijzigingswet geen betrekking heeft.
14. Uit artikel 76f van de WVO leidt de rechtbank af dat het wettelijk systeem ter zake van het opstellen van huisvestingsprogramma’s bepaalt dat jaarlijks een programma ten behoeve van de voorzieningen in de huisvesting van scholen wordt vastgesteld, welk programma ziet op de voorzieningen die in het jaar na de vaststelling van dat programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht.
Van een doorschuiven van de aanvraag betreffende de onderhoudskosten van de buitengevels en kozijnen naar 2005 door verweerder, zoals eiseres beweert, is derhalve evenmin sprake.
15. In dit verband wijst de rechtbank ook nog op - het door eiseres in het bezwaarschrift genoemde - artikel 6, eerste lid, van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Boxtel, waar is bepaald dat een aanvraag voor opneming van een voorziening op het programma, wordt ingediend vóór 1 februari van het jaar van vaststelling van het betreffende programma (…). Aanvragen voor opname op het IHP 2004 hadden aldus bezien moeten zijn ingediend vóór 1 februari 2003, hetgeen ten aanzien van de onderhavige voorzieningen niet is gebeurd.
16. Het programma huisvestigingsvoorzieningen (hier het IHP 2005) dat op grond van artikel 76f van de WVO is vastgesteld voor het jaar waarin deze wet in werking treedt (in casu 2005), kan op grond van artikel V, tweede lid, van de Wijzigingswet vervallen voor zover het betreft voorzieningen (..) waarvan de bekostiging nog geen aanvang heeft genomen. De rechtbank stelt vast dat de onderhavige voorzieningen weliswaar waren gepland voor 2005, maar dat de bekostiging daarvan in 2005 nog geen aanvang had genomen, zodat verweerder bevoegd was toepassing te geven aan artikel V, tweede lid.
17. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
18. In het op 11 november 2004 door de raad vastgestelde IHP 2005 heeft verweerder aangegeven dat de voorziening, in de vorm van het plegen van kleinschalig onderhoud, op basis van de ten tijde van dat besluit geldende wet- en regelgeving zou moeten worden toegekend. Echter, met ingang van 1 januari 2005 heeft op grond van de Wijzigingswet de overheveling van het onderhoud plaatsgevonden van de gemeente naar het schoolbestuur, zodat de schoolbesturen voor het plegen van onderhoud zelf verantwoordelijk zijn geworden. In het thans bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt wederom ingenomen. Aangezien het onderhavige onderhoud voorts geen voorziening betreft die, gelet op de voortgang van het onderwijs, geen uitstel kan lijden (geen spoedeisend karakter) is bij het thans bestreden besluit van 7 september 2007 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en daarmee tevens het primair besluit van 11 november 2004 - inhoudende de weigering van de onderhavige voorziening - gehandhaafd.
19. Volgens artikel 76b van de WVO draagt de gemeente zorg voor de voorzieningen in de huisvesting. In artikel 76c van de WVO is bepaald wat onder “voorzieningen in de huisvestiging” wordt verstaan. Dit laatste artikel is echter per 1 januari 2005 gewijzigd en sedertdien worden onder andere “aanpassingen aan de buitenzijde van het gebouw” niet meer genoemd als voorzieningen in de huisvesting. Dit betekent dat vanaf deze datum niet de gemeente maar de school zelf deze voorzieningen dient te bekostigen. Hiervoor krijgen de scholen van de minister extra budget en de gemeenten krijgen een lager budget uit het Gemeentefonds, omdat zij dus minder hoeven te bekostigen dan voorheen. Dit wordt aangeduid met de term “overheveling”.
Volgens verweerder kan de alsnog op het IHP 2005 geplaatste voorziening voor de kozijnen en de gevels vervallen. Het betreft namelijk onderhoud dat pas in 2005 zou worden uitgevoerd (dus na de overheveling).
Het schoolbestuur wordt vanaf 1 januari 2005 structureel via de het Bekostigingsstelsel Materieel (de zogeheten BSM-vergoeding) gecompenseerd voor de kosten van dit onderhoud en op grond van de “Regeling aanvullende bekostiging voor instandhouding van gebouwen en een eenmalige aanvullende bekostiging van gebouwen en gebouwdelen gerealiseerd vóór 1980”, heeft eiseres eenmalig een aanvullende bekostiging kunnen aanvragen.
20. Eiseres betoogt dat zij onvoldoende wordt gecompenseerd. De vergoedingen die het schoolbestuur krijgt zijn ontoereikend. De ophoging van de lumpsumvergoeding in het kader van de overheveling van de onderhoudscomponent staat in geen verhouding tot de onmiddellijk na 1 januari 2005 uit te voeren werkzaamheden voor achterstallig onderhoud. Volgens eiseres zijn de feitelijke kosten die op basis van toekomstige offertebedragen betaald moeten worden bepalend.
21. Deze stelling heeft eiseres echter niet aan de hand van een concrete becijfering onderbouwd, voor het onderhoud aan de gevels en buitenkozijnen heeft zij geen kostenraming overgelegd. Reeds om die reden kan deze stelling naar het oordeel van de rechtbank niet tot het door eiseres gewenste resultaat leiden.
22. Voorts constateert de rechtbank dat verweerder, ondanks het feit dat hem sinds de wetswijziging per 1 januari 2005 ter zake geen taak is toebedeeld, aan eiseres het aanbod heeft gedaan om de over de periode van 1 januari 1997 tot en met 31 december 2004 gevormde onderhoudsvoorziening over te dragen aan het schoolbestuur. Ter zitting heeft verweerder dit aanbod nogmaals naar voren gebracht.
23. Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van zijn in artikel V, tweede lid, van de Wijzigingswet neergelegde bevoegdheid tot vervallenverklaring gebruik heeft gemaakt.
Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten.
24. De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
25. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Boxtel aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 dient te vergoeden.
26. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 september 2007;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,00, te betalen door de gemeente Boxtel;
- bepaalt dat de gemeente Boxtel aan eiseres het betaalde griffierecht van € 285,00 vergoedt.
Aldus gedaan door mr. A.A.H. Schifferstein als voorzitter en mr. M.L.P. van Cruchten en mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van mr. E.A. Vermunt als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 november 2008.