Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/3373
Uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2007
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. H.A. Gooskens,
tegen
het dagelijks bestuur van Waterschap De Dommel,
te Boxtel,
verweerder,
gemachtigden mr. B.N. Heuer en ir. P. Aalders.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2005 heeft verweerder geweigerd aan eiser vergunning te verlenen voor het aanleggen van een drainagesysteem op het perceel kadastraal bekend als gemeente [woonplaats], [kadastraalnummer].
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 juni 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 september 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 oktober 2005 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Op 1 februari 2006 heeft de rechtbank partijen het voornemen medegedeeld de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige te benoemen met als onderzoeksvraag of als gevolg van het anti-verdrogingsproject "De Mortelen" vernatting is opgetreden op eisers perceel. Eiser heeft hierop bij brief van 10 februari 2006 gereageerd en verweerder bij brief van 27 februari 2006.
Op 28 november 2006 heeft de StAB een deskundigenbericht uitgebracht.
Het beroep is behandeld ter zitting van 25 mei 2007 waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en in aanwezigheid van ir. L.J. Vollebregt. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. In dit geding is aan de orde de vraag of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen.
2. De rechtbank gaat daarbij uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. Eisers aanvraag voor een vergunning voor het aanleggen en hebben van een drainagesysteem dateert van 14 februari 2005. Het gaat om een perceel grasland (incidenteel akkerland) waarin door eiser al drainage is aangelegd. Het perceel grasland van 7 hectare maakt deel uit van een groter huisperceel van circa 23 hectare. De drainage is op een diepte van 55-60 centimeter onder het maaiveld aangelegd.
4. Verweerder heeft geconstateerd dat de aanleg is geschied zonder een daartoe strekkende vergunning. Gelet op de beleidsuitgangspunten voor het natuurgebied "De Mortelen", waarin het perceel is gelegen, is legalisatie volgens verweerder niet mogelijk. Volgens de natuurdoelenkaart van de provincie Noord-Brabant is er op het perceel een "begeleid-natuurlijke eenheid" geprojecteerd. Daarnaast levert de drainage, aldus verweerder, een daling op van het grondwaterregime ter plaatse van de natuurdoeltypen Bloemrijkgrasland, Beuken-Eikenbos, Berken-Eikenbos.
5. Eiser is van mening dat de grondwaterstanden in zijn perceel via de (zij)waterloop BS43 nadelig worden beïnvloed door de aanleg van een bodemverhoging en een drempel benedenstrooms in de BS39, welk nadeel gecompenseerd kan worden door de aanleg en het gebruik van de gevraagde drainage.
Het wettelijk kader luidt als volgt.
6. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur oppervlaktewateren 1998 van het Waterschap de Dommel (hierna: de Keur) is het - in afwijking van de provinciale Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997 - verboden zonder vergunning van het waterschap water te lozen in of af te voeren naar oppervlaktewateren gelegen in de gebieden, welke op een bij deze Keur behorende kaart worden aangewezen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, indien op grond van onder meer het voorgaande lid een vergunning ex artikel 24 van Pro de Wet op de waterhuishouding is vereist, die vergunning tevens beschouwd als een ontheffing van de in hoofdstuk 4 van deze Keur omschreven verboden met betrekking tot de voor die lozing noodzakelijke activiteiten of kunstwerken.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat krachtens artikel 3, eerste lid, van de Keur voor de door eiser gewenste lozing door middel van drainage een vergunning als bedoeld in artikel 24 van Pro de Wet op de waterhuishouding is vereist, alsmede dat een dergelijke vergunning, als deze zou worden verleend, ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Keur tevens heeft te gelden als een ontheffing als bedoeld in artikel 16 van Pro de Keur ten behoeve van de voor de lozing noodzakelijke kunstwerken (drainagebuizen).
8. Verweerder hanteert bij de beoordeling van aanvragen om vergunningen en ontheffingen krachtens de Keur het beleid neergelegd in de “Beleidsregels vergunning- en ontheffingverlening waterkwaliteitsbeheer 1998 (hierna: de Beleidsregels). Hierin is als algemeen beleidsuitgangspunt ten aanzien van verdroging het standstillbeginsel neergelegd.
Ingevolge paragraaf 6.3 van de Beleidsregels worden aanvragen om vergunning en ontheffing individueel getoetst waarbij wordt gekeken naar aard, omvang en doel van de maatregel waarvoor vergunning/ontheffing wordt aangevraagd. Er vindt per geval een beoordeling plaats met inachtneming van de daarbij betrokken belangen.
In deze paragraaf is voorts uiteengezet dat is gekozen voor een benadering van individuele maatwerkoplossingen die een goede afweging tussen landbouw en natuur moet garanderen.
In paragraaf 6.4.1 van de Beleidsregels is meer specifiek met betrekking tot het lozen in of afvoeren naar oppervlaktewater in de beschermingsgebieden bepaald, dat nieuwe ingrepen geen onevenredig nadelig effect op het waterhuishoudkundig systeem mogen hebben in relatie tot de aanwezige natuurwaarden en gewenste natuurontwikkelingsmogelijkheden.
9. Verweerder heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd.
- De afwatering van het perceel verloopt via twee slootjes in noordelijke richting. Het uitstroompunt bevindt zich benedenstrooms van de door het waterschap uitgevoerde verondiepingsmaatregelen. Om deze reden is de directe opstuwing (door een open verbinding van oppervlaktewater) van het peil in eisers kavelsloten te verwaarlozen. De greppel aan de zuidoostkant is geheel drooggevallen en heeft geen functie meer.
- De opstuwing als gevolg van de bodemverhoging is berekend door Royal Haskoning op 21 november 2004 op 20-25 cm ter hoogte van eisers perceel. Omdat er tussen eisers perceel en de BS43 een relatief hoog gelegen strook (30-60 meter breed) ligt, is de grondwaterstand ter plaatse van het perceel afhankelijk van het waterpeil in de kavelsloot en niet van het peil in de BS43. Daarnaast ligt de BS43 relatief laag in het maaiveld, waardoor eisers perceel niet beïnvloed kan worden.
- Er is geen sprake van enig nadelig effect op eisers perceel als gevolg van de vernattingsmaatregelen, zodat de drainage niet kan worden aangemerkt als een maatregel ter ongedaanmaking van aanvankelijk niet-voorziene vernatting van landbouwgronden als gevolg van een project gericht op behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden (in dit geval de verondiepingsmaatregelen in de BS39).
- De gebruikelijke vuistregels zoals door eiser aangehaald kunnen niet worden toegepast doordat de tussenliggende kavelsloot bepalend is voor de afwatering, Daarnaast is door de aanwezigheid van leemlagen in de bodem een nauwkeurige schatting van de doorlatendheid niet mogelijk.
- In de Beleidsregels vergunning- en ontheffingverlening waterkwantiteitsbeheer 1998 is een actief beschermings- en herstelbeleid neergelegd, gericht op hydrologie en morfologie. De doelstellingen zijn gericht op het bereiken van ten minste een stand-still van de negatieve effecten (verdroging). Drainage is alleen toegestaan indien er geen sprake is van negatieve invloeden op de natuurwaarden of deze invloeden kunnen worden gecompenseerd door aanvullende maatregelen. Binnen het beïnvloedingsgebied van de drainage zijn op dit moment geen grondwater-afhankelijke natuurwaarden aanwezig die door drainage negatief beïnvloed worden. Omdat het perceel in de natte natuurparel “De Mortelen” ligt dient echter ook op regionale schaal naar de effecten gekeken te worden. In de huidige situatie levert de drainage een bijdrage aan de regionale achteruitgang van de actuele natuurwaarden in “De Mortelen”. Met de weigering van de drainage worden de (potentiële) toekomstige natuurwaarden beschermd.
- Naast het verlagende effect op de grondwaterstand heeft de drainage een ongewenste invloed op het afvoerpatroon in de watergangen.
- Ten aanzien van de onomkeerbaarheid van de effecten van de drainage wordt opgemerkt dat de geplande natuurontwikkeling sterk wordt vertraagd. Er blijft strijdigheid met het standstillbeginsel ten aanzien van de verdroging die reeds aanwezig is.
- In de uitspraak van 8 maart 2000 (AWB 99/3668) heeft de rechtbank
's-Hertogenbosch geoordeeld dat ook toekomstige natuurwaarden betrokken mogen worden bij de afweging.
10. Eiser heeft daartegen de volgende grieven aangevoerd.
- De conclusie van verweerder dat de grondwaterstand op eisers percelen niet nadelig wordt beïnvloed door het peil in de BS43 is niet deugdelijk onderbouwd. Het Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. heeft op 14 november 2005 ter zake een zienswijze opgesteld die erop neerkomt dat de grondwaterstanden in de percelen van eiser wel degelijk invloed ondervinden van de peilen in de BS43 en dus ook van de opstuwing als gevolg van de uitgevoerde vernattingsmaatregelen. Hoe groot de invloed en bijdrage precies zijn, kan slechts worden vastgesteld op basis van nader onderzoek. De stelling van verweerder is wetenschappelijk niet houdbaar.
- Eiser bestrijdt dat de drainage in de huidige situatie een bijdrage levert aan de regionale achteruitgang van de actuele natuurwaarden in het gebied van De Mortelen. Die stelling is op geen enkele wijze nader onderbouwd. Er wordt alleen verwezen naar de algemene conclusie van een studie uit 1993. De stelling is bovendien in tegenspraak met de conclusie dat het peil alleen afhankelijk is van het peil in de kavelsloot.
- Door de drainage wordt inderdaad een deel van het geïnfiltreerde water afgevoerd, echter pas nadat dat water zich bij het grondwater heeft gevoegd. Ook zonder drainage zou het overtollige regenwater zijn afgevoerd, deels naar de kavelsloot, deels naar de BS43.
- Verlaging van de grondwaterstanden in percelen in gebruik voor agrarische doeleinden kan niet worden aangemerkt als verdroging, indien en voor zover die verlaging geen invloed heeft op in de nabijheid of op afstand gelegen natuurgebieden. Verdergaande verdroging van bestaande natuurwaarden kan niet worden aangetoond.
- Eiser heeft bij herhaling gesteld dat de drainage eenvoudig buiten werking gesteld kan worden. Niet kan overeind gehouden worden dat de ontwikkeling van een begeleid-natuurlijke eenheid door de alsdan buiten werking te stellen drainage ernstig wordt verstoord. Dat de geplande natuurontwikkeling door de drainage sterk wordt vertraagd is gewoon niet waar. De geplande natuurontwikkeling stelt geen specifieke eisen aan de groeiplaatsomstandigheden. Ook de stelling dat de drainage in strijd is met het standstillbeginsel is niet voorzien van een deugdelijke motivering.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
12. Het door verweerder gevoerde beleid zoals uiteengezet in de Beleidsregels, acht de rechtbank niet kennelijk onredelijk. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit beleid.
13. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat thans op het perceel geen sprake is van bijzondere natuurwaarden. Verweerder heeft zich echter op het standpunt gesteld dat vanwege de omstandigheid dat het perceel gelegen is in de natte natuurparel De Mortelen, ook gekeken dient te worden naar de regionale effecten van de drainage.
14. Verweerder is gerechtigd bij de belangenafweging rekening te houden met toekomstige natuurwaarden. Verweerders stelling echter dat de vergunning moet worden geweigerd omdat de drainage een bijdrage levert aan de achteruitgang van de actuele natuurwaarden, acht de rechtbank niet genoegzaam onderbouwd. De enkele verwijzing naar een conclusie uit het rapport van Y.A.M. van der Meulen uit 1993 betreffende een onderzoekslocatie ten noorden van het perceel van eiser, acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
15. Verweerder heeft voorts in zijn belangenafweging ten aanzien van de gevraagde vergunning betrokken dat het anti-verdrogingsproject “De Mortelen” geen nadelig effect heeft op het perceel van eiser. Eiser daarentegen heeft, onder verwijzing naar het rapport van Ingenieursbureau Oranjewoud B.V., gesteld dat de vernattingsmaatregelen wel degelijk invloed hebben op de grondwaterstand van het perceel van eiser. Derhalve kan volgens eiser de vergunning voor de drainage als compensatiemaatregel ter ongedaanmaking van aanvankelijk niet voorziene vernatting van landbouwgronden conform verweerders Beleidsregels worden verleend.
16. De StAB heeft in haar deskundigenbericht - samengevat - het volgende geconcludeerd:
- De problematiek spitst zich toe op de vraag of de afwatering van het deelperceel volledig plaatsvindt op de kavelsloot of dat de afwatering ook zou kunnen plaatsvinden op de BS43, op grond waarvan geconcludeerd zou kunnen worden dat de BS43 wel invloed heeft op de grondwaterstand in het deelperceel. Het perceel van eiser ligt in de nabijheid van de zijwaterloop BS43 waarin de verhoging van het waterpeil maximaal 0,27 meter bedraagt.
- Indien onder het deelperceel op geringe diepte een zo goed als aaneengesloten leemlaag aanwezig is, is de kavelsloot bepalend voor de grondwaterhuishouding van het deelperceel van eiser. In dat geval zal opstuwing in de BS43 geen invloed hebben op de vernatting op het deelperceel.
- Indien onder het deelperceel geen leemlaag aanwezig is, of de leemlaag ontbreekt (groten)deels, zal de opstuwing van de BS43 een bijdrage leveren aan de grondwaterhuishouding van voornoemd deelperceel.
- Het ontbreken van inzicht in de doorlatendheid van de bodem ter plaatse maakt het niet mogelijk een gefundeerde uitspraak te doen. De schaalgrootte van de bodemkaart van Stiboka is voor het detailniveau te grofmazig van opzet. Boringen in het betreffende deelperceel zijn noodzakelijk om aan te tonen of de leemlaag al dan niet ontbreekt. Als gevolg hiervan is evenmin een uitspraak te doen over de mate van beïnvloeding van de grondwaterstanden.
- De opmerkingen van partijen leiden niet tot een inhoudelijk andere conclusie dan in het conceptrapport.
17. De rechtbank neemt de inhoud en conclusies van het deskundigenbericht van de StAB over en maakt deze tot hare.
18. De StAB komt in haar rapport onder meer tot de conclusie dat nader feitelijk onderzoek nodig is naar de bodemgesteldheid van eisers perceel om een uitspraak te kunnen doen over de vraag of als gevolg van het anti-verdrogingsproject “De Mortelen” vernatting is opgetreden op eisers perceel. Bij haar overwegingen geeft de StAB aan dat de opstuwing van de BS43, welke groter is dan aanvankelijk berekend, een bijdrage levert aan de grondwaterhuishouding van eisers deelperceel indien geen leemlaag aanwezig is. In zoverre kan niet zonder meer gezegd worden dat de gevraagde drainage geen compensatiemaatregel is. Gelet hierop is de rechtbank dan ook van oordeel dat het bestreden besluit op dit onderdeel door verweerder onvoldoende is gemotiveerd.
Het voorgaande brengt met zich dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat vereist dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd wordt gelet op het voorgaande buiten beschouwing gelaten. Wel merkt de rechtbank nog op dat verweerders stelling dat eisers drainage van invloed is op de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand (GHG), door het StAB wordt bevestigd in paragraaf 7.1.2. van haar rapport.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder te veroordelen in de kosten van een deskundige alsmede het aan een partij door een deskundige verslag uitbrengen, als bedoeld in artikel 1, aanhef en sub b van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het bedrag van de kosten wordt op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en sub b vastgesteld op grond van de vergoeding die ingevolge artikel 8:36, tweede lid, van de Awb is verschuldigd. Dat betekent dat het bepaalde in de Wet tarieven in strafzaken van toepassing is. De rechtbank is van oordeel dat in alle redelijkheid gesteld kan worden dat 12 uren à € 50,00 per uur voor vergoeding van ir. L.J. Vollebregt in aanmerking komen. Uitgaande van het maximale tarief van € 81,23 ziet de rechtbank geen aanleiding dat op een lager bedrag te stellen en bedraagt de vergoeding € 600,00. Daarnaast komen de kosten van het, op verzoek van eiser, door Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. uitgebrachte rapport van 14 november 2005 à € 595,00 voor vergoeding in aanmerking.
23. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door het Waterschap De Dommel aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad € 138,00 wordt vergoed.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast het Waterschap De Dommel aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad € 138,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1.839,00;
- wijst Waterschap De Dommel aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker, voorzitter, en mrs. M.L.P. van Cruchten en H.F.M.W. van Rijswick, leden, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier op 24 juli 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: