Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/2077
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2007
inzake
Aannemerscombinatie (V.O.F.) Heijmans Milieu, Sloop en Recycling BV en Dosco Baggerwerken BV,
te Rosmalen,
eiseres,
gemachtigde mr. M.P. Wolf,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
te 's-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigden mr. M.W. Schilperoort en mr. ir. J.J.M. Heijnen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2005 heeft verweerder eiseres € 1.164.134,88 subsidie verleend voor de verwerking van baggerspecie betrekking hebbende op het project "De Klotputten" te Eindhoven.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 14 maart 2006 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op 20 april 2006 tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld. De zaak is behandeld ter zitting van 10 november 2006, waar eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens zijn namens eiseres verschenen J.B.F. Smeets, bedrijfsleider van Heijmans Milieu, Sloop en Recycling BV, en J.E. van der Stelt, directeur van Heijmans Milieu, Sloop en Recycling BV. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
Feiten
1. Eiseres, aannemer van het project "Baggeren van de Vleut en Klotputten", heeft op 30 juni 2005 een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie ad € 3.194.424,00 op grond van de Tijdelijke Stimuleringsregeling verwerking baggerspecie (SVB). In totaal gaat het om elf deelpartijen baggerspecie afkomstig uit De Klotputten te Eindhoven, waarvan de hoeveelheid droge stof 138.888 ton bedraagt.
2. Verweerder heeft bij besluit van 6 oktober 2005 € 1.164.134,88 aan subsidie toegekend. Verweerder wijst erop dat voor vier van de elf ruimtelijke eenheden een voor subsidiëring vereiste niet-reinigbaarheidsverklaring van het Service Centrum Grond (hierna: het SCG) is overgelegd als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder e, van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) zoals dit luidde op 31 december 2004. (de zogeheten SCG-verklaring).
3. De baggerspecie afkomstig uit de overige zeven ruimtelijke eenheden bevatten meer dan 60% zand. Voor deze eenheden is geen SCG-verklaring afgegeven. Verweerder geeft aan dat deze partijen op grond van het bepaalde in artikel 1, lid f, van de SVB als reinigbaar worden beschouwd en derhalve niet voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft verder aangegeven dat wel subsidie zal worden verleend voor de verwerking van het residu.
Standpunten van partijen
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat voor de gehele partij - en niet enkel voor vier ruimtelijke eenheden - subsidie verleend had moeten worden, aangezien de gehele partij baggerspecie als niet-reinigbaar is aan te merken. Uitgangspunt in de visie van eiseres is dat baggerspecie als reinigbaar wordt beoordeeld waneer in voldoende mate en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten verwerkingtechnieken beschikbaar zijn, en dat dit een verwerkingsproduct oplevert dat voldoet aan bepaalde milieuhygiënische randvoorwaarden. In de SVB is verontreinigde baggerspecie met een zandgehalte gelijk aan of groter dan 60 gewichtsprocent op droge stof basis als reinigbaar - en derhalve niet subsidieabel - aangemerkt. De definitie opgenomen in de SVB is volgens eiseres niet doorslaggevend. Immers, in het verleden heeft het SCG - met gebruikmaking van de inherente afwijkingsbevoegdheid - ook partijen baggerspecie met een zandgehalte gelijk aan of groter dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis als niet-reinigbaar aangemerkt. Indien eiseres vóór de wijziging van de SVB per 1 januari 2005 in staat was geweest om op andere wijze aan te tonen dat alle partijen ernstig verontreinigd waren dan wel als technisch niet-reinigbaar moesten worden beschouwd, dan had het SCG voor alle partijen verklaringen verstrekt en zouden deze verklaringen van het SCG door verweerder zonder meer zijn overgenomen.
Eiseres merkt op dat de rol van het SCG per 1 januari 2005 is vervallen en grotendeels door SenterNovem is overgenomen. SenterNovem had behoren te bezien - zoals het SCG dat deed vóór 1 januari 2005 - of op andere wijze voldoende was aangetoond dat de partij baggerspecie ernstig verontreinigd was dan wel als technisch niet-reinigbaar was te beschouwen. Eiseres geeft aan dat de twee door haar opgeroepen getuigen - [getuigen] - nadere verklaringen kunnen afleggen over de afgifte van SCG-verklaringen.
Verder voert eiseres aan dat verweerder heeft miskend dat de MinimumVerwerkingStandaard (hierna: MVS) per 1 januari 2005 de vervanging is van het Wbm-instrument om de verwerking van baggerspecie te stimuleren. Krachtens de MVS bepalen thans uiteindelijk de stortplaatsexploitanten of sprake is van niet-reinigbare baggerspecie.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de per 1 januari 2005 gewijzigde Wbm geen SCG-verklaringen meer worden afgegeven waarmee de niet-reinigbaarheid van baggerspecie aangetoond kan worden. Vanaf die datum kan de niet-reinigbaarheid volgens artikel 3 van de SVB slechts worden aangetoond door middel van de voor de desbetreffende partij toepasselijke protocollen of door overlegging van een SCG-verklaring die vóór 1 januari 2005 is afgegeven. Het is op grond van de SVB niet mogelijk op andere wijze aan te tonen dat baggerspecie niet-reinigbaar is. Verweerder wijst erop dat in de SVB geen hardheidsclausule is opgenomen. Dat het SCG in het verleden in een bepaald geval een niet-reinigbaarheidsverklaring heeft afgegeven waarbij het zandgehalte meer dan 60 gewichtsprocent bedroeg, maakt dit niet anders, aangezien het zandgehalte in dat geval rond de 60 procent schommelde. Nu bij de partijen baggerspecie van eiseres het zandgehalte aanzienlijk hoger is dan 60, slaagt reeds hierom een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Uit de toelichting op artikel 3, eerste lid, van de SVB - zoals gewijzigd per 21 juli 2005 - blijkt dat de gevolgen van het vervallen van artikel 12, eerste lid, onder e, van de Wbm expliciet onder ogen zijn gezien. Na 17 maart 2005 zijn geen SCG-verklaringen meer verstrekt. Nu de aanvraag van eiseres dateert van na deze datum, ziet verweerder geen aanleiding om de door eiseres aangedragen getuigen te horen over de praktijk met betrekking tot de afgifte van SCG-verklaringen.
Voor zover eiseres stelt dat de MVS de mogelijkheid biedt op andere wijze de niet-reinigbaarheid aan te tonen merkt verweerder op dat in de SVB geen verwijzing naar de MVS is opgenomen, zodat er geen mogelijkheid is bij de MVS aan te sluiten.
Wettelijk kader
6. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder f, van de SVB wordt onder reinigbare baggerspecie verstaan verontreinigde baggerspecie met een zandgehalte gelijk aan of groter dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis.
7. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de SVB komt alleen verwerking van niet-reinigbare baggerspecie met een minimum partijomvang van 500 ton droge stof, afkomstig uit de Nederlandse wateren, in aanmerking voor subsidie. De niet-reinigbaarheid wordt bij de aanvraag aangetoond door middel van het overleggen van:
a. het rapport van één van de, voor de desbetreffende partij toepasselijke, protocollen, genoemd onder punt 4.2 van het in bijlage A van deze regeling opgenomen aanvraagformulier, of
b. een verklaring als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onderdeel e, van de Wet belastingen op milieugrondslag, zoals dit luidde op 31 december 2004.
8. De toelichting op voornoemd artikel, opgenomen in de Staatscourant (hierna: Stcrt) van 19 juli 2005, nummer 137, luidt - voor zover hier van belang - als volgt.
Tot op 31 december 2004 kon een niet-reinigbaarheidsverklaring als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder e, van de Wbm, worden verkregen waarmee de niet-reinigbaarheid kon worden aangetoond. De verklaring werd afgegeven door het SCG. Per 1 januari 2005 is artikel 12, eerste lid, onder e, van de Wbm vervallen. Reeds afgegeven verklaringen kunnen bij een aanvraag nog steeds worden overgelegd om aan te tonen dat sprake is van niet-reinigbare baggerspecie. Uiteraard kan niet-reinigbaarheid ook nog steeds worden aangetoond met het rapport van één van de, voor de desbetreffende partij toepasselijke, protocollen, genoemd onder punt 4.2 van het aanvraagformulier opgenomen in bijlage A van de SVB.
Overwegingen
9. Voorop wordt gesteld - en tussen partijen is ook niet in geschil - dat op grond van de SVB alleen de verwerking van niet-reinigbare baggerspecie met een minimum partijomvang van 500 ton droge stof, afkomstig uit de Nederlandse wateren, voor subsidie in aanmerking komt.
Het SVB geeft in artikel 1 aan dat onder reinigbare baggerspecie wordt verstaan verontreinigde baggerspecie met een zandgehalte gelijk aan of groter dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis. Hieruit volgt dat dergelijke baggerspecie wordt geacht reinigbaar te zijn, en
a contrario dat niet- reinigbare baggerspecie een zandgehalte heeft dat lager is dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis.
Tussen partijen is verder niet in geschil dat de zeven ruimtelijke eenheden waarvoor geen subsidie is verstrekt, een zandgehalte hebben van meer dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis.
10. Ten aanzien van de vraag of strikt toepassing dient te worden gegeven aan de definitie van reinigbaarheid als neergelegd in de SVB, of dat van de norm van een zandgehalte gelijk of hoger dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis afgeweken kan worden ten gunste van eiseres, wordt het volgende overwogen.
11. In de toelichting op de SVB (Stcr. 19 juli 2002, nr. 136) is aangegeven dat het verwerken van baggerspecie momenteel nog op zeer beperkte schaal plaatsvindt. Zandscheiding van reinigbare baggerspecie is de enige techniek die op grote schaal wordt toegepast. Echter, circa 90 % van alle verontreinigde baggerspecie heeft minder dan 60 % zand (en wordt daardoor als niet-reinigbaar aangemerkt) en dient daardoor op een andere wijze verwerkt te worden. In potentie zijn er voldoende andere technieken om deze baggerspecie te verwerken maar deze zijn in beperkte mate of nog niet geheel operationeel. Reden hiervoor is dat het storten van baggerspecie in de meeste gevallen goedkoper is dan het verwerken, waardoor het aanbod voor verwerking niet op gang komt. Als gevolg van deze prijsverschillen dient er een financiële stimulans te komen om de marktwerking aangaande verwerking op gang te brengen. Volgens de toelichting op de SVB is doelstelling van de regeling het stimuleren van de marktontwikkelingen voor het verwerken van baggerspecie tot bouwstof en het hierbij opdoen van kennis en ervaring, zodat uiteindelijk minder baggerspecie gestort zal hoeven te worden. Dit gebeurt volgens de toelichting door middel van een financiële impuls om verwerking van baggerspecie aantrekkelijker te maken. Voor de regeling komt alleen niet reinigbare baggerspecie klasse 3 en 4 in aanmerking waarbij geen technieken worden uitgesloten. Het verwerken van reinigbare baggerspecie wordt niet gestimuleerd met de regeling omdat daarvoor al in voldoende mate operationele verwerkingscapaciteit beschikbaar is in de markt (zandscheiding) en er via de Wet belasting op de milieugrondslag een prikkel is om dat ook daadwerkelijk te doen. In de opzet van de regeling is er voor gekozen deze impuls het grootst te laten zijn voor de meest verontreinigde baggerspecie. Er is bovendien een plafond gesteld aan de totale bijdrage voor het verwerken van de minst verontreinigde baggerspecie. Dit om te voorkomen dat alleen de minst verontreinigde waterbodems worden gebaggerd en verwerkt.
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat strikt toepassing dient te worden gegeven aan de definitie van reinigbaarheid als neergelegd in de SVB. Uit het voorgaande blijkt dat er bewust voor is gekozen om bepaalde categorieën subsidiabel te maken, en dat een zandgehalte van 60 gewichtsprocent op droge stofbasis maatgevend is gemaakt voor de splitsing tussen reinigbare en niet reinigbare baggerspecie.
13. De rechtbank overweegt voorts dat ingevolge artikel 3 van de SVB de niet-reinigbaarheid dient te worden aangetoond door middel van het overleggen van het rapport van één van de voor de desbetreffende partij toepasselijke protocollen dan wel door het overleggen van een verklaring als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onderdeel e, van de Wbm, zoals dit luidde op 31 december 2004 (de zogeheten SCG-verklaring).
14. Vaststaat dat voor de zeven ruimtelijke eenheden waarvoor geen subsidie is verleend geen SCG-verklaring is overgelegd. Evenmin is een rapport van één van de voor deze partijen toepasselijke protocollen overgelegd, terwijl - naar niet in geschil is - een dergelijk rapport ook niet overgelegd kan worden omdat het zandgehalte van de betreffende partijen hoger is dan 60 gewichtsprocent op basis van droge stof.
15. Hieruit volgt dat ten aanzien van deze zeven ruimtelijke eenheden niet conform de criteria van de SVB is aangetoond dat sprake is van niet-reinigbaarheid van de baggerspecie, zodat eiseres niet op grond van de SVB voor subsidie in aanmerking komt.
16. Ten aanzien van de vraag of ten gunste van eiseres kan worden afgeweken van de in de SVB opgenomen regeling, wordt het volgende overwogen.
17. Uit de toelichting bij de SVB volgt - zoals hiervoor reeds is aangegeven - dat een bewuste keuze is gemaakt ten aanzien van de vraag wat onder niet-reinigbare baggerspecie wordt verstaan, en waarom in andere gevallen geen subsidie wordt verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmede in overeenstemming dat geen hardheidsclausule is opgenomen. De rechtbank ziet dan ook - anders dan eiseres stelt - geen aanleiding de SVB onverbindend te achten vanwege het ontbreken van een hardheidsclausule.
18. Eiseres heeft betoogd dat in het verleden - met toepassing van de hardheidsclausule - bij verontreinigde baggerspecie met een zandgehalte gelijk aan of groter dan 60 gewichtsprocent op droge stofbasis de niet-reinigbaarheid is aangenomen en een SCG-verklaring is afgegeven. Zij stelt dat zij op grond van het gelijkheidsbeginsel voor SCG-verklaringen in aanmerking dient te komen.
19. De rechtbank stelt vast dat per 1 januari 2005 de SVB en de Wbm zijn gewijzigd en dat eiseres na deze datum de aanvraag heeft ingediend. Vanaf deze datum worden geen nieuwe SCG-verklaringen meer verstrekt. De niet-reinigbaarheid van de baggerspecie kan vanaf die datum enkel nog worden aangetoond door middel van het overleggen van het rapport van een van de voor de desbetreffende partij toepasselijke protocollen of door het overleggen van een SCG-verklaring die is afgegeven vóór 1 januari 2005.
De enkele omstandigheid dat tussen 1 januari 2005 en 17 maart 2005 kennelijk nog (verband houdend met Europese regelgeving) SCG-verklaringen zijn afgegeven, betekent niet dat eiseres thans de niet-reinigbaarheid met een SCG-verklaring kan aantonen. Immers, eiseres heeft haar subsidieaanvraag eerst op 30 juni 2005 ingediend. Daarenboven heeft verweerder gemotiveerd toegelicht dat het zandgehalte in die zaken schommelde rond de 60 gewichtsprocent, terwijl in de onderhavige zaak het zandgehalte aanzienlijk hoger is dan 60 gewichtsprocent. Eiseres kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen geslaagd beroep doen op toepassing van het gelijkheidsbeginsel.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding tot het horen van de twee door eiseres aangedragen getuigen, aangezien deze personen kennelijk slechts kunnen verklaren over de handelwijze van het SCG van vóór 1 januari 2005 respectievelijk de handelwijze van SenterNovem tot 17 maart 2005. Dergelijke verklaringen zijn in het kader van onderhavig beroep echter niet relevant.
21. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder aansluiting had moeten zoeken bij de MVS en de daarin opgenomen criteria met betrekking tot de reinigbaarheid, overweegt de rechtbank het volgende.
22. In de MVS is aan de stortplaatsexploitant aan de hand van het criterium van eenvoudige zandscheiding de bevoegdheid gegeven om te bepalen of een partij baggerspecie reinigbaar is of niet. In de SVB is geen aansluiting gezocht bij het in de MVS opgenomen criterium. Mede gelet op de toelichting bij de SVB is het naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling geweest van de wetgever om naar het in het MVS opgenomen criterium te verwijzen. Daarenboven betreft de MVS een andere regeling met een andere doelstelling dan de SVB. De MVS heeft betrekking op het storten van baggerspecie, waarbij de stortplaatsexploitant beoordeelt of de stort van de partij is toegelaten. De SVB gaat over het toekennen van subsidie die als doel heeft het stimuleren van marktontwikkelingen voor het verwerken van baggerspecie tot bouwstof en het hierbij opdoen van kennis en ervaring, zodat uiteindelijk minder baggerspecie gestort zal hoeven te worden.
Verweerder kan dan ook - gelet op de verschillen tussen beide regelingen - niet worden tegengeworpen dat in het kader van de SVB geen aansluiting is gezocht bij het in de MVS opgenomen criterium met betrekking tot de beoordeling van de niet-reinigbaarheid van baggerspecie.
23. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
24. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
25. De rechtbank ziet geen aanleiding één der partijen te veroordelen in de proceskosten dan wel verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
26. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter en mr. J.H.G. van den Broek en mr. M.T. van Vliet als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Vermunt als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: