Uitspraak
RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
sector bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
AWB 03/3118
Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tuss[adres], eiser
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder.
Derde-belanghebbende ingevolge artikel 8:26 van Pro de Awb:
[belanghe[adres].
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 5 juli 2002 heeft verweerder de verrekening als bedoeld in artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene regels herindeling (hierna: de Wet arhi) vastgesteld tussen de gemeenten [adres] en [adres] met betrekking tot de kern Rijkevoort, als gevolg van de op 17 september 1993 (Stb. 1993, 477) in werking getreden Wet van 9 september 1993 tot gemeentelijke herindeling in het noordoostelijke deel van de provincie Noord-Brabant (Stb. 1993, 476) (hierna: de Herindelingswet).
Hiertegen heeft eiser bij schrijven van 16 augustus 2002 bezwaar gemaakt bij
verweerder. Bij brief van 24 september 2002 zijn de gronden van het bezwaar ingediend.
Op 28 oktober 2002 heeft ter zake van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden van de commissie als bedoeld in artikel 1, sub c, van de "Beleidsregels behandeling bezwaarschriften door Gedeputeerde Staten 1993" (hierna: de Commissie), waarvan verslag is opgemaakt.
Bij besluit van 30 september 2003, verzonden op 6 oktober 2003, heeft verweerder overeenkomstig het advies van de Commissie van 23 september 2003, het bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2002 ongegrond verklaard, en dit besluit gehandhaafd met als aanvulling de vaststelling van een bedrag per saldo van
? 40.159,42 aan te verrekenen melkquota, welk bedrag door de gemeente [adres] aan de gemeente [adres] wordt vergoed.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 12 november 2003, ingekomen ter griffie van de rechtbank op 14 november 2003, beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft bij brieven van 22 januari 2004 een verweerschrift alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Desverzocht heeft verweerder bij brief van 21 januari 2005 nog nadere stukken toegezonden.
Het beroep is op 28 januari 2005, gevoegd met de zaak AWB 03/3119, behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank. Namens eiser heeft
[gemachtigde], juridisch adviseur te Geffen, het woord gevoerd. Verder zijn namens eiser verschenen [gemachtigde], wethouder, alsmede
[gemachtigde] en [gemachtigde], werkzaam bij de gemeente [adres].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. [gemachtigde] en [gemachtigde], werkzaam in dienst van verweerder.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [adres] heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde] en [gemachtigde], werkzaam bij de gemeente [adres].
II. OVERWEGINGEN
Aan de orde is de vraag of het in beroep voorliggende besluit van 30 september 2003 in rechte kan worden gehandhaafd.
Daarbij gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Ingevolge de Herindelingswet zijn met ingang van de datum van herindeling
- 1 januari 1994 - de gemeenten [adres] c.a. en [adres] opgeheven en samengevoegd met de gemeente [adres], behoudens een deel van [adres] (het kerkdorp Rijkevoort), dat is samengevoegd met de gemeente [adres]. Tevens is bij deze Herindelingswet de gemeente [adres] opgeheven en de nieuwe gemeente [adres] ingesteld, bestaande uit de oude gemeenten [adres] en Oeffelt en gedeelten van de gemeenten [adres] (kerkdorp Rijkevoort) en [adres].
De gemeenten [adres] en [adres] hebben over de onderlinge verrekening als gevolg van de overgang van rechten en verplichtingen overleg gevoerd, maar zijn niet tot overeenstemming gekomen. Verweerder is daarop verzocht om het bedrag van de verrekening naar eigen inzicht vast te stellen.
Bij besluit van 5 juli 2002 heeft verweerder het met betrekking tot de kern Rijkevoort tussen deze gemeenten te verrekenen bedrag vastgesteld op
? 199.134,64 (exclusief rentevergoeding), zijnde het bedrag dat de gemeente [adres] verschuldigd is aan de gemeente [adres]. In deze verrekening heeft verweerder mede de algemene en niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves van de opgeheven gemeente [adres] betrokken. Verder is bij de vaststelling van het bedrag van de verrekening van de in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf in de voormalige gemeente [adres] uitgegaan van de boekwaarde van het desbetreffende complex op het moment van overgang.
Bij het ter beoordeling voorliggende besluit van 30 september 2003 heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder stelt daarbij, met verwijzing naar het gestelde in de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet arhi (kamerstukken 1993-1994, 23 602, nr. 3), voorop dat van verrekening ingevolge deze wet slechts sprake kan zijn indien de billijkheid dat vereist. Bij beoordeling van de vraag of er aanleiding is tot verrekening, ligt het in de rede te kijken naar de totale - positieve en negatieve - financiële gevolgen voor de betrokken gemeenten. Verder stelt verweerder met verwijzing naar het gestelde in voornoemde Memorie van Toelichting dat uit het bepaalde in artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi volgt dat de algemene reserve, als niet-territoriaal gebonden recht, in geval van herindeling in principe overgaat naar de nieuw te vormen gemeente. De algemene reserve is echter mede gevormd door toedoen van het territoir en zijn bewoners als geheel. De billijkheid kan derhalve vereisen dat ook de algemene reserve bij een verrekening wordt betrokken, zodat ook rekening kan worden gehouden met gebied ("overgaand gebied") dat van de opgeheven gemeente overgaat naar een andere gemeente dan de gemeente waarnaar de ondeelbare rechten en plichten overgaan. Onder de gegeven omstandigheden acht verweerder het billijk om in de verrekening inzake Rijkevoort, de algemene reserve mede in de verrekening tussen de gemeenten [adres] en [adres] te betrekken. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen de omvang van het overgaande gebied Rijkevoort, de omvang van de in dit verband te verrekenen zaken alsmede het beschikbare vermogen van de gemeente [adres], dat door alle bewoners van de voormalige gemeente [adres] is opgebracht.
Met betrekking tot de waardering van de gronden van het grondbedrijf van de voormalige gemeente [adres] wijst verweerder op het uitgangspunt in het gehanteerde beleid - zoals weergegeven in de Brochure Gemeentelijke herindeling van juni 1995 - dat in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf als publiekrechtelijke eigendommen kunnen worden beschouwd, en dat bij de vaststelling van het bedrag van de verrekening daarvan mag worden uitgegaan van de boekwaarde van het desbetreffende complex op het moment van overgang.
Eiser heeft in beroep het volgende aangevoerd.
De stelling van verweerder dat het beschikbaar vermogen van de gemeente [adres] door alle bewoners van deze voormalige gemeente - inclusief ook de bewoners in het gebied Rijkevoort - is opgebracht, is op zichzelf onvoldoende om te onderbouwen dat een evenredig gedeelte van de algemene reserves en niet- gebiedsgebonden bestemmingsreserves over dient te gaan naar de gemeente [adres], waarvan Rijkevoort thans deel uitmaakt. Volgens eiser moet worden gekeken naar de onbillijkheid die het resultaat van deze overgang oplevert voor de nieuwe gemeente [adres] ten opzichte van de nieuwe gemeente [adres]. Eiser heeft becijferd dat in het geval de algemene reserves en niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves niet in de verrekening worden betrokken het financieel nadeel voor zijn gemeente (jaarlijks ? 163.491,--) en het financieel voordeel voor de gemeente [adres] (jaarlijks ? 210.634,--) aanmerkelijk beperkter is dan in het geval dat voornoemde reserves wel in de verrekening worden betrokken, waarbij het nadeel voor eisers gemeente jaarlijks een bedrag van ? 509.628,-- beloopt, terwijl de gemeente [adres] een jaarlijks voordeel van ? 556.772,-- boekt. Het bestreden besluit is derhalve onvoldoende zorgvuldig voorbereid nu verweerder geen enkel onderzoek heeft verricht naar het resultaat voor de beide gemeenten, in het geval de algemene reserves en niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves van de gemeente [adres] niet in de verrekening zou worden betrokken, aldus eiser. Met betrekking tot de vaststelling van de omvang van de algemene en niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves merkt eiser op dat verweerder niet alleen de waarde van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke eigendommen in overgaand gebied (Rijkevoort) maar ook van die in niet-overgaand gebied (resterende gedeelte van de voormalige gemeente [adres] dat bij de gemeente [adres] blijft) in de verrekening heeft betrokken. Eiser pleit er voor om - in navolging van het provinciebestuur van Drenthe inzake de definitieve vaststelling van de verrekening tussen de gemeenten Coevorden en Emmen - een eventuele verrekening plaats te doen vinden enkel op basis van de waarde van de in het overgaand gebied gelegen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke eigendommen.
Voorts betoogt eiser dat de waardering van de in het grondbedrijf van de voormalige gemeente [adres] ingebrachte gronden tegen de per 1 januari 1994 geldende boekwaarde (? 75.509,-- negatief) resulteert in een ten opzichte van eiser onredelijke bevoordeling van de gemeente [adres]. Blijkens het rapport van VB accountants van 12 september 1994 kan immers met exploitatie van bedoelde gronden een vermoedelijk voordelig resultaat van ? 591.832,-- worden gegenereerd. In dat geval ontstaat dan het onbillijke resultaat dat de gemeente [adres] als gevolg van de gemeentelijke herindeling gronden verwerft, die tot een vermoedelijk bedrag van ? 591.832,-- winsten zullen genereren, terwijl de gemeente [adres] daarenboven nog eens in verband met de overdracht van de boekwaarde van die gronden een bedrag van ? 75.509,-- van eiser ontvangt. Eiser is dan ook van mening dat ter bepaling van de waarde van deze gronden niet van de boekwaarde maar evenals ten aanzien van andere dan in de in het grondbedrijf ingebrachte gronden wel het geval is, van de per 1 januari 1994 geldende waarde in het economisch verkeer.
Het wettelijk kader is als volgt.
In artikel 22 - voor zover van belang - van de Herindelingswet is bepaald dat krachtens artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi wordt aangewezen de nieuwe gemeente:
f. [adres], met betrekking tot de rechten en verplichtingen van de op te heffen gemeenten [adres] c.a. en [adres].
Krachtens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wet arhi wordt onder datum van herindeling verstaan: 1 januari volgend op de dag van inwerkingtreding van de herindelingsregeling.
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet arhi wordt in deze wet onder overgaand dan wel toegevoegd gebied verstaan: gebied dat krachtens een herindelingsregeling deel gaat uitmaken onderscheidenlijk deel is gaan uitmaken van een andere gemeente of provincie.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Wet arhi, voor zover hier van belang, gaan, onverminderd het bepaalde in het tweede lid, op de datum van herindeling alle rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente over op de gemeente waaraan haar gebied wordt toegevoegd, dan wel, wanneer het gebied naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingsregeling aan te wijzen gemeente, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel gaan alle rechten en verplichtingen van een gemeente, betrekking hebbende op van die gemeente overgaand gebied, op de datum van herindeling over op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arhi, voor zover hier van belang, worden, indien in verband met het bepaalde in artikel 44 een Pro
verrekening tussen gemeenten dient plaats te vinden, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en, zo nodig, de wijze van betaling, vastgesteld door gedeputeerde staten van de betrokken provincie indien de desbetreffende wijziging van de gemeentelijke indeling dan wel grenscorrectie niet gepaard gaat met wijziging van de provinciegrens.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening, bedoeld in het eerste lid, reserves en voorzieningen worden betrokken.
De rechtbank overweegt als volgt.
Het geschil spitst zich toe op beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de algemene en niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves van de voormalige gemeente [adres] mede in de verrekening te betrekken en de vraag of bij verrekening van de grondcomplexen in Rijkevoort op het moment van overgang naar de gemeente [adres] terecht de boekwaarde als basis voor de waardebepaling is genomen.
Blijkens het bestreden besluit, waarin wordt verwezen naar het primaire besluit van 5 juli 2002, heeft verweerder zijn beleid inzake verrekeningen in het kader van artikel 50 van Pro de Wet arhi neergelegd in de Brochure Gemeentelijke herindeling (uitgave juni 1995), waarmee de Brabantse gemeenten zijn geïnformeerd over financiële en andere aspecten met betrekking tot gemeentelijke herindeling alsmede het "Beleidskader voor het financiële toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen", laatstelijk herzien in juli 2003.
Volgens dit beleid gaan de ondeelbare rechten en verplichtingen altijd over naar een (in de herindelingswet aan te wijzen) gemeente. Op grond van de Wet arhi is het mogelijk dat verweerder bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening alle reserves en voorzieningen betrekt. Dit betekent, dat niet alleen de gebiedsgebonden bestemmingsreserves en voorzieningen voor verrekening in aanmerking kunnen komen, doch ook de algemene reserves en die bestemmingsreserves, die geen directe relatie met overgaand gebied hebben.
De bedoeling van deze toevoeging is - zo blijkt uit de memorie van toelichting - het mogelijk te maken reserves en voorzieningen in de verrekening te betrekken wanneer de billijkheid dat met zich brengt. Voorts wordt in de memorie van toelichting opgemerkt, dat het in de rede ligt om bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening de totale (positieve en negatieve) financiële gevolgen voor de desbetreffende gemeenten in ogenschouw te nemen en niet slechts een aspect daarvan.
Verder is in dit beleid te lezen dat het de voorkeur heeft dat gemeenten in onderling overleg tot overeenstemming komen. Indien er overeenstemming tussen gemeenten is, zal verweerder zich bij de vaststelling van de verrekening in het algemeen hieraan conformeren. Echter, in gevallen waarin duidelijk onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd en/of voor een der partijen een onbillijk resultaat ontstaat, zal afwijkend beslist kunnen worden. Bij het ontbreken van overeenstemming tussen gemeenten, zal verweerder het bedrag van de verrekening naar eigen inzicht vaststellen.
Voorts is in dit beleid ten aanzien van de verrekening van de algemene reserve en de niet-gebiedsgebonden bestemmingsreserves aangegeven dat verweerder besloten heeft in gevallen, waarin de billijkheid hiertoe noodzaakt, de reserves bij de verrekening te betrekken.
Tot slot is in het verrekeningsbeleid verwoord dat wat betreft in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf in het overgaand gebied het in de rede ligt - evenals bij de waardering van publiekrechtelijke eigendommen - uit te gaan van de boekwaarde van het desbetreffende complex. De "nieuwe" gemeente zet dan de exploitatie voort met de daaraan verbonden exploitatierisico's (positief of negatief).
Het hiervoor weergegeven beleid is in het algemeen niet kennelijk onredelijk of anderszins onaanvaardbaar.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval de billijkheid met zich brengt dat de algemene reserve mede in de verrekening dient te worden betrokken. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op de omvang van de kern Rijkevoort dat voor wat betreft oppervlakte als boekwaarde van investeringen als het aantal woonruimten ongeveer een derde deel van het gebied van de opgeheven gemeente [adres] vormde, en de ontstaansgeschiedenis van de algemene reserve welke mede is opgebouwd door de bewoners van dit gebied. Het in deze situatie buiten de verrekening laten van de algemene reserve zou met zich brengen dat het volledige vermogen van de voormalige gemeente [adres] aan eisers gemeente toekomt en dat het deel van het vermogen van de gemeente [adres], dat in het verleden mede is gevormd door toedoen van het territoir en zijn bewoners als geheel, niet ten gunste komt van het gebied of inwoners van Rijkevoort dan wel de gemeente waarvan het gebied deel is gaan uitmaken. Dit gegeven acht verweerder niet billijk en strijdig met het uitgangspunt als verwoord in de memorie van toelichting, dat de betrokken gemeenten ten opzichte van elkaar geen financieel voordeel of nadeel ondervinden als gevolg van de herindeling, nu in de onderhavige situatie wel de boekwaarde van de activa alsmede de waarde in het economisch verkeer van de privaatrechtelijke bezitting wordt vergoed door de gemeente [adres]. Verweerder heeft op basis van deze gegevens in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat in de onderhavige situatie een verrekening van de algemene reserve door de billijkheid wordt vereist.
Met betrekking tot de berekening van de omvang van deze algemene en niet-gebiedsgebonden reserves heeft verweerder in redelijkheid niet alleen de waarde van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke eigendommen in overgaand gebied (Rijkevoort) maar ook van die in niet-overgaand gebied (resterende gedeelte van de voormalige gemeente [adres] dat bij de gemeente [adres] blijft) betrokken. De door eiser aangevoerde omstandigheid dat een verrekening van alleen de gebiedsgebonden reserves en voorzieningen in de onderhavige situatie meer recht doet aan het uitgangspunt dat de betrokken gemeenten ten opzichte van elkaar geen financieel voordeel of nadeel ondervinden als gevolg van de herindeling, maakt niet dat reeds hierom geen sprake is van een billijke verdeling van de boedel van de voormalige gemeente [adres]. De financiële gevolgen voor eisers gemeente na de herindeling kunnen hierbij niet worden betrokken.
Voorts is juist dat verweerder bij het bepalen van het verrekeningsbedrag de in exploitatie zijnde grondcomplexen te Rijkevoort, die naar de nieuwe gemeente [adres] overgaan, hebben aangemerkt als eigendommen met een publieke bestemming en daarvan de boekwaarde als basis voor de waardebepaling hebben aangehouden.Verweerder heeft daarbij terecht gewezen op zijn beleid, dat in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf als publiekrechtelijke eigendommen kunnen worden beschouwd en mogen worden gewaardeerd tegen de boekwaarde. Verweerder heeft in dit verband onder meer genoegzaam gemotiveerd dat met onder meer het ontwikkelen van bestemmingsplannen binnen het door de raad aan te geven beleid, de aankoop van gronden en het bouwrijp maken daarvan, door gemeenten uitvoering wordt gegeven aan een publiekrechtelijke taak.
Voor het oordeel dat in het voorliggende geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan ten aanzien van deze grond een andere dan de boekwaarde zou dienen te worden aangehouden acht de rechtbank onvoldoende grond aanwezig. Van een dergelijke omstandigheid kan pas sprake zijn indien dit bij het vaststellen van het beleid niet is meegenomen of waaraan het bestuursorgaan bij het vaststellen van het beleid niet heeft gedacht. Een negatieve boekwaarde van de in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf, kan niet als zodanig gelden.
Nu ook overigens niet gebleken is dat het bestreden besluit onrechtmatig is, kan dit besluit in rechte stand houden. Het daartegen ingediende beroep zal mitsdien ongegrond worden verklaard.
Van omstandigheden op grond waarvan één van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is niet gebleken.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen als voorzitter en
mr. P.H.C.M. Schoemaker en mr. L.C. Michon als leden, en, in tegenwoordigheid van mr. A.G.M. Willems als griffier uitgesproken in het openbaar op
10 maart 2005.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden:
8
AWB 03/3118