Uitspraak
RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
sector bestuursrecht
enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
AWB 04/915
Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
[eiseres] gevestigd te Eindhoven, eiseres,
[gemachtigde], advocaat te Nijmegen,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Verweerder heeft bij besluit van 13 september 2001, op basis van een daartoe door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen uitgebracht advies, de definitieve classificatie van het gebouwenbestand van het (voormalige) [betrokkene] te Veldhoven vastgesteld.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 25 september 2001 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 10 juli 2002 heeft verweerder, onder gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar, het besluit tot vaststelling van de classificatie gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 19 augustus 2002, ter griffie ontvangen op 20 augustus 2002, beroep ingesteld bij de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroep ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling heeft het beroep vervolgens, naar aanleiding van zijn uitspraak van 30 juli 2003, nr. 200300404/2, ter verdere behandeling in handen gesteld van de rechtbank.
De zaak is behandeld ter zitting van 11 juni 2004, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door [gemachtigde] en haar gemachtigde in gezelschap van [gemachtigde], kantoorgenote van eiseres' gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [gemachtigde] en [gemachtigde], werkzaam bij verweerders ministerie, vergezeld van [gemachtigde], werkzaam bij het College bouw ziekenhuisvoorzieningen.
De enkelvoudige kamer heeft, na kennisneming van een door partijen ter zitting aangehaalde uitspraak van de rechtbank Breda van 17 februari 2004, het onderzoek heropend en de zaak, gelet op de strekking van die uitspraak, ter verdere behandeling doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben de rechtbank desgevraagd toestemming gegeven om zonder nader onderzoek ter zitting uitspraak te doen.
Bij uitspraak van 27 oktober 2004 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan op het tegen bedoelde uitspraak van de rechtbank Breda ingestelde hoger beroep.
De meervoudige kamer heeft hierin aanleiding gezien om de zaak terug te verwijzen naar de enkelvoudige kamer die de zaak ter zitting heeft behandeld.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
II. OVERWEGINGEN
In deze zaak is aan de orde of verweerders besluit van 10 juli 2002, waarbij verweerder zijn besluit tot vaststelling van de definitieve classificatie van het gebouwenbestand van het (voormalige) [betrokkene] te Veldhoven heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
Het voor deze zaak relevante wettelijke kader is als volgt.
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: Wzv) is het verboden om een ziekenhuisvoorziening te bouwen zonder vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen. Ingevolge het tweede lid van dit wetsartikel geldt dit verbod niet voor verbouwingen van een door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport te bepalen aard waarvan de kosten een door hem te bepalen bedrag niet te boven gaan, mits daarvan tevoren kennis is gegeven. Voor die gevallen geldt een meldingsplicht.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit uitzondering toestemmingsprocedures Wet ziekenhuisvoorzieningen is voor uitbreidingen of verbouwingen voor andere dan academische ziekenhuizen geen vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen nodig, als deze niet vallen onder bestemmingswijziging of nieuwbouw als bedoeld in het Besluit begripsomschrijvingen Wzv (thans de Regeling begripsomschrijvingen Wzv) en waarvan de kosten niet hoger zijn dan het bedrag dat voor de betrokken ziekenhuisvoorziening beschikbaar is. Deze gevallen zijn aangewezen in de op de Wet tarieven gezondheidszorg gebaseerde Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen (de Beleidsregel). De middelen die voor die investeringen ter beschikking worden gesteld, worden "trekkingsrechten" genoemd.
De Beleidsregel maakt ten aanzien van incidentele instandhoudingsinvesteringen (ten behoeve van renovatie) een onderscheid tussen gebouwen die na 1 juli 1996 en gebouwen die voor die datum in gebruik zijn genomen. Voor de eerste categorie zijn de trekkingsrechten na een periode van 20 jaar volledig opgebouwd. Voor de categorie van gebouwen die voor 1 januari 1996 in gebruik zijn genomen, wordt een ingroeitraject gehanteerd. Dit impliceert dat, naarmate een gebouw minder aan de voor verschillende onderdelen geldende bouwmaatstaven voldoet, de trekkingrechten sneller zullen worden opgebouwd. Het classificatiebesluit is daarmee bepalend voor de opbouw van de trekkingsrechten.
De rechtbank ziet zich, alvorens de zaak inhoudelijk te kunnen beoordelen, gesteld voor de vraag of het classificatiebesluit als een besluit kan worden aangemerkt. In de in het procesverloop genoemde uitspraak heeft de rechtbank Breda zich op het standpunt gesteld dat het classificatiebesluit niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft in verband met die uitspraak het onderzoek in deze zaak heropend.
Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS) uitspraak gedaan op het tegen de uitspraak van de rechtbank Breda ingestelde hoger beroep (uitspraak van 27 oktober 2004, nr. 200402666/1). Partijen zijn van deze uitspraak op de hoogte.
De ABRS heeft in zijn uitspraak overwogen dat het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, naar aanleiding van de melding van een voornemen tot renovatie door een instelling, op basis van het classificatiebesluit onderzoekt of het voornemen aan een vergunning als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wzv is onderworpen. In het kader van dat onderzoek gaat het College na hoeveel trekkingsrechten de betrokken instelling heeft opgebouwd. De opbouw van deze rechten hangt af van de klasse waarin een ziekenhuisvoorziening is ingedeeld en derhalve van het classificatiebesluit. Het College hanteert het classificatiebesluit als vaststaand gegeven en is niet bevoegd om van dat besluit af te wijken. Dit is uitsluitend een bevoegdheid van de Minister. Omdat het classificatiebesluit bepalend is voor de beoordeling van de vraag of er in een concreet geval een vergunning ingevolge de Wzv nodig is, dient volgens de ABRS te worden geconcludeerd dat reeds hierom sprake is van een op rechtsgevolg gericht besluit en derhalve van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank volgt de ABRS in haar oordeel. Verweerder heeft, anders dan hij ter zitting heeft betoogd, het bezwaar van eiseres dan ook terecht ontvankelijk geacht.
De rechtbank overweegt verder als volgt.
Verweerder heeft, bij het in de bezwaarfase gehandhaafde classificatiebesluit, de kwaliteit van het gebouwenbestand van eiseres' ziekenhuis van in totaal 45.999 m2, op basis van het advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, ingedeeld in klasse 1 zoals vermeld in de bijlage bij de sinds 1 februari 2001 geldende Regeling bouwmaatstaven Wzv, getiteld "Methode ter beoordeling van de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van ziekenhuisvoorzieningen". Deze indeling heeft tot gevolg dat voor deze gebouwen eerst na twintig jaren een grote renovatie wordt voorzien.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich weliswaar op enkele afdelingen knelpunten tekortkomingen voordoen ten opzichte van de op de peildatum geldende nieuwbouwmaatstaven, maar dat deze knelpunten en tekortkomingen nagenoeg worden gecompenseerd door de overmaat op sommige afdelingen ten opzichte van de nieuwbouwmaatstaven, zodat de functionele kwaliteit gemiddeld goed is.
Ten aanzien van de bouwkundig-technische kwaliteit heeft verweerder overwogen dat de bepaling daarvan van een gebouw dat slechts zes jaar voor de peildatum in gebruik is genomen, logischerwijze tot het oordeel "goed" leidt.
Eiseres kan zich niet met deze classificatie verenigen.
Eiseres is van oordeel dat verweerder de bouwkundige kwaliteit van de gebouwen van [eiseres] ten onrechte als "goed" heeft beoordeeld. Die kwaliteit is volgens eiseres niet meer dan "redelijk".
De kwalificatie van de functionele kwaliteit als "gemiddeld goed" verdraagt zich volgens eiseres niet met de omstandigheid dat er door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen een aantal knelpunten is geconstateerd. De problemen bij veel vitale functies van het ziekenhuis zijn zodanig groot dat de functionele kwaliteit "slecht" moet worden genoemd.
Het eindoordeel over de gebouwkwaliteit kan, gezien het oordeel van de Commissie bouw ziekenhuisvoorzienigen over de bouwkundige en de functionele kwaliteit van de gebouwen, nooit "goed" zijn. Alles bijeengenomen zou het gebouwenbestand volgens eiseres moeten worden ingedeeld in klasse 3 van de genoemde bijlage.
Eiseres is verder de mening toegedaan dat verweerder, ondanks de daarop betrekking hebbende opmerkingen van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, nog steeds niet goed heeft gemotiveerd hoe het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, gelet op de eigen constateringen, tot de kwalificatie "gemiddeld goed" voor de functionele kwaliteit en tot de kwalificatie "goed" voor de bouwkundige kwaliteit is gekomen.
Eiseres vraagt zich af of verweerders ministerie bij de invoering van het classificatiesysteem in 1996 heeft beoogd om de in de "Methode ter beoordeling van de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van ziekenhuisvoorzieningen" genoemde perioden waarbinnen geen renovatie mag plaatsvinden te doen aanvangen in 1996. Die methode schept daarover geen duidelijkheid.
De gehanteerde classificatiemethode leidt ertoe dat een ziekenhuis dat in het najaar van 1996 in gebruik is genomen reeds na verloop van 20 jaren kan worden gerenoveerd, terwijl eiseres' ziekenhuis, dat in 1990 in gebruik is genomen, ten gevolge van de classificatie eerst na een periode van 26 jaren, derhalve eerst na het jaar 2016, kan worden gerenoveerd. Eiseres acht dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Volgens eiseres heeft ook het College bouw ziekenhuisvoorzieningen de indeling in klasse 1 problematisch geacht en heeft dit college daarom gepleit voor individuele oplossingen en enige coulance in het kader van tussentijdse vergunningsaanvragen. Dit biedt eiseres evenwel geen garanties dat de problemen echt zullen worden opgelost. Zij is dan afhankelijk van ingewikkelde procedures, van landelijke prioriteitsstellingen en van financiële bouwkaders.
De rechtbank leidt uit de gedingstukken af dat verweerder, om te komen tot een classificatie van instellingen voor de gezondheidszorg, een inventarisatie heeft doen uitvoeren naar de kwaliteit van de gebouwen per instelling. Deze inventarisatie is uitgevoerd door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen dat daarbij gebruik heeft gemaakt van door de instellingen verschafte historische gegevens. Op basis van de inventarisatie heeft het College bouw ziekenhuisvoorzieningen een voorlopig advies opgesteld. Het College bouw ziekenhuisvoorzieningen heeft op verzoek van verweerder, alvorens verweerder het classificatiebesluit nam, aan de hand van een visitatie ter plaatse de gegevens uit het voorlopig advies geverifieerd. De vaststelling van de gebouwkwaliteit (bestaande uit de bouwkundige kwaliteit en de functionele kwaliteit) heeft plaatsgevonden naar de peildatum 1 januari 1996.
Eiseres is in het kader van de totstandkoming van het classificatiebesluit in de gelegenheid gesteld om, naar aanleiding van het voorlopige advies, haar zienswijze naar voren te brengen.
Weliswaar betreffen de bouwkundig-functionele maatstaven, zoals deze zijn vastgelegd in de bij de Regeling bouwmaatstaven Wzv behorende bijlagen, maatstaven ten behoeve van nieuwbouwplannen voor (onderdelen) van instellingen voor de gezondheidszorg, maar dit wil niet zeggen dat deze maatstaven louter betrekking heeft op (onderdelen van) instellingen voor de gezondheidszorg die op 1 januari 1996 nieuw waren. Uit de toelichting bij de Regeling bouwmaatstaven Wzv kan worden afgeleid dat uitdrukkelijk is beoogd om de in die regeling - en in het eerdere Besluit bouwmaatstaven Wzv - geformuleerde normen ook van toepassing te doen zijn op bestaande gebouwen. Juist om te bezien in hoeverre de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van bestaande (onderdelen) van instellingen op 1 januari 1996 overeenstemde met de nieuwbouweisen heeft verweerder door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen de hiervoor bedoelde inventarisatie doen uitvoeren. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat met de invoering van het classificatiesysteem in 1996 is beoogd om de in de "Methode ter beoordeling van de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van ziekenhuisvoorzieningen" genoemde perioden waarbinnen geen renovatie mag plaatsvinden te doen aanvangen in 1996.
Ingevolge artikel 3:49 van de Awb kan, ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan, worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
Wil een bestuursorgaan, overeenkomstig dit wetsartikel, voor de motivering van een besluit naar een advies verwijzen, dan zal het bestuursorgaan zich er van moeten vergewissen dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en moeten beoordelen of het advies inhoudelijk concludent is.
De rechtbank deelt, gelet op de uit de gedingstukken blijkende wijze van totstandkoming van het advies, verweerders opvatting dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, welke visie overigens niet door eisers is bestreden.
De VWS-commissie bezwaarschriften Awb heeft zich, voorzover hier relevant, op het standpunt gesteld dat, gelet op de constatering van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen dat er op diverse afdelingen tekortkomingen van substantiële aard waren, zonder nadere motivering volstrekt onduidelijk is hoe het College ten aanzien van de functionele kwaliteit tot de eindconclusie "gemiddeld goed" is gekomen. Verweerder heeft in verband hiermee, in navolging van de VWS-commissie, het bezwaar gegrond verklaard voorzover het de motivering van het primaire besluit betreft.
De rechtbank stelt vast dat verweerder, in aanvulling op de verwijzing naar het door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen uitgebrachte advies, in het bestreden besluit heeft overwogen dat niet zonder meer sprake is van het oordeel goed, omdat er een aantal knelpunten en tekortkomingen is geconstateerd. Deze hebben met name betrekking op de hemodialyse en de CSA. Ook op andere afdelingen doen zich volgens verweerder knelpunten voor, maar tevens wordt geconstateerd dat deze op onderdelen ruim tot zeer ruim zijn bemeten. Deze zaken tezamen genomen, is volgens verweerder geoordeeld dat er sprake is van een situatie die als "gemiddeld goed" omschreven kan worden.
De rechtbank begrijpt deze nadere motivering aldus dat uit het advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen kan worden afgeleid, dat de ondermaat in de behuizing van diverse functionele onderdelen wordt gecompenseerd door een overmaat aan ruimte voor andere onderdelen. Het woord "gemiddeld" in de terminologie "gemiddeld goed" duidt op deze weging. Het begrip "gemiddeld goed" betekent dan ook niet anders dan dat de functionele kwaliteit per saldo "goed" wordt bevonden. Deze weging is, zo kan worden afgeleid uit de toelichting bij de wijziging van het Besluit bouwmaatstaven Wzv in 1997, in overeenstemming met de systematiek van de gebouwclassificatie. In die toelichting valt hierover het volgende te lezen:
"In het algemeen geldt het uitgangspunt dat een overschrijding van de in de maatstaven aangegeven vloeroppervlakten op een of meer onderdelen elders in het bouwplan voor de onderscheiden afdeling of van de ziekenhuisvoorziening als geheel wordt gecompenseerd."
Gelet op de omstandigheid dat de bouwmaatstaven ook zien op bestaande situaties, vermag de rechtbank niet in te zien dat de mogelijkheid tot compensatie alleen zou gelden voor nieuwbouw.
De rechtbank is, alles bijeengenomen, van oordeel dat, waar eiseres de uitgangspunten met betrekking tot de oppervlakte van de verschillende onderdelen van haar instelling in het advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen niet heeft bestreden, verweerder met de gegeven nadere motivering van de kwalificatie "gemiddeld goed" voor de functionele kwaliteit kon volstaan.
Eiseres heeft, ter onderbouwing van haar standpunt dat de bouwkundige kwaliteit van het gebouw niet meer dan "redelijk" is, gesteld dat het in verband met de aangescherpte CFK-wetgeving noodzakelijk zal zijn om de koelmachines te vervangen. Door nieuwe eisen van de gebruiksvergunning wordt bovendien de vervanging van het brandmeldsysteem noodzakelijk. Het betreft hier volgens eiseres zeer kostbare vervangingen die bij de renovatie mee zouden moeten worden genomen.
Het college bouw ziekenhuisvoorzieningen heeft in zijn advies de bouwkundige staat als volgt beschreven:
"De hoofddraagconstructie van het gebouw bestaat uit een betonskelet en vertoont geen tekortkomingen. De gevels zijn uitgevoerd in metselwerk van kalkzandsteen breuksteen. Het gebouw is volledig geïsoleerd. Het inbouwpakket vertoont geen tekortkomingen. De bestaande werktuigbouwkundige en elektrotechnische voorzieningen vertonen evenmin tekortkomingen. De warmtewielen in het luchtbehandelingssysteem zijn vervangen."
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerder, zich baserende op dit advies, de bouwkundige staat van het gebouw niet mocht kwalificeren als "goed". Uit het advies kan worden afgeleid dat rekening is gehouden met de staat van de technische installaties na veranderingen die sedert de realisering van het gebouw daaraan zijn aangebracht. De rechtbank vermag niet in te zien dat verweerder deze omstandigheid niet bij de kwalificatie van de bouwkundige kwaliteit had mogen betrekken. De omstandigheid dat er aan technische installaties eisen worden gesteld die niet voortvloeien uit de gezondheidszorg, waardoor installaties mogelijk sneller dan voorzien moeten worden afgeschreven, maakt dit niet anders. Deze eisen zullen immers, ongeacht de leeftijd van die installaties, ook gelden voor instellingen met een gebouw dat later is opgericht dan het gebouw van eiseres.
Verder valt niet in te zien dat de omstandigheid dat de levensduur van technische installaties twintig jaar bedraagt - waarmee in de CTG-beleidsregel afschrijvingen rekening is gehouden door de jaarlijkse afschrijving op 5% te stellen - van invloed kan zijn op de gebouwclassificatie, in aanmerking genomen dat die classificatie tot stand komt op basis van de gebouwkwaliteit op 1 januari 1996. Niet uitgesloten is dat de daadwerkelijke levensduur van een technische installatie langer is dan de economische levensduur van twintig jaar.
De omstandigheid dat er instellingen zijn, zoals die van eiseres, die eerst na ongeveer vijfentwintig jaar na ingebruikname de volledige trekkingsrechten zullen hebben opgebouwd, terwijl instellingen die in 1996 in gebruik zijn genomen die volledige opbouw reeds na twintig jaar hebben, maakt niet dat de indeling van die instellingen in klasse 1 strijdig is met het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4 van de Awb.
De rechtbank betrekt hierbij dat de Werkcommissie Ziekenhuizen van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen er bij verweerder voor heeft gepleit om, bij tussentijdse vergunningsaanvragen van instellingen, die verband houden met deze termijn, enige coulance te betrachten. Verweerder heeft hierop gesteld dat hij bij een beslissing omtrent een vergunningsaanvraag altijd met de functionele en bouwkundige kwaliteit van het ziekenhuis op dat moment rekening zal houden.
De rechtbank is van oordeel dat aldus in voldoende mate is gewaarborgd dat de veroudering van de technische installaties er niet toe zal leiden dat niet langer aan de bouwmaatstaven wordt voldaan. De enkele omstandigheid dat in dat geval een vergunning nodig is en de financiering niet op voorhand is gewaarborgd, maakt de classificatie als zodanig niet onevenredig.
De rechtbank is, gelet op het vorenoverwogene, van oordeel dat verweerder zowel de bouwkundige als de functionele kwaliteit in redelijkheid als goed heeft gekwalificeerd en deze kwalificatie in op afdoende wijze heeft gemotiveerd.
Hieruit vloeit voort dat verweerder eiseres' instelling terecht heeft ingedeeld in klasse 1, zoals beschreven in de "Methode ter beoordeling van de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van ziekenhuisvoorzieningen".
De rechtbank is van oordeel dat van een schending van het gelijkheidsbeginsel, door indeling van eiseres' bestaande gebouw in klasse 1 waarin ook nieuwe gebouwen zullen zijn ingedeeld, geen sprake is. De rechtbank overweegt in dat verband dat de kwalificering van de gebouwkwaliteit als "goed", gelet op de gehanteerde classificatiemethode, automatisch dient te leiden tot een indeling in klasse 1. Juist afwijking van deze methodiek ten faveure van eiseres zou tot schending van de door eiseres genoemde beginselen kunnen leiden.
Het beroep is, gelet op het vorenoverwogene, ongegrond.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
Mitsdien wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. H.J. van der Meiden als griffier op 17 januari 2005.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden:
6
8
AWB 04/915