Uitspraak
RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
VONNIS
Zaaknummer : 103896 / HA ZA 03-2489
Datum uitspraak : 8 december 2004
Vonnis van de rechtbank 's-Hertogenbosch, enkelvoudige kamer voor de behandeling van burgerlijke zaken, in de zaak van:
[eiseres],
gevestigd te [woonplaats],
eiseres,
procureur mr. E. Beele,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE GEMEENTE EINDHOVEN,
gevestigd te Eindhoven,
gedaagde,
procureur mr. J.A.T.M. van Zinnicq Bergmann.
Partijen zullen hierna "[eiseres]" en "de gemeente" worden genoemd.
1. De procedure
Het verloop van het geding blijkt onder meer uit de volgende stukken:
- de dagvaarding;
- de akte overlegging producties van de zijde van [eiseres];
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek;
- de conclusie van dupliek.
Partijen hebben hun standpunt ter zitting doen bepleiten. Bij die gelegenheid zijn de volgende stukken in het geding gebracht:
- de pleitnotities van [eiseres];
- de pleitnotities van de gemeente;
Partijen hebben vonnis gevraagd.
2. De vaststaande feiten
2.1. Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend, althans niet of onvoldoende weersproken, alsmede op grond van de door partijen overgelegde stukken, voor zover de inhoud daarvan niet is betwist, staat tussen partijen het volgende vast.
2.2. Bij besluit van 13 maart 2002, verzonden 3 april 2002, heeft het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente aan [eiseres] bouwvergunning verleend voor het oprichten van 68 woningen en 3 bedrijfsruimten. Tegen dit besluit is bij brief van 10 mei 2002 bezwaar gemaakt door twee bedrijven. Op 24 juni 2002 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
De bezwaarmakers hebben bij beroepschrift van 4 december 2002 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft (onder meer) als volgt overwogen: "De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat in onderhavig geval de in artikel 7:10 van de Awb genoemde termijn van zes weken of - indien een commissie is ingesteld als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb- tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift, waarbinnen een bestuursorgaan dient te beslissen op een ingediend bezwaarschrift inmiddels ruimschoots is verstreken. Niet gebleken is dat verweerder de beslissing op bezwaar heeft verdaagd. Voorts is de voorzieningenrechter gebleken dat naar aanleiding van het door verzoekers ingediende bezwaar op 24 juni 2002 een hoorzitting heeft plaatsgevonden.
Onder de hiervoor geschetste omstandigheden, waarin de wettelijke beslistermijn voor het nemen van het besluit op bezwaar reeds lang is verstreken en de besluitvorming omtrent het bezwaar zich in een eindfase bevindt, acht de voorzieningenrechter het meer aangewezen dat verweerder eerst zijn besluitvorming afrondt door het nemen van het besluit op bezwaar dan dat de voorzieningenrechter naar aanleiding van een verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar een voorlopig rechtmatigheidsoordeel geeft over het primaire besluit." Waarna het besluit waarbij bouwvergunning is verleend is geschorst tot en met 6 weken na het nemen van het besluit op het bezwaarschrift.
Op 19 december 2002 heeft [eiseres] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft daarop de gemeente opgedragen om binnen drie weken na verzending van de uitspraak (23 december 2002) een beslissing te nemen op het bezwaar van 10 mei 2002.
Bij besluit van 13 januari 2003 heeft de gemeente het bezwaar ongegrond verklaard. Een hernieuwd schorsingsverzoek is afgewezen en het beroep tegen de beslissing op bezwaar is ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 februari 2004 heeft de Raad van State geoordeeld dat het hoger beroep ongegrond is.
3. Het geschil
3.1. [eiseres] vordert - kort gezegd - de gemeente te veroordelen tot betaling van schadevergoeding van de somma van
€ 392.167,64 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding, onder veroordeling van de gemeente in de kosten van deze procedure.
3.2. [eiseres] legt naast de genoemde vaststaande feiten (voor zover door haar aangedragen) aan deze vorderingen het volgende ten grondslag.
Gedurende de periode waarin de bouwvergunning geschorst is geweest heeft [eiseres] schade geleden door het in strijd met de wet niet tijdig beslissen door B&W op de tegen de verleende vergunning ingebrachte bezwaarschriften. De schade bestaat uit rentederving als gevolg van het later ontvangen van de grond- en bouwtermijnen en uit de doorlopende bouwplaatskosten, respectievelijk leegloop van gereserveerd personeel.
3.2. De gemeente voert gemotiveerd verweer.
3.4. Hetgeen partijen over en weer verder nog opmerken zal, voor zover nodig bij de beoordeling worden weergegeven.
4. De beoordeling
4.1. De gemeente stelt zich primair op het standpunt dat zij jegens [eiseres] niet onrechtmatig heeft gehandeld.
4.1.1. Anders dan de gemeente kennelijk veronderstelt, wordt door [eiseres] niet de rechtmatigheid van de verleende bouwvergunning aan de orde gesteld, maar baseert [eiseres] haar vordering op het feitelijk handelen van de gemeente, bestaande uit het (veel) te laat nemen van een beslissing op bezwaar. Daarbij is in het kader van de vraag naar de rechtmatigheid niet van belang dat de bouwvergunning (naar inmiddels is gebleken) in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijk voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De toetsing van de bouwvergunning heeft immers geen betrekking gehad op de wijze waarop is beslist op bezwaar, terwijl de procedure over de rechtmatigheid van de bouwvergunning bovendien niet door [eiseres] is gevoerd. Overigens heeft de bestuursrechter, zoals hiervoor onder rechtsoverweging 2.2. reeds is weergegeven, vastgesteld dat "de in artikel 7:10 van de Awb genoemde termijn (...) waarbinnen een bestuursorgaan dient te beslissen op een ingediend bezwaarschrift inmiddels ruimschoots is verstreken.". Als gesteld zou kunnen of moeten worden dat de termijn waarbinnen wordt beslist op bezwaar tegen een bouwvergunning deel uit maakt van de wijze van tot stand komen van die bouwvergunning, dan heeft de bestuursrechter met de voorgaande overweging vastgesteld dat deze wijze in het onderhavige geval niet in overeenstemming is met de wet.
4.2. Naar de mening van de gemeente strekt de norm van artikel 7:10 Awb (Algemene Wet bestuursrecht) niet tot bescherming tegen vertragingsschade zoals [eiseres] stelt die te hebben geleden. Er is volgens de gemeente sprake van een instructienorm en niet van een waarborgnorm.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
Het rechtsbeginsel van besluitvorming binnen een redelijke termijn (een eis die is neergelegd in artikel 6 EVRM) is nader uitgewerkt in artikel 7:10 Awb.
De in artikel 7:10 Awb vastgelegde termijn dient, naar het oordeel van de rechtbank, ter bescherming van het belang van alle betrokkenen om binnen een redelijke termijn duidelijkheid te krijgen. De rechtbank stelt vast dat de gemeente geen gebruik heeft gemaakt van de in het derde lid van artikel 7:10 Awb opgenomen mogelijkheid om de beslissing voor ten hoogste vier weken te verdagen, noch van de mogelijkheid om in overleg met partijen verder uitstel te bewerkstelligen. Bij gelegenheid van pleidooi is door de aanwezige medewerkster van de gemeente uiteengezet dat de hoorzitting is gehouden door een ambtenaar van de gemeente. Gebruikelijk is dat deze ambtenaar een advies concipieert in de vorm van een concept beslissing op bezwaar. Niet is gesteld of gebleken dat er sprake was van een ingewikkelde kwestie of van een zaak die anderszins meer tijd vergde. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente, door de termijn van zes weken waarbinnen op bezwaar diende te worden beslist (onder de hiervoor geschetste niet bijzondere omstandigheden) met meer dan 29 weken te overschrijden, onrechtmatig gehandeld jegens [eiseres]. De gemeente heeft gehandeld in strijd met het rechtsbeginsel dat binnen een redelijke termijn dient te worden beslist.
4.3. Subsidiair betwist de gemeente het causaal verband tussen haar handelen en de door [eiseres] gestelde schade.
Anders dan de gemeente acht de rechtbank de gestelde schade niet het gevolg van de door [eiseres] gemaakte keuze te gaan bouwen zonder de beschikking te hebben over een onherroepelijke bouwvergunning. Het is weliswaar zo dat als [eiseres] niet zou zijn gaan bouwen er geen noodzaak zou zijn geweest voor het schorsen van de vergunning, maar de schade is veroorzaakt doordat [eiseres] tijdelijk niet verder kon bouwen.
Uit de door de gemeente aangehaalde jurisprudentie blijkt dat de keuze om te gaan bouwen het risico in zich heeft dat de bouwvergunning wordt vernietigd en dat alle daaruit voortvloeiende schade in beginsel voor rekening dient te blijven van de vergunninghouder. Daarvan is hier geen sprake, immers de bouwvergunning is in stand gebleven.
Het enkele instellen van bezwaar schorst niet de bouwvergunning, zodat [eiseres] gerechtigd was om te gaan bouwen. Zoals [eiseres] stelt heeft de voorzieningenrechter geschorst omdat zij het meer aangewezen achtte dat de gemeente eerst haar besluitvorming af zou ronden door het nemen van een besluit op bezwaar dan dat de voorzieningenrechter een voorlopig rechtmatigheidsoordeel zou geven. Een en ander gelet op de omstandigheid dat de wettelijke beslistermijn reeds lang was verstreken. Niet is gesteld of gebleken dat, indien de gemeente tijdig zou hebben beslist op bezwaar, de bouwvergunning zou zijn geschorst.
De rechtbank merkt nog op dat het beginnen met bouwen voordat de bouwvergunning onherroepelijk is niet onrechtmatig is, terwijl hiervoor is vastgesteld dat het door de gemeente zo laat beslissen op bezwaar onrechtmatig is.
4.4. Meer subsidiair heeft [eiseres] volgens de gemeente de schade volledig aan zichzelf te wijten.
4.4.1. Anders dan de gemeente meent komt weliswaar het risico dat een bouwvergunning uiteindelijk wordt vernietigd voor rekening van degene die begint met bouwen voordat die vergunning onherroepelijk wordt, maar niet het risico van onrechtmatig handelen van de vergunninggever (de gemeente) gedurende de bezwaarprocedure.
4.4.2. Zodra [eiseres] werd geconfronteerd met de schorsing van de bouwvergunning heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om de gemeente te gelasten binnen 14 dagen te beslissen op bezwaar. Eerst vanaf het moment van schorsing van de bouwvergunning heeft [eiseres] schade geleden. Voor die tijd bouwde zij immers op basis van een geldige bouwvergunning. Niet valt in te zien dat [eiseres] redelijkerwijs voorafgaand aan het moment waarop haar schade intrad reeds maatregelen had moeten nemen ter voorkoming van die schade. [eiseres] had dan op de eerste plaats al redelijkerwijs moeten kunnen voorzien dat de gemeente meer dan 26 weken nodig zou hebben voor het nemen van een beslissing op bezwaar en dat de voorzieningenrechter, zonder materiele toetsing van het besluit, op grond van deze trage besluitvorming de bouwvergunning zou schorsen.
Voorts valt niet in te zien dat een verzoek van [eiseres] tot opheffing van de schorsing effectiever zou zijn geweest dan de ondernomen stappen. Er was immers geen sprake van gewijzigde omstandigheden op grond waarvan de rechtbank de schorsing zou opheffen.
Het lag veeleer voor de hand dat de gemeente naar aanleiding van de schorsing tot snelle besluitvorming zou komen teneinde de schade voor [eiseres] zoveel mogelijk te beperken. De gemeente heeft echter pas beslist op de laatste dag van de door de voorzieningenrechter geboden termijn.
4.5. De gemeente betwist de omvang van de door [eiseres] opgevoerde schade.
De rechtbank acht het nodig dienaangaande een deskundigenbericht in te winnen, waarbij de gemeente het voorschot zal dienen te betalen. Voordat daartoe wordt overgegaan, zal de rechtbank de zaak naar de rol verwijzen teneinde partijen in de gelegenheid te stellen zich uit te laten omtrent het aantal, het specialisme en de persoon van de te benoemen deskundige(n) en over de te stellen vragen. Het verdient aanbeveling dat partijen met name wat betreft de persoon van de deskundige(n) een gezamenlijk voorstel doen.
De rechtbank merkt op dat zij voorshands van oordeel is dat kan worden volstaan met de benoeming van één deskundige en dat de navolgende vragen dienen te worden voorgelegd:
1) welke schade heeft [eiseres] geleden doordat de onderhavige bouw heeft stilgelegen ten gevolge van de schorsing, gedurende de periode vanaf 11 december 2002 tot zes weken na 13 januari 2003 (de datum waarop de beslissing op bezwaar is genomen)?
2) wenst / wensen de deskundige(n) eigener beweging nog nadere opmerkingen te maken?
5. De beslissing
De rechtbank:
stelt partijen in de gelegenheid inlichtingen te verschaffen zoals hierboven bedoeld;
bepaalt dat de zaak daartoe weer op de rol zal komen van woensdag 5 januari 2005
te 10.00 uur;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. P.A.M. Penders-Janssen, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 8 december 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
- 5 -