Uitspraak
RECHTBANK ’S-HERTOGENBOSCH
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijk zaken
Zaaknummer: AWB 03/1384
Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser
gemachtigde mr. P.F. Adolf, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amsterdam,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel,
verweerder,
gemachtigden drs. M.W.C.C. van Rooij en G.J.G. de Vries.
I. PROCESVERLOOP
Bij brief van 10 januari 2002, verzonden 14 januari 2002, heeft verweerder eiser medegedeeld dat aan hem ten onrechte over de jaren 1998 tot en met 2000 een tegemoetkoming is uitbetaald in de premie van de ziektekostenverzekering, als bedoeld in de artikelen 12 en 14 van het Rechtspositiebesluit wethouders. Eiser wordt verzocht het totaalbedrag van € 4449,43 aan verweerder terug te betalen.
Hiertegen is namens eiser op 22 januari 2002 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 22 augustus 2002, verzonden 23 augustus 2002, heeft verweerder eiser meegedeeld dat een door de gemeente Boekel betaalde eenmalige vergoeding van twee maandsalarissen wordt beschouwd als vervanging van het salaris van eiser over augustus en september 2002. Tevens is eiser meegedeeld dat eisers ontslaguitkering ingevolge de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers (APPA) met ingang van 1 oktober 2002 feitelijk tot uitbetaling zou kunnen komen.
Bij brief van 29 augustus 2002, verzonden 30 augustus 2002, heeft verweerder eiser meegedeeld dat zal worden overgegaan tot verrekening met de eerstvolgende betaling van de ontslaguitkering, zodra verweerder van de gemeente Boekel mededeling heeft ontvangen dat de eenmalige vergoeding aan eiser is uitbetaald.
Bij brief van 26 september 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij de brief van 29 augustus 2002 kan beschouwen als een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing.
Bij brief van 10 oktober 2002 heeft verweerder tegen deze door verweerder als besluit aangemerkte brief bezwaar gemaakt.
Op 6 maart 2003 heeft de commissie voor bezwaar- en beroepschriften aan verweerder een schriftelijk advies uitgebracht.
Bij besluit van 9 april 2003, verzonden op 10 april 2003, heeft verweerder eisers bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiser op 14 mei 2003 beroep ingesteld.
Het geding is behandeld ter zitting van 27 oktober 2003, waar eiser is verschenen bij gemachtigde.
Tevens zijn de gemachtigden van verweerder verschenen.
II. OVERWEGINGEN
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerders besluit van 10 april 2003 in rechte kan standhouden.
Bij haar oordeelsvorming is de rechtbank uitgegaan van de navolgende feiten en omstandigheden.
Eiser is tot 1 april 1993 werkzaam geweest bij de provincie Noord-Brabant. Sinds die datum heeft hij een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen, laatstelijk ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsuitkering (WAO). Middels zijn functie bij de provincie en nadien zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering was eiser voor zijn ziektekosten verzekerd op grond van de Interprovinciale Ziektekostenregeling (IZR).
In 1998 is eiser wethouder geworden in de gemeente Son en Breugel. Verweerder heeft eiser sinds zijn benoeming tot wethouder een tegemoetkoming in de premie van de ziektekostenverzekering uitbetaald, ervan uitgaande dat eiser een particuliere ziektekostenverzekering had afgesloten. Bij brief van 10 januari 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de tegemoetkoming ten onrechte is uitbetaald, omdat eiser was verzekerd bij de IZR, een publiekrechtelijke ziektekostenverzekering. Tevens is eiser verzocht het ten onrechte betaalde bedrag ad netto € 4449,43 aan de gemeente over te maken. Bij brieven van 23 augustus 2002 en 29 augustus 2002 heeft verweerder eiser bericht over de wijze waarop het teruggevorderde bedrag wordt verrekend met betalingen uit anderen hoofde.
Per 1 februari 2002 heeft eiser zijn functie als wethouder neergelegd en is hij benoemd tot Sectordirecteur Grondzaken in de gemeente Boekel.
Bij brief van 28 februari 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij per 1 februari 2002 aanspraak maakt op een uitkering op grond van artikel 131 van de APPA. Tevens is hem meegedeeld dat deze uitkering niet betaalbaar wordt gesteld vanwege eisers bezoldiging bij de gemeente Boekel.
Ingaande 1 augustus 2002 is eiser ontslagen uit zijn functie bij de gemeente Boekel. Eiser heeft met het College van burgemeester en wethouders van deze gemeente een minnelijke regeling getroffen.
In punt 4 van de minnelijke regeling is bepaald dat eiser een onverplichte eenmalige vergoeding ontvangt van twee bruto maandsalarissen, onder de titel van aanvulling op enige door de eiser te ontvangen uitkering ingevolge de sociale zekerheidswetgeving of elders te verdienen salaris.
In punt 5 van de minnelijke regeling is afgesproken dat eiser zal afzien van enig beroep op een werkloosheidsuitkering die ten laste kan worden gebracht van de gemeente Boekel.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag, welke brieven van verweerder in het onderhavige geschil moeten worden aangemerkt als de primaire besluiten.
Blijkens het thans bestreden besluit heeft verweerder zijn brief van 29 augustus 2002 aangemerkt als het primaire besluit aangaande zowel de verrekening van de eenmalige vergoeding van de gemeente Boekel met de Appa-uitkering als de terugvordering van de tegemoetkoming in de premie voor de ziektekostenverzekering.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen.
Ten aanzien van de tegemoetkoming in de premie ziektekostenverzekering stelt de rechtbank vast dat verweerder in zijn brief van 10 januari 2002 eiser heeft meegedeeld dat hem over de jaren 1998, 1999 en 2002 ten onrechte de tegemoetkoming is uitbetaald. In diezelfde brief is ook de hoogte van het bedrag aan onverschuldigde betalingen vermeld. Tevens is eiser verzocht dit bedrag binnen 30 dagen terug te betalen.
Naar het oordeel van de rechtbank dient voormelde brief te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het betreft immers een handeling van verweerder die was gericht op een rechtsgevolg. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de brief geen terugvorderingsbesluit bevat, nu verweerder eiser in de brief slechts heeft verzocht om terug te betalen. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 juni 2000, gepubliceerd in AB 2001/5. Deze uitspraak betrof een vergelijkbaar verzoek tot terugbetaling van een onverschuldigd betaald bedrag. Dit verzoek is door de CRvB aangemerkt als een terugvorderingsbesluit, aangezien er sprake was van een concrete beslissing omtrent terugvordering, zonder enig voorbehoud geformuleerd en als zodanig gericht op rechtsgevolg, te weten het doen ontstaan van de verplichting tot terugbetaling van een bepaald bedrag,. Daaraan kan niet afdoen dat de brief geen bezwaarclausule bevatte.
In de lijn van deze jurisprudentie merkt de rechtbank dan ook de brief van 10 januari 2002 aan als een terugvorderingsbesluit. Hieruit volgt dat eisers brief van 22 januari 2002 moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift.
Verweerders brief van 29 augustus 2002 betreft naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend een beslissing over de wijze van terugbetaling, c.q. verrekening van het teruggevorderde bedrag en is als zodanig niet aan te merken als een terugvorderingsbesluit. Dat eiser bij brief van 10 oktober 2002 wederom een bezwaarschrift tegen de terugvordering heeft ingediend, is uitsluitend het gevolg van het feit dat eiser door verweerders brief van 26 september 2002 op het verkeerde been is gezet ten aanzien van het besluitkarakter van eerdere brieven van verweerder. De rechtbank ziet eisers brief van 10 oktober 2002 dan ook aan als een herhaalde mededeling dat bezwaar wordt gemaakt tegen het besluit van 10 januari 2002.
Ten aanzien van de verrekening van de vergoeding van de eenmalige vergoeding van de gemeente Boekel met de Appa-uitkering, heeft verweerder eveneens ten onrechte zijn brief van 29 augustus 2002 aangemerkt als primair besluit. Reeds bij brief van 22 augustus 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de eenmalige vergoeding wordt aangemerkt als salaris over augustus en september 2002 en dat dit impliceert dat de ontslaguitkering niet reeds per 1 augustus 20002 zal worden uitbetaald. Een dergelijke mededeling is een rechtshandeling, gelet op de (expliciet in de brief vermelde) rechtsgevolgen van de mededeling, en als zodanig een besluit in de zin van de Awb. Hieruit volgt dat eisers brief van 27 augustus 2002 dient te worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen voormeld besluit.
Verweerders brief van 29 augustus 2002 bevat slechts nadere mededelingen van verweerder over de wijze waarop de verrekening van de eenmalige vergoeding met de Appa-uitkering zal plaatsvinden.
Blijkens de door eiser bij brief van 25 oktober 2002 aangevoerde gronden betreft het bezwaar ook niet de nadere uitvoering van de verrekening, maar het feit dat verweerder überhaupt tot verrekening is overgegaan.
Ten aanzien van de terugvordering van de uitbetaalde tegemoetkoming in de premie van de ziektekostenverzekering overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank kan zich niet vinden in eisers standpunt dat voor hem niet kenbaar was dat hij niet particulier was verzekerd. Van eiser mag - mede gezien de functie die hij bij verweerder bekleedde - worden verwacht dat hij vertrouwd is met het begrip particuliere ziektekostenverzekering. Zeker ten tijde van zijn dienstverband bij de provincie Noord-Brabant kon eiser ervan op de hoogte zijn dat de IZR-verzekering een publiekrechtelijke en geen particuliere verzekering was. Diezelfde IZR-verzekering bleef eiser na zijn dienstverband bij de provincie Noord-Brabnt behouden op basis van zijn WAO-uitkering.
Eiser kon naar het oordeel van de rechtbank dan ook redelijkerwijs weten dat hij ten onrechte een tegemoetkoming in de premie ziektekostenverzekering ontving van verweerder.
De aan eiser bij zijn aantreden als wethouder door verweerder verstrekte schriftelijke informatie (gedingstuk 19) maakt dit niet anders. Eiser kon er op grond van die informatie niet zonder meer van uitgaan dat hij, nu hij geen gebruik wenste te maken van de IZA-verzekering, particulier verzekerd zou zijn. Van eiser mag worden verwacht los van de door verweerder verstrekte informatie zelf te kunnen bepalen of de IZR al dan niet een particuliere verzekering is.
Ten aanzien van eisers grief dat de terugvordering zich dient te beperken tot het tijdvak gelegen twee jaar vóór het terugvorderingsbesluit overweegt de rechtbank als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB kan een bestuursorgaan hetgeen aan een ambtenaar onverschuldigd is betaald in beginsel twee jaren na de dag van uitbetaling terugvorderen of verrekenen, indien de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving, welke termijn tot vijf jaren kan worden verlengd indien de ambtenaar van de gemaakte fout niet alleen kennis droeg of redelijkerwijs had kunnen dragen, maar die fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan. Bij ‘toedoen’ hoeft er geen sprake te zijn van kwade trouw of opzet. Voldoende is dat er onjuiste inlichtingen zijn verstrekt c.q. dat er sprake is van ‘toedoen’ in die zin dat hem dat toegerekend kan worden (zie CRvB 26 april 1990, TAR 1990/138, CRvB 30 december 1994, TAR 1995/67 en CRvB 12 april 2001, TAR 2001/91).
Naar het oordeel van de rechtbank is de onderhavige onverschuldigde betaling ontstaan door toedoen van eiser.
Met name het feit dat eisers IZR-verzekering zijn grondslag vond in eisers aanstelling bij de provincie Noord-Brabant en vervolgens in zijn WAO-uitkering, had bij hem op z’n minst de vraag moeten oproepen of hij wel particulier verzekerd was. Voor zover er bij hem al onduidelijkheid of twijfel bestond over het publiekrechtelijke karakter van de IZR-verzekering, had het op zijn weg gelegen verweerder te informeren over zijn WAO-uitkering en hem de vraag voor te leggen of hij via de IZR particulier of publiekrechtelijk was verzekerd. Door dit na te laten heeft hij het risico genomen dat verweerder er ten onrechte vanuit zou gaan dat eiser particulier was verzekerd. Onder deze omstandigheden is de ontstane fout naar het oordeel van de rechtbank door toedoen van eiser ontstaan.
De rechtbank onderschrijft dan ook niet het standpunt van eiser dat verweerder zich onvoldoende van zijn onderzoeksplicht heeft gekweten.
Het lag niet op de weg van verweerder om op eigen initiatief na te gaan of eiser particulier was verzekerd, temeer nu eiser verweerder niet zelf had meegedeeld dat hij een WAO-uitkering genoot en bij de IZR was verzekerd.
Gelet op de voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de onverschuldigd in de jaren 1998, 1999 en 2000 betaalde tegemoetkomingen in de premie van de ziektekostenverzekering terug te vorderen.
Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding het bestreden besluit op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking te doen komen. Hieruit volgt dat het beroep in zoverre voor ongegrond moet worden gehouden.
Ten aanzien van de verrekening van de eenmalige vergoeding van de gemeente Boekel met de Appa-uitkering overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolgde het bepaalde in artikel 134, eerste lid, van de Appa worden de inkomsten die de belanghebbende geniet met de uitkering verrekend over de maand waarop deze inkomsten betrekking hebben of geacht kunnen worden betrekking te hebben.
Ingevolge artikel 134, tweede lid, onder b, van de Appa worden onder inkomsten verstaan het gezamenlijke bedrag dat de belanghebbende wegens het verrichten van activiteiten, ter hand genomen met ingang van of na de dag dat hij is afgetreden als wethouder, geniet als zuivere inkomsten uit of in verband met arbeid.
Wat partijen verdeeld houdt is de vraag, of de eenmalige vergoeding van de gemeente Boekel kan worden aangemerkt als zuivere inkomsten uit of in verband met arbeid.
De rechtbank is van oordeel dat eisers vergoeding niet als zodanig kan worden aangemerkt.
Nu de Appa zelf geen duidelijkheid verschaft over de uitleg van het begrip ‘zuivere inkomsten uit of in verband met arbeid’ dient verweerder naar het oordeel van de rechtbank dit begrip analoog aan vergelijkbare wetgeving in de sociale zekerheid uit te leggen.
Daartoe wijst de rechtbank op het begrip ‘inkomen uit of in verband met arbeid’ in de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene nabestaandenwet (Anw).
Ingevolge artikel 5a, tweede lid, onder b, van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw wordt een eenmalige uitkering die na beëindiging van de dienstbetrekking aan een werknemer in verband met die beëindiging wordt betaald, niet beschouwd als inkomen uit arbeid.
In artikel 7, tweede lid, onder b, van het Inkomensbesluit AOW 1996 wordt een dergelijke uitkering evenmin beschouwd als inkomen in verband met arbeid.
Gelet op deze bepalingen leidt een analoge uitleg van het begrip ‘zuivere inkomsten uit of in verband met arbeid’ tot de conclusie dat de onderhavige vergoeding van de gemeente Boekel niet als zodanig kan worden aangemerkt. Verrekening van deze vergoeding kan dan ook niet zijn grondslag vinden in artikel 134, eerste lid, van de Appa. Op grond daarvan dient dit onderdeel van het bestreden besluit te worden vernietigd. Eisers beroep dient derhalve in zoverre voor gegrond te worden gehouden.
De rechtbank zal verweerder gelasten een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten.
Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te weten:
• 1 punt voor het indienden van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de gemeente Son en Breugel aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond voor zover het betrekking heeft op de Appa-uitkering;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de Appa-uitkering;
- gelast verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00, te vergoeden door de gemeente Son en Breugel.
Aldus gedaan door mr. P.J.H. van Dellen als rechter en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van J. de Best als griffier op 8 december 2003.
Belanghebbende kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden: