Uitspraak
RECHTBANK ’S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
AWB 02/799 ANW
Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
De Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder,
gemachtigde J.A.J. Groenendaal.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 30 november 2001 heeft verweerder aan eiser laten weten dat zijn uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw) alsnog met ingang van 31 maart 2000 wordt ingetrokken, omdat eiser met ingang van die datum een gezamenlijke huishouding is gaan voeren. Bij een brief van dezelfde datum heeft verweerder eiser bovendien bericht dat hij een bedrag van f 13.589,25 teveel aan Anw-uitkering heeft ontvangen. In deze brief deelt verweerder eiser tevens mede dat zij van plan is dit bedrag van hem terug te vorderen en aan hem wegens schending van de inlichtingenplicht een boete op te leggen van f 1.375,--.
Op 10 december 2001 heeft eiser bij verweerder een bezwaarschrift ingediend, dat is gericht tegen het besluit tot intrekking van zijn uitkering en dat ook bezwaren bevat tegen de mededeling van verweerder omtrent de terugvordering en de boeteoplegging. Bij besluit van 28 februari 2002, verzonden 7 maart 2002, heeft verweerder eisers bezwaren ongegrond verklaard voor zover ze waren gericht tegen de beslissing tot intrekking van de uitkering van eiser. De bezwaren tegen verweerders mededeling omtrent de terugvordering in de brief van 30 november 2001 en het opleggen van een boete zijn niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen dit laatstgenoemde besluit op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 7 april 2003, waar eiser is verschenen in persoon. Verweerder heeft zich, daartoe ambtshalve opgeroepen, ter zitting doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN
In dit geding zijn twee vragen aan de orde.
Allereerst dient de vraag beantwoord te worden of verweerder bij het bestreden besluit terecht haar beslissing eisers Anw-uitkering in te trekken, heeft gehandhaafd. Ten tweede ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of het door eiser ingediende bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk is verklaard, voor zover het is gericht tegen verweerders mededelingen in de brief van 30 november 2001 omtrent de terugvordering en boete-oplegging.
1. De intrekking van eisers uitkering
Aan dit deel van het bestreden besluit ligt verweerders opvatting ten grondslag dat eisers uitkering ingevolge de Anw alsnog met ingang van 31 maart 2000 diende te worden ingetrokken, omdat eiser per die datum een gezamenlijke huishouding is gaan voeren met mevrouw […] (hierna: mevrouw H.).
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 16, eerste lid aanhef en onder b, van de Anw eindigt het recht op nabestaandenuitkering, indien de nabestaande in het huwelijk treedt dan wel een gezamenlijke huishouding gaat voeren anders dan ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende. Op grond van artikel 3, derde lid van de Anw is sprake van een gezamenlijke huishouding in de zin van deze wet indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) wordt de vraag of sprake is van een gezamenlijke huishouding beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De aard van de tussen de betrokken personen bestaande relatie en hun subjectieve gevoelens over die relatie dienen bij de beoordeling buiten beschouwing te blijven. Ook het motief van het duurzaam voeren van een gezamenlijke huishouding is niet van belang (zie de uitspraak van de CRvB van 18 augustus 1998, gepubliceerd in RSV 1998/290).
Van een gezamenlijke huishouding is sprake als is voldaan aan twee criteria: een hoofdverblijf in dezelfde woning en wederzijdse verzorging.
Niet is betwist dat eiser en mevrouw H. sinds maart 2000 hun feitelijk hoofdverblijf hebben in dezelfde woning.
Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB kan de wederzijdse verzorging blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling die evenwel verder dient te gaan dan het uitsluitend delen van woonlasten en de hiermee samenhangende vaste lasten. Indien van een zodanige financiële verstrengeling niet of slechts in zeer geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in elkaars verzorging voorzien (zie CRvB 14 juli 1998, RSV 1998/277).
In het onderhavige geval is geen sprake van financiële verstrengeling. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd.
Er is echter naar het oordeel van de rechtbank wel sprake van andere feiten en omstandigheden, op grond waarvan voldoende aannemelijk is dat betrokkenen in elkaars verzorging voorzien.
De rechtbank doelt hierbij op de volgende feiten en omstandigheden, zoals deze zijn gebleken uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
Eiser betaalt de woonlasten, de gezamenlijke boodschappen en de overige kosten van de huishouding. Mevrouw H. draagt niet bij in deze kosten. Als tegenprestatie voor de gratis kost en inwoning verzorgt zij de maaltijden en doet al het huishoudelijk werk. Mevrouw H. past ook op de kleinkinderen van eiser. Verder is afgesproken dat mevrouw H. eiser zal verzorgen tijdens ziekte, voor zover haar werk in loondienst dat toelaat.
Gelet op deze feiten en omstandigheden is de rechtbank met verweerder van oordeel dat is voldaan aan het criterium van wederzijdse verzorging.
Dat eiser blijkens de gedingstukken mevrouw H. beschouwde als een bij hem ingetrokken huishoudster, maakt nog niet dat er gesproken kan worden van een commerciële relatie tussen betrokkenen.
Volgens de beleidsregels van verweerder is van een commerciële relatie sprake als voor de te leveren prestaties een prijs is bedongen en betaald. Voorts dient de commerciële relatie te worden aangetoond aan de hand van een schriftelijke overeenkomst, waarin de prestaties over en weer zijn omschreven, en aan de hand van betalingsbewijzen.
Naar het oordeel van de rechtbank valt een dergelijk beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidstoepassing (zie CRvB 7 december 1999, RSV 2000/29).
Niet is betwist dat eiser niet kan voldoen aan bovengenoemde voorwaarden. Ook zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan verweerder had moeten afwijken van voormeld beleid. Daarmee is komen vast te staan dat er tussen eiser en mevrouw H. ten tijde in geding geen sprake was van een commerciële relatie.
Op grond van voorgaande overwegingen komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat er ten tijde in geding sprake is van een gezamenlijke huishouding in de zin van artikel 3 van de Anw.
Eiser heeft gesteld dat hij het feit dat mevrouw H. bij hem in huis kwam wonen, niet spontaan aan verweerder heeft gemeld, omdat hij meende dat alleen wijzigingen in zijn gezinssituatie aan verweerder moesten worden doorgegeven. De rechtbank is niettemin van oordeel dat het eiser redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat het feit dat mevrouw H. ging wonen op hetzelfde adres als eiser, gevolgen kon hebben voor zijn recht op uitkering. Indien eiser hieromtrent twijfels had, had hijzelf tevoren bij verweerder kunnen informeren. Van enig handelen van verweerder in strijd met de rechtszekerheid is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank merkt in dit verband ook nog op dat eiser in een op 18 januari 2001 ondertekend inkomensopgaveformulier op de vraag van verweerder, of op het adres waar hij woonde nog iemand anders woonachtig was, heeft geantwoord dat dit niet het geval was, terwijl mevrouw H. toen al bijna een jaar bij hem in huis woonde. Reeds uit het feit dat verweerder deze vraag stelde aan eiser, kon eiser duidelijk zijn dat hij had moeten melden aan verweerder dat mevrouw H. op hetzelfde adres was gaan wonen als eiser.
De rechtbank concludeert dat eisers beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit tot intrekking van zijn uitkering, niet kan slagen. Eisers beroep zal in zoverre ongegrond worden verklaard.
2. Beslissing tot niet-ontvankelijkverklaring van eiser in zijn bezwaren tegen verweerders voornemen over te gaan tot terugvordering van hetgeen teveel werd betaald en tot het opleggen van een boete
Aan dit deel van het bestreden besluit ligt verweerders opvatting ten grondslag dat de betreffende mededelingen in de, tegelijk met het intrekkingsbesluit aan eiser toegezonden, brief van 30 november 2001, niet kunnen worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Eiser heeft overigens geen bezwaarschrift ingediend tegen de brief van verweerder van 8 maart 2002 met als onderwerp ”terugvordering en invordering” en waarin ook nader is ingegaan op het boetebesluit.
Verweerder heeft als gedragslijn dat, nog voor de afgifte van een herzieningsbesluit, wordt vastgesteld of er onverschuldigd uitkering is betaald en zo ja, hoeveel. Aan de betrokkene wordt vervolgens een mededeling toegezonden over de terugvordering, zoals is gedaan in de brief aan eiser van 30 november 2001. Na afloop van de in de brief genoemde termijn, of na ontvangst van een reactie op het betalingsvoorstel van verweerder, wordt vervolgens een gecombineerde mededeling over de terug- en invordering aan de betrokkene bekendgemaakt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de brief van 30 november 2001 geen besluit is opgenomen en is van mening dat eerst tegen het gecombineerde terug- en invorderingsbesluit en de daarbij tevens gegeven beslissing over de boete bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld, een en ander in overeenstemming met het bepaalde in de artikelen 24, vijfde lid, en 24a van de AOW.
De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
Artikel 1:3 van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan de belanghebbende bij een dergelijk besluit tegen dat besluit beroep instellen bij de rechtbank. Voordat beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld, dient op grond van artikel 7:1 van de Awb de belanghebbende bezwaar te maken bij het bestuursorgaan.
De brief van 30 november 2001 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
In de bijgevoegde brief kunt u lezen dat uw recht op Anw-uitkering is gewijzigd. Hierdoor heeft u f 13.589,25 te veel Anw-uitkering ontvangen. Wij zijn van plan het te veel ontvangen bedrag van u terug te vorderen.
BOETEKENNISGEVING
Wij hebben op 26 november 2001 geconstateerd dat u met ingang van 1 maart 2000 een gezamenlijke huishouding voert met uw partner. U hebt deze wijziging niet binnen vier weken aan ons doorgegeven. Daarom zijn wij van plan u een boete op te leggen van f 1.375,00.
In deze brief informeren wij u nader over deze boete. Daarnaast doen wij een voorstel over hoe wij het te veel betaalde bedrag en de boete willen ontvangen. U krijgt eerst de gelegenheid om te reageren op het plan om u een boete op te leggen en op het betalingsvoorstel. Daarna ontvangt u een beslissing over de boete en de terugvordering. Bovendien nemen wij een beslissing over de wijze van betaling van het te veel betaalde en de boete.
(….)
HOE U KUNT BETALEN
Onze vordering bestaat uit f 13.589,25 te veel ontvangen Anw-uitkering plus de boete. In totaal moet u f 14.964,25 (€ 6790,48) aan ons betalen.
Wij verzoeken u om contact op te nemen omtrent het treffen van een terugbetalingsregeling.
(….)
Als wij uw reactie niet binnen 6 weken na dagtekening van deze brief hebben ontvangen, nemen wij aan dat u akkoord gaat met ons voorstel. U ontvangt dan een beschikking over de definitieve boete en over de wijze van betalen. Tegen die beschikking kunt u een bezwaarschrift indienen.
Tegen deze aankondiging van de boete en dit betalingsvoorstel is het indienen van een bezwaarschrift niet mogelijk."
De rechtbank stelt vast dat verweerder, nog voor de afgifte van een intrekkingsbesluit, tevens vaststelt hoeveel er onverschuldigd is betaald. Verweerder stelt voorts vast dat een boete zal worden opgelegd. Ook de hoogte van de boete wordt al door verweerder bepaald. Aan de betrokkene wordt vervolgens, tegelijk met de bekendmaking van het besluit tot intrekking van de uitkering op grond van de Anw, tevens mededeling gedaan van het voornemen tot terugvordering en van het voornemen van verweerder aan hem een boete op te leggen, zoals is gedaan in de brief aan eiser van 30 november 2001. Na afloop van de in de brief genoemde termijn, of na ontvangst van een reactie op het betalingsvoorstel van verweerder wordt vervolgens een gecombineerd besluit tot terug- en invordering alsmede een boetebesluit en een besluit met betrekking tot de wijze van betalen van de boete aan de betrokkene bekend gemaakt. Dit besluit voldoet dan aan de eisen gesteld in de artikelen 53, vijfde lid, 54 en 41, eerste lid van de Anw. Verweerder merkt de aankondigingsbrief niet aan als een besluit en is van mening dat eerst tegen het gecombineerde terug- en invorderingsbesluit bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld.
Uit de stukken blijkt dat eiser het ook met de terugvordering en de boete niet eens is. Eisers bezwaren zijn vervat in het bezwaarschrift dat op 10 december 2001 bij verweerder werd ingediend. Ook in beroep bij de rechtbank heeft eiser aangegeven het met de terugvordering en de boete-oplegging nog altijd niet eens te zijn. Ter zitting is gebleken dat eiser tegen het gecombineerde terug- en invorderingsbesluit, dat op 8 maart 2002 aan hem bekend is gemaakt, geen bezwaarschrift heeft ingediend.
De rechtbank constateert dat verweerders brief van 30 november 2001 onmiskenbaar mededelingen bevat met betrekking tot de beslissing van verweerder omtrent de hoogte van de terugvordering van de vanaf 31 maart 2000 ten onrechte betaalde uitkering en de beslissing tot het opleggen van een boete aan eiser. De mededelingen hieromtrent in de brief zijn zonder enig voorbehoud geformuleerd. Het bedrag van de terugvordering en de hoogte van de aan eiser op te leggen boete staan vast en zijn in de brief vermeld. Niet is gebleken dat nadere besluitvorming door verweerder op (één van) deze punten heeft plaatsgehad.
Verweerders mededelingen in de brief zijn in zoverre gericht op rechtsgevolg, te weten het doen ontstaan van betalingsverplichtingen voor eiser. De brief is daarmee aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De omstandigheid dat verweerder in de brief vermeldt dat tegen de mededelingen in de brief geen bezwaarschrift kan worden ingediend, geen bezwarenclausule bevat en op de onderhavige punten summier is gemotiveerd doet daaraan niet af. De rechtbank wijst hierbij op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 juni 2001, gepubliceerd in AB/2001/5. Het feit dat verweerder in de brief van 30 november 2001 voorts vermeldt dat een beslissing over de terugvordering en de boete pas zal worden afgegeven nadat eiser zal hebben gereageerd op het betalingsvoorstel van verweerder, doet evenmin af aan het hiervoor vastgestelde beluitkarakter van de terugvordering en boete-oplegging. De besluitvorming over de terugvordering en de boete was al afgerond toen de onderhavige brief van 30 november 2001 werd verstuurd en middels die brief heeft verweerder dat bekendgemaakt aan eiser als bedoeld in artikel 3:41 van de Awb. Verweerder diende nog slechts hebben te beslissen over de wijze van invordering van het teruggevorderde bedrag, rekening houdend met een eventuele reactie van eiser op dat punt.
In tegenstelling tot verweerder is de rechtbank van oordeel dat een uitvoeringspraktijk waarbij eerst een terugvorderingsbesluit en later een invorderingsbesluit wordt genomen niet in strijd hoeft te komen met de artikelen 53, vijfde lid, en 54 van de Anw. Vereist is dan wel dat het invorderingsbesluit uiterlijk wordt genomen ten tijde van de beslissing op het bezwaar tegen het terugvorderingsbesluit. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 september 1999, gepubliceerd in RSV 2000/86, waar de vergelijkbare artikelen 36, derde (thans vijfde) lid, en 36a van de WW aan de orde waren.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat eisers bezwaren tegen de in de brief van 30 november 2001 opgenomen mededeling over de terugvordering van een bedrag van f 13.589,25 en de oplegging aan eiser van een boete van f 1.375,-- (in totaal een bedrag van € 6.790,48), ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het beroep van eiser slaagt derhalve in zoverre en zal op dit onderdeel gegrond worden verklaard. Het door eiser bestreden deel van verweerders besluit van 28 februari 2002 zal worden vernietigd en verweerder zal worden opgedragen alsnog - in overeenstemming met eerdergenoemde uitspraak uit RSV 2000/86 - te beslissen naar aanleiding van eisers bezwaren tegen het besluit tot terugvordering en boete-oplegging.
De rechtbank ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb, omdat er geen kosten voor rechtsbijstand zijn gemaakt als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht. Wel zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond voor zover het is gericht teen het besluit de Anw-uitkering van eiser met ingang van 31 maart 2000 in te trekken;
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het is gericht tegen het besluit eiser niet-ontvankelijk te verklaren in zijn bezwaren tegen het besluit tot terugvordering en tegen het boetebesluit, zoals verwoord in verweerders brief van 30 november 2001;
- vernietigt dat deel van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op naar aanleiding van eisers bezwaren tegen het besluit tot terugvordering en tegen het boetebesluit alsnog een besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht.
Aldus gedaan door mrs. A.A.H. Schifferstein, P.J.H. van Dellen en G.H. de Heer-Schotman als rechters en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van
D. Heuker of Hoek als griffier op 16 mei 2003.
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden: